IV. Доктринальные источники.

Доктрина КП – это совокупность основополагающих принципов конституционно-правового строительства, отражающая определенные мировоззренческие, идейно-политические, философские идеи и концепции. Доктринальные принципы играют большую роль в период создания конституции, в случаях расширительного толкования норм конституции, при подготовке законопроектов, в ходе судебных процессов и т.п.

Существует несколько типов доктринальных источников:

1. Нормативные источники КП: нормы-цели и нормы-принципы, а также общие доктринальные принципы, устанавливаемые при расширительном толковании норм (особую роль играет преамбула)

2. Обоснование решений конституционных судов + «попутно сказанное» в составе английских судебных прецедентов.

3. Философские и идейно-политические концепции. Особенно характерны для западной традиции. Конституционализм как правовая доктрина складывался здесь в непосредственной связи с либеральной идеологией. В ХХ в. еще большую доктринальную роль сыграла идеология тоталитарного образца.

4. Религиозно-мировоззренческие источники.

- имеющие как доктринальное, так и юридическое значение: мусульманское право (правовая система шариата).

- имеющие лишь косвенное влияние на КП, но играющие важную роль в формировании правовой культуры общества (конфуцианство, христианство).

5. Труды авторитетных юристов и знатоков права – доктрина английского права: призвана составить концептуальную основу правового строительства и правоприменения в стране. Основу ее составили прежде всего труды английских правоведов, получившие неофициальную квалификацию «авторитетных книг». казуистического судебного правотворчества, отсутствие кодифицированного законодательства могли бы превратить английское право в хаотичное, неупорядоченное образование. С этой точки зрения именно доктрина, представленная аналитическими, систематизирующими исследованиями, сыграла огромную роль в рациональном осмыслении опыта правоприменения, отработке механизмов толкования права, вычленению объективных закономерностей правового строительства. В отдельных случаях, когда отсутствует квалифицированное толкование законодательных актов или достаточные для рассмотрения дела судебные прецеденты, суды могут даже признавать мнения авторитетных правоведов в качестве правовых норм.

Тема 6. Международные договоры и право межгосударственных объединений как источники конституционного (государственного) права зарубежных стран.

Международное права и национальное (внутригосударственное) право – это две самостоятельные системы права. Они не существуют изолированно друг от друга. На нормообразование в международном праве оказывают влияние национальные правовые системы, которые находят отражение и учитываются во внешней политике и дипломатии государств. Международное право, в свою очередь, влияет на национальное законодательство. Сама по себе норма международного права создает права и обязанности лишь для его субъектов, то есть прежде всего для государств. Официальные органы государства, его юридические и физические лица непосредственно нормам международного права не подчиняются. Чтобы обеспечить фактическую реализацию международных обязательств на внутригосударственном уровне (имплементацию международного права), осуществляются меры по трансформации международно-правовых норм в национальные законы и правила. Субъекты международного права в принципе не могут ссылаться на свое законодательство для оправдания несоблюдения ими международных обязательств. Принятые государствами международные обязательства должны ими добросовестно соблюдаться.

В международных отношениях нет каких-либо законодательных органов, которые могли бы принимать правовые нормы без участия самих субъектов системы международного права. Международно-правовые нормы создаются самими субъектами международного права. Единственным способом создания международно-правовых норм является соглашение субъектов международного права. Только субъекты международного права придают тем или иным правилам своего поведения качество юридической обязательности. Поскольку в международных отношениях нет каких-либо надгосударственных органов принуждения, соблюдение и исполнение международно-правовых норм в основном осуществляется субъектами этой системы права на добровольной основе.

В рамках классической системы международного права основную роль играли межгосударственные договоры. В соответствии со статьями 2 Венской конвенции о праве международных договоров (Венская конвенция 1969 г.) и Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (Венская конвенция 1986 г.) международный договор – это регулируемое международным правом соглашение, заключенное государствами и другими субъектами международного права в письменной форме, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном, двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

По способу (методу) правового регулирования эти международно-правовые нормы определяются как диспозитивные. Диспозитивной является такая норма, в рамках которой субъекты международного права могут сами определять свое поведение, взаимные права и обязательства в конкретных правоотношениях в зависимости от обстоятельств. Тем самым, ключевую роль при создании и применении таких норм играет принцип национального суверенитета. В соответствии с ним любое государство свободно выбирает свою правовую систему и, в том числе, определяет порядок взаимоотношения своего права с международным. Единственным ограничением является универсальный принцип «добросовестности международных отношений» (каждое государство обязано добросовестно и полностью выполнять свои обязательства; особенности национальной правовой системы не могут быть основанием для невыполнения своих обязательств).

