36 Раздел I. Теоретические проблемы истории государственного управления

г о правителя. В этой связи огромное значение приобретала индивидуальная способность патримониального государя утвер­дить свою власть, использовать различные методы, с помощью которых можно бы было обуздать притязания чиновничества. К наиболее распространенным из них относились ограничение сроков пребывания чиновников в должности; назначение их в те регионы, где они не имели земельной собственности и влиятель­ных родственников; систематический контроль за деятельностью чиновников через своих доверенных людей. Универсальным сред­ством, гарантирующим лояльность, было использование в госу­дарственном аппарате иностранцев или людей незнатного проис­хождения, не обладавших властью и престижем и, следовательно, полностью зависевших в этом отношении от господина. Именно поэтому для патримониальных властных структур всегда было ха­рактерно явление фаворитизма, когда важнейшие государствен­ные посты занимают выходцы из низов, которые в любой мо­мент могут утратить свое положение по произволу правителя.

Все сказанное позволяет без особого труда увидеть порази­тельное сходство многих характеристик патримониального типа управления с российской политической системой, с процессом формирования и эволюции российской бюрократии.

Вместе с тем проблема российской бюрократии и сегодня ос­тается одной из наиболее сложных и малоизученных как в за­падной, так и в отечественной историографии. Остаются по-прежнему дискуссионными вопросы возникновения, социаль­ной природы, социальной дифференциации и численного роста данного общественного слоя, его места в структуре общества и государственного управления дореволюционной России. Нере­шенным остается вопрос о взаимоотношениях бюрократии и высшего политического руководства в российском обществе. Насколько применимы к ним веберовские идеи о противоречи­вых взаимоотношениях харизматических лидеров («политиков») и бюрократии? Представляла российская бюрократия особый класс или она была лишь инструментом власти, не только субъ­ектом, но и объектом власти, учитывая самодержавный характер и патерналистскую модель управления в российском государстве?

Большинство западных исследователей склонны считать, что зависимость российской бюрократии от политической вла­сти является ее специфической, традиционной чертой. Исходя из этой посылки ставится под сомнение возможность примене­ния самого понятия «бюрократия» в подлинном смысле этого слова к русской администрации, например, XVIII — первой по­ловины XIX в. При этом отличие дореволюционной русской бюрократии от западноевропейской (классической) западные ученые усматривают в отсутствии или недостаточном развитии ее функциональной дифференциации и специализации, специ-

Глава 1. Государство, власть, управление: современные подходы

37

фических традиций управления и корпоративной психологии и организации. Отмечается также большая мобильность госап­парата российского абсолютизма. Другие ученые, напротив, считают, что уже московская бюрократия XVI—XVII вв., еще до петровских реформ государственного аппарата, достаточно эффективно выполняла свои функции.

Надо, однако, иметь в виду, что основным содержанием про­цесса складывания единого русского государства в XVI—XVII вв. была ярко выраженная тенденция к централизации власти и управления, формированию «служилого государства». Это на­шло отражение в изменении социальной опоры центральной вла­сти, противопоставлении боярской аристократии служилого дво­рянства, служилой бюрократии, непосредственно зависевших от воли монарха. Благодаря такой социальной политике формирова­лось мощное монархическое государство, сложилась уникальная социальная структура, обеспечивавшая контроль и мобилизацию всех ресурсов страны. В результате же петровских реформ власть монарха еще больше укрепилась, поскольку усилились его роль в перемещении и передвижении должностных лиц в рамках по­литической элиты, контроль за их имущественным, социальным и правовым положением.

Как бы то ни было, вполне очевидно, что, несмотря на неод­нократные попытки (начиная с реформ Петра I) ввести элемен­ты рациональной организации управления в России, дореволю­ционная бюрократия в целом развивалась в рамках патримони­альной модели. По своей содержательной эволюции она сближалась с той моделью власти и управления, которая сфор­мировалась в древнейших азиатских империях (Китай) и отлича­лась значительной независимостью бюрократии от общества, с одной стороны, и высокой степенью ее зависимости от поли­тической власти — с другой. Основными чертами этого типа бю­рократии были четкая градация внутри правящего слоя, строгая личная ответственность чиновников, цензорский надзор за адми­нистрацией, унификация мышления государственных служащих и систематическое обновление аппарата.

Все эти особенности дореволюционной российской бюрокра­тии сохранились и даже усилились в советский период, когда на основе национализации экономики бюрократия приобрела новую организационную форму — коммунистической «номенклатуры». Отличительной чертой советской модели бюрократии было един­ство (тождество) администрации и политики: базовая админист­ративная роль изначально принадлежала политикам, а подбор кадров осуществлялся не столько по деловым, сколько по поли­тическим качествам и на основе принципа личной преданности.

Исходя из этого, некоторые западные авторы высказывали мнение, что советский политический режим являлся патримони-