Глава 9. Новый этап рационализации государственного управления 213

отсутствие на местах хотя бы отчасти налаженной системы правления, способной проводить политику центральной власти, что во многом было связано с падением роли губернаторов в ме­стном управлении. В известной мере такое положение являлось результатом непродуманных преобразований областной админист­рации, произведенных в последние годы правления Петра I и после его смерти, когда большинство губернаторских функций на местах было передано воеводам, управлявшим провинциями.

Стремясь исправить положение, в 1764 г. Екатерина II издала специальный указ «Наставление губернаторам», результатом кото­рого стало значительное усиление на местах власти губернаторов. Отныне основной фигурой местной администрации становился губернатор. Губернаторы объявлялись представителями царствую­щей особы и исполнителями императорской воли, им были под­чинены все местные учреждения, в том числе те, которые преж­де не находились в их ведении.

В 1775 г. Екатерина II приступила к широкомасштабной пе­рестройке губернского управления. Необходимость губернской реформы диктовалась не только практическими нуждами совер­шенствования системы местного управления, значительно ослаб­ленного в послепетровский период в результате многочисленных перестроек, но и прежде всего соображениями внутренней без­опасности страны. Пугачевский бунт, не встретивший серьезного противодействия со стороны слабой и неорганизованной местной власти, убедил императрицу в необходимости усиления полицей­ской регламентации и централизации местных органов власти.

В ходе губернской реформы центр тяжести всей системы управления в государстве был перенесен на места, в губернии. В этом была одна из главных особенностей произведенных Ека­териной II изменений. С целью улучшения системы местного управления, усиления его оперативности было произведено раз­укрупнение губерний, уменьшены их размеры. Число губерний было доведено до 50 вместо 23, существовавших до этого. Вме­сто прежней трехуровневой системы административно-территори­ального деления: губерния — провинция — уезд, устанавливалось двухуровневое деление: губерния — уезд (по сути, упраздненные провинции были преобразованы в губернии). При этом и губер­нии, и уезды создавались с равным числом проживающих в них жителей, числом ревизских душ: в каждой губернии было 300-400 тыс. жителей, в уезде — от 20 до 30 тыс.

Однако само по себе уменьшение размеров губерний не мог­ло решить проблему улучшения местного управления. Для этого необходимо было усилить состав местной администрации, соз­дать новые учреждения на местах, расширить участие земского элемента в местном управлении. Выход был найден прежде всего в децентрализации управления. Многие коллегии были расфор-

214 Раздел III. Российская империя на пути национальной модернизации

мированы и закрыты, их функции переданы губерниям. В опре­деленном смысле этот шаг Екатерины II имел свои резоны и объяснялся кризисным состоянием, которое испытывала в то время коллежская система центрального управления. За время своего существования она обросла множеством бюрократических структур и не способствовала сколько-нибудь оперативному управлению страной. В губерниях рядом с губернатором и гу­бернским правлением были созданы новые бюрократические коллегиальные учреждения, подчиненные непосредственно импе­раторской власти и Сенату. Ими стали казенные палаты, ведав­шие всеми финансовыми вопросами губернии (раньше этим за­нимались Камер- и Ревизион-коллегии) и управлявшие промыш­ленностью и торговлей (что до этого входило в функции Мануфактур- и Берг-коллегий), а также судебные палаты, делив­шиеся в свою очередь на палаты гражданских и уголовных дел. Тем самым Екатерина II не только укрепляла систему местных органов власти и управления новыми учреждениями, но и реша­ла на местном уровне проблему отделения суда от администра­ции путем создания самостоятельных судебных учреждений. От­ныне губернаторы лишались судебных и финансовых функций. Разделив местные органы управления на административные (губернатор и губернское правление), финансово-экономические (казенные палаты) и судебные (судебные палаты), что означало дальнейшую функциональную дифференциацию местной админи­страции, Екатерина II придала местному управлению некоторую системность, сделала его более эффективным. В то же время она оставила без изменения органы центрального управления, а это делало реформу незавершенной. С упразднением большинства коллегий и передачей их функций на места, губернским палатам, ослаблялось общее и отраслевое управление в государстве. В пер­спективе это вызвало необходимость реорганизации центрального звена государственного управления, что произошло только при Александре I, когда коллежская система управления была замене­на министерской. Явным недостатком екатерининской областной реформы было создание нового административно-территориально­го деления (губернии и уезды) на основе только демографического критерия (определенной плотности населения, необходимой для успешной фискальной политики в регионе), без учета экономиче­ских связей и национальных особенностей регионов.

Институт генерал-губернаторства и его роль в новой системе местного управления

В ходе губернской реформы 1775 г. с целью координации системы управления, обеспечения эффективного взаимодействия