Таким образом, если международный договор возлагает на государство определенные обязательства, то порядок их реализации определяется самим государством при решающей роли национальной правовой системы. Причем предполагается, что обычный механизм действия национального права непригоден для регулирования международных отношений и, соответственно, прямого переноса норм международного права в сферу действия национального. Поэтому действие норм международного права в той или иной стране носит условный характер. Содержащиеся в этих нормах правила подлежат непосредственному применению лишь после придания им соответствующей юридической силы в ходе особой процедуры трансформации – превращения международно-правовой нормы в норму национального права. Такая практика является универсальной, хотя подходы к практической ее реализации в различных государствах существенно различаются. Выделяются три основные формы трансформации:

Ратификация – акт утверждения договора высшими органами государства. В результате ратификации норма международного права не меняет свой статус, но ее содержанию одновременно придается статус нормы национального права.

Инкорпорация (например, в США) – непосредственное включение международно-правовой нормы в национальную правовую систему (главным образом, через судебную практику, где международно-правовые нормы рассматриваются наряду с обычными прецедентами). Правда, в соответствии с решением Верховного суда США от 1900 г. такие нормы признаются уступающими по своей силе законам страны и международным договорам, ратифицированным в обычном порядке.

Имплементация (от лат. impleo – исполняю) (например, в Великобритании). Доктрина «парламентского верховенства», которая предполагает, что парламентский статут может изменять любую действующую в стране норму права, в том числе и ту, которая содержится в заключенных Великобританией международных договорах. Поэтому для трансформации договорного международного права в национальное в Великобритании (и в странах Британского Содружества наций) сложилась особая процедура. Для ввода в действие условий международного договора на территории страны британский парламент в обычном порядке издает закон, дублирующий содержание международного договора или частично видоизменяющий его применительно к особенностям английского права. Таким образом, международные правовые нормы вообще не являются прямым источником английского права.

Источниками КП трансформированные диспозитивные нормы международного права являются в том случае, если они регулируют конституционно значимые общественные отношения.

В ХХ столетии сложилась современная система международного права. Ее специфика заключается в том, что помимо диспозитивных используются и императивные нормы. К императивным относятся нормы, которые устанавливают четкие, конкретные пределы определенного поведения. Субъекты международного права не могут по своему усмотрению изменять объем и содержание прав и обязанностей, предусмотренных императивными нормами. Со временем среди императивных норм стали выделяться нормы jus cogens. В соответствии со ст. 58 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. под нормой jus cogens (императивной нормой общего международного права) понимается норма общего международного права, принимаемая и признаваемая международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо; она может быть изменена только последующей нормой общего международного права такого же характера. Отличие норм jus cogens от других норм императивного характера заключается в том, что любое отклонение от норм jus cogens делает действия государств ничтожными. Нормы jus cogens должны соблюдаться и быть применимыми к любой сфере международных отношений. Нормами jus cogens являются нормы общего международного права, его основные принципы.

Сложилось общее понимание, что нормами jus cogens являются принципы Устава ООН, содержание которых отражено в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, от 24 октября 1970 г. Следует, однако, отметить, что нет какого-либо международно-правового акта, который перечислял бы императивные нормы, имеющие характер jus cogens.

Выделение норм jus cogens было вызвано признанием государствами наличия ряда международно-правовых норм, которые составляют основу международного правопорядка. Отклонение от таких норм рассматривается как посягательство на общее международное право.

Наличие императивных норм ставит в повестку дня вопрос об иерархии международно-правовых норм. Нормы jus cogens имеют наивысшую юридическую силу, и все остальные нормы должны им соответствовать. Выступая на международной арене, государства безусловно должны сообразовывать свое поведение прежде всего с нормами jus cogens. Имеется также определенная иерархия между универсальными и партикулярными нормами, касающимися одних и тех же вопросов. Партикулярные нормы должны соответствовать универсальным. В силу ст. 103 Устава ООН обязательства государств-членов по Уставу имеют преимущественную силу перед обязательствами, принятыми ими по какому-нибудь договору.

