Best_D_Voyna_i_pravo_posle_1945_g_2010

Глава 5. Выработка Женевских конвенций

но оставил тему, предложив жителям Женевы спросить себя: какое решение принял бы Анри Дюнан?

Должен ли центральный аппарат всемирной гуманитарной организации быть заперт в центре Европы? Австралия и Новая Зеландия не имели никаких предубеждений против МККК, но тем не менее согласились с тем, что удаленное расположение Женевы представляет собой проблему. В 1947 г. перспективы МККК выглядели отнюдь не блестяще. В докладе Клаттенберга на состоявшейся в этом году конференции говорится: «Делегаты молчаливо согласились пока что не браться всерьез за решение проблемы идентификации и определения характера того учреждения, которое будет следить за исполнением новых конвенций... Было совершенно очевидно, что те государства, чья международная деятельность наиболее явно демонстрирует возможность новых войн, не были склонны считать МККК заслуживающей доверия нейтральной организацией в традиционной для него области. [И поэтому] было достаточно ясно, что необходимо создать новую организацию, которая не будет давать тех же поводов для возражений и отговорок»56.

В связи с этим правительственные эксперты приняли предложение Франции о том, что им следует говорить просто о «компетентной международной организации». «В каких бы документах встречи ни попадалось это выражение, — отмечал Клаттенберг, — оно означает необходимость иметь приемлемое учреждение и желание избежать детального обсуждения этой темы»57.

Представитель британского министерства внутренних дел дал вполне оптимистическую оценку перспектив по этому вопросу: «Неясность выражения... неизбежна в данных обстоятельствах, но она обладает тем достоинством, что на практике

55FR: S.3.15 (то же, что и в прим. 8 гл. 4); документ датирован 2 августа 1948 г.

56Доклад Клаттенберга (pp.11—12), см. ссылку в прим. 13 гл. 4.

57Доклад Клаттенберга, 12. Автор продолжает: «Во введении к докладу 3-го комитета… можно обнаружить занятные словесные кружева, которые сплел посол Дези [Desy] (Канада), чтобы снабдить данное выражение удовлетворительным объяснением. Посол не мог выражаться более ясно, чтобы не задеть чувства хозяев». См. с. 270—271 Доклада 1947 г., процитированного выше в прим. 38.

241

Часть II. Реконструкция законов войны, 1945—1950 гг.

решение может быть найдено, если ad hoc полагаться на расширение поля деятельности для МКК» (sic). Никто, утверждал он, не хотел «наделять МККК (sic) каким-либо политическим весом» (к которому МККК, со своей стороны, и не стремился, хотя чувствительные дипломатические пуристы вроде тех, которые работали в Уайтхолле, предполагали, что он хочет именно этого). Однако еще оставалось поле для дискуссии

отом, как лучше сохранить МККК (если выражение «компетентная международная организация» в конце концов станет обозначать именно его) с требуемой полнотой функций.

«Некоторые делегации время от времени создавали впечатление, что ценность конвенций повысится, если МКК будет наделен конкретными полномочиями в определенных аспектах... С другой стороны, точка зрения Великобритании состояла в том, что функции МКК были сформированы традицией и они могут неограниченно расширяться в рамках собственной гуманитарной сферы при условии, что этому процессу никто не будет препятствовать. Мы предпочли бы, чтобы были прописаны такие формулировки, чтобы исторически сложившиеся функции Красного Креста не сдерживались рамками конвенций, а не такие, которые определяли бы эти функции, поскольку определение, о котором идет речь, может вполне привести к тому, что в некоторых странах Красному Кресту будет разрешено выполнять только те обязанности, которые предписаны конвенциями в пределах его сферы деятельности... К сожалению, когда мы приняли французское предложение... был сделал ошибочный вывод [со стороны МККК]

отом, что некоторые правительства выступают за то, чтобы заменить его некоей международной политической организацией. Чтобы исправить это недопонимание, потребовалось необыкновенно много времени58.

Ктому времени, как в Стокгольме пятнадцать месяцев спустя собралась очередная конференция из этой серии, «компетентная международная организация» из текстов исчезла. МККК, по понятным причинам, не собирался развивать эту идею, и, очевидно, никто другой также не стал этого делать. Проект, подготовленный для Стокгольма МККК, после туманного упоминания возможности появления неко-

58UK: FO 369/3795 K. 8345.

