Глава 7. Государственная власть и управление в России в XVII в. 159

было связано с постоянным увеличением государственных расхо­дов на содержание приказных людей.

Эволюция местного управления во второй половине XVII в. отражала общую тенденцию к централизации и бюрократизации системы государственного управления в России. На практике это выражалось в падении выборного начала в местном управлении и усилении власти воевод (оно наметилось еще в начале XVII в.), со временем заменивших всех должностных лиц земских выбор­ных органов — городовых приказчиков и губных старост. При царе Михаиле Федоровиче происходит деление территорий ис­ключительно по военному признаку — создаются так называемые разряды (своего рода военные округа), границы которых позднее легли в основу проведенного Петром I губернского деления.

Широкое распространение воеводской системы было связано как с необходимостью большей централизации государства для выхода из кризиса, так и с попытками выработать более эффек­тивный и оперативный механизм местного управления. Как очень верно заметил В. О. Ключевский, построение централизо­ванного государства в России XVII в. характеризовалось тем, что проводилось не по пути «ведомственного подчинения местных органов центральному управлению, а как соединение в одном лице или учреждении разнородных предметов, соприкасающихся в жизни».

В отличие от прежних наместников воеводы, назначаемые на небольшой промежуток времени (обычно на один-два года), на­ходились в непосредственной зависимости от верховной власти и были призваны (с учетом назревшей необходимости интегра­ции системы управления в государстве) обеспечивать более тес­ную связь провинции с центром. К середине XVII в. воеводская система утвердилась на большей части территории страны. Зем­ское самоуправление сохранилось в основном только в северных районах и в Поморье.

Говоря об этом, нужно учитывать специфику деятельности са­мих земских органов власти в XVII в. Хотя институт губных ста­рост продолжал существовать рядом с воеводским управлением и в таком виде дожил до реформ Петра I, губные учреждения никогда не являлись органами местного самоуправления в пря­мом смысле слова. Избранные и обеспечиваемые земщиной губ­ные старосты находились в подчинении тех или иных москов­ских приказов, выполняли их инструкции и были подотчетны соответствующему приказу, а не избирателям. Все это превраща­ло их из власти земской во власть правительственную, придавало их функциям и функциям воевод одинаковый характер. Это пре­красно понимало московское правительство, когда в ряде случаев заменяло воевод губными старостами, возлагая на них обязанно­сти воевод.

160 Раздел II. Становление Российской государственности

Во второй половине XVII в. основной административно-тер­риториальной единицей России были уезды, делившиеся на ста­ны и волости. Все уезды с городами подчинялись различным приказам. Управление каждого города с его уездом обычно имело два уровня (две инстанции). Общее управление городом и уездом осуществлял воевода и находившаяся при нем съезжая, или при­казная, изба, возглавляемая дьяками. Роль низшей инстанции местного управления выполняли должностные лица, назначаемые отдельно для управления городом и отдельно для управления уездом. Каждый город с уездом имел своего воеводу (в больших городах могли назначаться несколько воевод во главе со стар­шим). Для ведения делопроизводства при воеводах были дьяки или подьячие с приписью, а также штат низших служащих (рас-сылыцики, приставы, стрельцы и др.).

Низшую инстанцию городского управления представляли старос­ты, таможни, померные избы, пятенные палаты, кружечные дво­ры, которые занимались сбором казенных податей и выполняли административно-финансовые функции. Полицейскими делами в городах заведовали объезжие головы со своим штатом. Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчи­ки, выполнявшие одновременно функции блюстителей общест­венного спокойствия и сборщиков казенных податей. Хотя в го­родах по-прежнему функционировали избираемые жителями уез­дов губные и земские учреждения, их деятельность была подчинена воеводам, совмещавшим в своем лице и военную, и гражданскую власть.

Воеводы назначались именным царским указом из лиц, имеющих право на гражданскую службу, по представлению Раз­ряда или того или иного приказа и получали из соответствующе­го приказа наказ, или инструкцию. В целях предотвращения зло­употреблений центральная власть требовала не назначать дво­рян-воевод в те города, в уездах которых находились их поместья. Дьяки и подьячие назначались и увольнялись прика­зом, в ведении которого находился город. В некоторых случаях приказные люди избирались населением города. Функции воевод были достаточно обширными: 1) наблюдение за правильностью исполнения повинностей и за сбором дворянского ополчения, хранение денежной казны, заведование различными сборами; 2) полицейское управление и принятие мер к пресечению пре­ступлений, в том числе против укрывательства беглых; 3) осуще­ствление гражданского суда. В то же время воеводам запреща­лось вступать в тяжбы по поместьям и вотчинам, подведомствен­ным Поместному приказу.

Наделенные широкими полномочиями воеводы должны были во всех случаях блюсти государственные интересы. Однако ши< рота их полномочий имела и отрицательные стороны. В отсутст*