* Твердая земля (лат.). — Прим. перев.

242

Глава 5. Выработка Женевских конвенций

ей «беспристрастной и эффективной» замены ДП, вернулся на terra firma*, указав на сам МККК как на образцовый пример той самой «беспристрастной гуманитарной организации», которая, наряду с неким благожелательным нейтральным государством, должна быть приглашена для исполнения требуемых обязанностей по оказанию покровительства59. По сути это была та же формула, которая, с многочисленными условиями и оговорками, появится в текстах 1949 г. в их окончательном варианте. В тексте хорошо различается иерархия покровительствующих организаций. Вначале идет держава-покровительница, которая «должна» быть. Если ее нет, может быть достигнуто согласие о назначении «организации, представляющей полную гарантию беспристрастия и действенности». Если это не получается, то «должна» последовать просьба к нейтральному государству принять на себя эту роль. А если и это не получится, тогда держава, во власти которой находятся покровительствуемые лица, «должна обратиться с просьбой к какой-либо гуманитарной организации, такой как, например, Международный Комитет Красного Креста, или ... принять предложение такой организации взять на себя выполнение гуманитарных функций, выполняемых... державами-покровительницами». Если учесть предыдущую общую статью, которая обеспечивает и подтверждает правомерность предложения услуг со стороны МККК, то все указывает, в конечном счете, на МККК как на организацию, на которую будет возложена забота об обозначенных конвенциями категориях покровительствуемых лиц. Вся гуманитарная ответственность лежит на нем.

Однако интересная идея о некой высшей международной

идаже наднациональной организации, имеющей преимущество перед суверенитетом государств, которая должна возвышаться над mêlées* и умерять ужасы битв, не исчезла окончательно. Она сохраняется во второй из резолюций, утвержденных на завершающем этапе Дипломатической конференции,

иона опять-таки исходит от Франции. Она интересна не в последнюю очередь тем, что подтверждает серьезность, с которой

59Draft Revised or New Conventions for the Protection of War Victims, for the 17th International Red Cross Conference (Geneva, ICRC, May 1948), 57.

* Сражения, схватки (фр.). — Прим. перев.

243

Часть II. Реконструкция законов войны, 1945—1950 гг.

некоторые участники стремились к идеалу авторитетного надзора и принуждения к соблюдению норм МГП внутри суверенных территорий; а также тем, что страна ее происхождения не слишком часто была замечена в приверженности практическому интернационализму. Но сохранившиеся с тех времен, 1946—1949 гг., официальные французские документы подтверждают последовательный, не лишенный изобретательности интерес к этому вопросу. Например, на состоявшейся достаточно рано — 6 февраля 1947 г. — межминистерской встрече имел место вдумчивый обмен мнениями на эту тему между Ламарлем и Жоржем Каэн-Сальвадором [Georges Cahen-Salvador], главой отделения Государственного совета Франции, числившимся также представителем Французского общества Красного Креста. Вопрос состоял в том, будет ли больше или меньше способствовать достижению гуманитарных целей учреждение надзорного органа под эгидой ООН, а также в том, может ли быть устав МККК изменен так, чтобы Комитет мог стать таким органом, но при этом не возникло бы помех его основной деятельности60.

Их устремления были в достаточной степени удовлетворены в том же году в виде идеи «компетентной международной организации». Возможно, именно потому, что эта идея была столь неопределенной, она не привлекла себе достаточно поддержки в последующие месяцы. К августу 1948 г. Ламарль начал собирать «высокую комиссию (un aréopage) из лиц, привлекаемых из разных стран на основе их международного авторитета и репутации как беспристрастных людей»61. Ему не удалось тогда заручиться поддержкой нового президента МККК Пауля Рюггера [Paul Ruegger], который не верил, что такие люди, как Ламарль, могут делать работу, которая требует «основательных навыков тонкой административной работы и глубокого знания дипломатической практики»62. Несмотря на неудачу, Ламарль представил развернутую версию своей идеи на Дипломатической конференции. Он, должно быть, испытал сильное разочарование от того, какой она встре-

60FR: Serie Union, C.I.

61FR: S.3.15.

62FR: Ячейка под названием: Affaires Étrangères, Croix-Rouge Conférences Internationales, Stockholm 1948, Toronto 1951. (Перевод фрагмента на английский язык выполнен мной. — Дж. Б.)

244

Глава 5. Выработка Женевских конвенций

тила прием. На своем пятьдесят втором заседании британская делегация отметила, что «Дания, СССР, США и Австралия отдали должное благородным намерениям французской делегации и тут же добавили, что предложение является одновременно непрактичным и бесполезным»63. Полковник Ходжсон охарактеризовал проявленное к этому вопросу внимание со стороны своего правительства как «хороший пример поразительных предложений, представленных Конференции, которые совершенно неосуществимы на практике»64. Поразительное или нет, но очевидно, что оно казалось вполне осуществимым французам и — хотя его едва ли можно счесть беспристрастным и независимым судьей в такого рода делах — профессору Ла Праделю, который вскоре после этого охарактеризовал предложение с энтузиазмом как «единственное, которое докопалось до корня проблемы», а предлагаемую организацию — как «орган, состоящий из международных чиновников, полностью отделенных от какой-либо политической лояльности», подобно тому (так он предполагал) что можно обнаружить в некоторых специализированных учреждениях ООН65. В 1949 г. еще можно было верить в существование нейтральных сторон. Но советский блок не верил66. Французское предложение в своем окончательном

63UK: FO 369/4157 K. 6836.

64AUST: A. 1838/I. C. 1481/1, pt. 3, p. 112.

65La Pradelle. La conférence diplomatique, 231—232.

66Не верил и американец Клаттенберг, хотя он не признавал это столь открыто. Эти соображения содержатся в «секретной» части его доклада 1947 г. (см. выше, прим. 13 в гл. 4), и вряд ли они принадлежали ему одному. Как могут правительства, задает он вопрос, «найти достаточно большую группу «политических евнухов» (выражение сенатора МакКеллара), достаточно квалифицированных, чтобы беспристрастно и при полном доверии воюющих сторон выполнять» все те разнообразные функции, которые перечисляют делегаты? «Поскольку правительствам становится все труднее оставаться нейтральными, точно так же становится все труднее оставаться нейтральными отдельным личностям. Война — это больше не горячий спор между равными, это схватка между Св. Георгием и змием. Спор поднялся над личностями действующих персонажей. И несмотря на все их усилия не замечать этого факта или, если это не удастся, скрыть его, большинство граждан нейтральных стран, задействованных в области политического или гуманитарного посредничества, в прошедшей

245

Часть II. Реконструкция законов войны, 1945—1950 гг.

виде, выработанном на смешанном/совместном комитете при помощи как всегда миролюбивых британцев, пережило нападки Морозова и неблагоприятное голосование 32:8:4, после чего со всеми церемониями упокоилось в текстах резолюций конференции67.

После того как это интересное предложение по поводу проверки соблюдения конвенций было таким образом загнано на запасной путь, ответственность была передана державампокровительницам и «беспристрастным гуманитарным организациям», которые были бы в состоянии действовать вместо них или вместе с ними. Один момент был действительно зафиксирован. МККК будет по праву присутствовать там, где возник международный вооруженный конфликт и появились люди, имеющие право на статус жертвы в соответствии с определениями, данными в четырех конвенциях. Эти конвенции обязывали державы, во власти которых находятся покровительствуемые лица, как минимум допустить МККК в места содержания военнопленных и интернированных гражданских лиц и облегчать его работу по установлению связи между ними

исоциумами, из которых они были изъяты. Но у МККК было еще одно правомочие, обязывающее предоставить ему допуск

иподдержку. Это правомочие, которое конвенции неявно упоминают в одной из общих статей в Уставе движения Международного Красного Креста и Красного Полумесяца, в принятой в МККК терминологии называется «правом инициативы». На основе этого оправданного заключения из десятилетий высоко оцениваемой практики МККК наделен свободой предлагать свои услуги везде, где он сочтет их потенциально полезными, в том числе во внутренних конфликтах68. Госу-

войне считали членов антигитлеровской коалиции Св. Георгием, а не змием».

67Final Record, IIB, 487—489.

68Общие статьи 9/9/9/10, именуемые «Деятельность МККК», гласят (с соответствующими изменениями в категориях жертв войны, о которых идет речь): «Положения настоящей Конвенции не служат препятствием для гуманитарных действий, которые Международный Комитет Красного Креста или любая другая беспристрастная гуманитарная организация предпримут для защиты раненых и больных, а также санитарного и духовного персонала и для оказания им помощи с согласия заинтересованных сторон, находящихся в конфликте». В ст. 81 ДПI говорится то же самое,

246

Глава 5. Выработка Женевских конвенций

дарства точно так же свободны отказаться от них, но они не имеют права возмущаться по поводу такого предложения, как они склонны обычно возмущаться подобными предложениями со стороны других государств. К этим двум правомочиям, связанным с присутствием в ситуации конфликта, можно было бы также добавить право выступать заменой ДП! Таким образом, разнообразие функций, доступных МККК, потенциально довольно широко, и эти функции в принципе могут выходить за рамки чисто гуманитарной сферы в той мере, в какой принимающие государства это позволят. Однако в этом потенциальном арсенале полномочий нет даже намека на власть принуждать к исполнению норм права. Если полномочия ДП не выходят за рамки «изучения», то и МККК никоим образом не может выходить за них. Ни один внешний властный институт не может заставлять соблюдать конвенции на территории ВДС.

Точно так же ни один внешний, предположительно беспристрастный властный институт не может выступать судьей в спорах по поводу толкования, применения и соблюдения конвенций. Это еще один пункт, в котором суверенитет утверждает свое преимущество над принципом наднациональности даже бóлее эффективно, чем в случае надзора. И снова результатом было то, что этот вопрос был погребен в текстах резолюций. Вот что говорится в Резолюции I: «Конференция рекомендует, чтобы в случае, если возникает спор по поводу толкования или применения настоящих конвенций, который невозможно урегулировать другими средствами, заинтересованные ВДС предприняли усилия к достижению договоренности между собой о передаче такого спора на рассмотрение Международного суда».

Вот и все, что осталось от попытки вооружить конвенции судебным инструментом (даже если по природе вещей этот инструмент, скорее всего, был бы бутафорским). О степени

но еще более решительно: «Стороны, находящиеся в конфликте, предоставляют Международному комитету Красного Креста все средства в пределах их возможностей, позволяющие ему выполнять гуманитарные функции, возложенные на него конвенциями и настоящим Протоколом» и т.д., а также «Международный Комитет Красного Креста также может осуществлять любую другую гуманитарную деятельность… с согласия заинтересованных сторон, находящихся в конфликте».

247

Часть II. Реконструкция законов войны, 1945—1950 гг.

отвращения, с которой одержимые идеей суверенитета государства восприняли эту идею, можно судить по тому факту, что из двадцати семи общих статей проекта это единственная статья, которая полностью исчезла из окончательного варианта текста.

Остальные положения этой серии остались существовать в необременительной форме в общих статьях 11/11/11/12, «Урегулирование разногласий», и 52/53/132/149, «Процедура расследования». Они не получили никакого развития по сравнению с соответствующими статьями конвенций 1929 г., так что вполне можно утверждать, что они знаменуют собой определенный отход назад от того, что тогда считалось правильным. Процедура урегулирования разногласий предписывала в «случае разногласия... по поводу применения или толкования» конвенций всего лишь, чтобы ДП «оказывали свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия» для достижения взаимно приемлемых договоренностей, и, когда эти договоренности будут достигнуты, воюющие стороны «обязаны дать ход предложениям, которые им будут сделаны». Предписанная процедура для более серьезного случая расследования какого-либо «утверждения о нарушении» оказалась еще менее обременительна для предполагаемых нарушителей. Не ДП, а только воюющие стороны могут попросить, чтобы «было начато расследование в порядке процедуры, подлежащей установлению между заинтересованными сторонами». Помимо этого они «по взаимной договоренности выбирают арбитра» для урегулирования процедурных вопросов, если они не смогли урегулировать вопрос сами.

Слабость этих телодвижений в сторону надзора и принуждения к исполнению конвенций никоим образом не соответствует тому времени, которое было затрачено на их обсуждение в период с 1946 по 1949 г. Несомненно, их история отражает перемены в умах, происходившие в эти годы, когда послевоенный оптимизм по поводу перспектив международной доброй воли и справедливости сменялся осторожностью и разочарованием, которыми была пронизана атмосфера «холодной войны». Для начала фазы оптимизма была характерна перенесенная с довоенного времени убежденность МКК в том, что положения конвенции 1929 г. слишком сильно полагались на добрую волю и просвещенную трактовку государствами их собственных интересов.

248

Глава 5. Выработка Женевских конвенций

В 1947 г. Конференции правительственных экспертов было предложено принять рекомендацию о создании «единого центрального, постоянно действующего учреждения», которое будет расследовать заявленные нарушения конвенций по просьбе любой ВДС, и о том, чтобы воюющие стороны безусловно способствовали его действиям. Столь радикальные взгляды не могли не вызвать споры. В докладе МККК говорится, что, хотя «все делегации согласились с принципом расследования и процедуры», самые жаркие дебаты разгорелись по поводу «учреждения комиссии по расследованию», а также по поводу того, в какой степени следует вовлекать в это международные суды69. Последнее могло означать одно из двух учреждений: уже существующий Международный суд, председатель которого, как считали некоторые делегаты, идеально подходил для роли своего рода «высшего арбитра» (президент МККК не жаждал занять эту весьма уязвимую позицию, которую некоторые другие делегаты хотели ему навязать), или же международный уголовный суд, идея которого все больше занимала и соблазняла умы оптимистов.

Инемедленно началось выхолащивание. То, что попало

вСтокгольм на конференцию 1948 г., оказалось ослабленной версией тех смелых идей: никакого «центрального, постоянно действующего» учреждения, готового в любой момент начать расследование; вместо него — комиссия, назначаемая ad hoc из членов постоянных групп экспертов; никаких подтвержденных обязательств сторон выполнять предписания комиссии, вместо этого — всего лишь предположение или надежда, что они сделают что-нибудь с ее «рекомендациями», когда получат их. Президент МККК в конце концов был введен в процедуру в качестве лица, назначающего третьего члена комиссии в случае, если президент Международного суда окажется «гражданином воюющего государства». Сам текст, однако, сохранил некоторые формулировки, оставшиеся после Стокгольмской конференции более или менее нетронутыми, которые вселяли надежду на его действенность. Начало процедуры расследования не требовало согласия обеих или всех сторон — любая ВДС, предполагающая наличие нарушения, могла потребовать его, а поскольку списки потенциаль-

69 См. документ, цитируемый выше в прим. 42, pp. 65—67.

249

Часть II. Реконструкция законов войны, 1945—1950 гг.

ных членов комиссии должны быть определены заранее, процесс ее работы при таких обстоятельствах мог рассматриваться как автоматический. Но насколько далеко государства, когда они займут подобающее место на Дипломатической конференции в следующем году, позволят учреждению, ведущему расследования, вторгнуться в ту сферу, которую они весьма чувствительно воспринимают как свое внутреннее дело? Нет ничего удивительного в том, что в 1949 г. обнаружилось, что они не позволят делать ничего подобного. Все эти инструменты были отброшены, а оставлены только упомянутые выше довольно беззубые общие статьи 51/53/131/129. Кроме того, оказались отброшены всякие ссылки на Международный суд. Группу, которая стремилась максимально сохранить эти инструменты, возглавляли профессор Ла Прадель и доктор Кон. Морозов и его болгарский коллега Меворах присоединились к полковнику Ходжсону в своем стремлении по возможности избавиться от всего этого. Прямолинейный австралиец заявил: «Все это представляется противозаконным и к тому же нереализуемым на практике. Если разгорится спор по поводу толкования или применения конвенции, то главным в урегулировании будет быстрота, а Международный суд — это последний судебный орган в мире, от которого можно ожидать быстрого решения»70.

На самом деле быстрота решения не более важна, чем принцип. Трудно судить о том, до какой степени государства мотивируются первым или вторым соображением, как и о степени искренности, с которой они высказываются по поводу обоих. Затруднительную ситуацию, имеющую столь много разных аспектов, позволило преодолеть предложение Франции, чтобы ссылка на Международный суд была убрана из основных текстов и изучена еще одной рабочей группой, а затем окончательно погребена в резолюциях. Советский блок и ряд государств воздержались, только Австралия голосовала против. Ла Прадель написал некролог этой идее: «Таким образом, история датской поправки, которая, по крайней мере, обладала тем достоинством, что напоминала Дипломатической конференции о невозможности разъединить деяния Милосердия и Справедливости, закончилась радикальной дефор-

70 Final Record IIB, 367.

250