Таким образом, для прямого действия императивной нормы jus cogens в системе национального, в том числе конституционного законодательства, нет необходимости в процедуре трансформации. Такие нормы признаются многими странами источником своего конституционного права (Статья 25 Основного закона ФРГ: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют преимущество перед законами и порождают права и обязанности непосредственно для лиц, проживающих на территории Федерации»). Но и без такого признания императивные нормы международного права необходимо рассматривать в качестве источника конституционного права вне зависимости от предмета и объекта регулирования и процедуры трансформации.

Однако такое положение ставит вопрос о соблюдении принципа национального суверенитета в условиях создания императивного международного права. В частности, существует проблема легитимации внешнего вмешательства во внутренние дела тех или иных государств. Практика международных отношений последних лет дает все больше примеров санкционирования мировым сообществом вмешательства извне во внутренние дела государств, то есть отступления от одного из базисных принципов современного международного права, в соответствии с которым запрещается под каким бы то ни было предлогом, прямо или косвенно, вмешиваться в дела, входящие во внутреннюю компетенцию одного государства, со стороны другого или других государств, их организаций или союзов (операция «Буря в пустыне» с разрушением военно-промышленного потенциала Ирака, операция «Возрождение надежды» в Сомали, военная операция НАТО против Югославии в период Косовского кризиса). Вмешательство было санкционировано международным сообществом в форме резолюций Совета Безопасности ООН.

Суть проблемы легитимации вмешательства сводится к тому, чтобы, узаконивая такое право для отдельных, случаев, необходимо не открывать дополнительных каналов для силового произвола в международных отношениях, установления гегемонии «сильных мира сего». Как раз такого рода опасения вызывают возражения против попыток легитимировать на постоянной основе вмешательство США в Ираке и Югославии. Отсюда – то принципиальное значение, которое придается формально-юридическому аспекту проблемы. Легитимность действий должна определяться их соответствием принципам и нормам действующего международного права. Как бы важны ни были политические, экономические, гуманитарные и т.п. мотивы, нравственные аспекты, они недостаточны для придания правомерности акту вмешательства.

Вместе с тем, если исходить из того, что право не может существовать без нравственной основы, то нельзя говорить о легитимации, полностью игнорируя моральный аспект проблемы. Когда нравственная норма требует вмешательства ради предотвращения или прекращения несправедливости, а то и преступления, тот или иной правовой принцип не может служить препятствием. Основной критерий при оценке характера вмешательства, его правомерности определяется в общественном сознании тем, какие цели оно преследует, какие ценности защищает, в чьих, в конечном счете, интересах предпринимается. Речь, следовательно, идет о необходимости соотнесения правовых норм с нравственными ценностями современного мира.

Что может быть реальной основой подобного «права с нравственным императивом» в условиях бесконечно многообразного мира? Единственным обоснованием может быть признание того факта, что глобализация означает процесс организации человечеством самого себя как единого целого, то есть осознания людьми себя не только как граждан того или иного государства-нации, но и как составной части мирового сообщества. Соответственно меняется отношение к доктрине национального суверенитета – складывается представление об универсальной сути суверенитета, лежащей в основе и прав отдельной личности, и прав народов, и прав всего человечества. Усилия, предпринимаемые мировым сообществом, воспринимаются не как вмешательство извне, а как внутренняя политика на мировом уровне (политологами даже предлагается термин – «внутренняя политика мирового сообщества»). Но в действительности события последних лет показывают, что «эрозия» национального суверенитета наталкивается на противоположную тенденцию усиления национализма и этно-религиозного сепаратизма.

Система международного права, в том числе система ООН, не создает механизмов для решения этого противоречия. Более гибкий характер имеет право межгосударственных объединений.

Межгосударственные объединения создаются на основе суверенных прав государств и их свободного волеизъявления в соответствии с нормами конституций. Конституционные принципы участия в таких объединениях неодинаковы в разных странах, но в целом:

1) обуславливается целесообразность участия в таких объединениях (например, во Франции – развитие цивилизации),

2) признается, что государство делегирует часть своих полномочий такой организации,

3) оговаривается, что основой для правового регулирования являются базовые принципы и нормы международного права.

Типы таких организаций – региональные (Организация американских государств, Европейский Союз, СНГ) и специализированные (Совет Европы, ВТО, ОПЕК).

Формы государственно-правовой интеграции в рамках межгосударственных объединений:

1. сближение национальных законодательств, т. е. согласование юридических принципов и режимов, согласование концепций развития национальных законодательств, выработка общих нормативных понятий и правовых оценок;

2. гармонизация законодательств, т. е. внутренняя и внешняя согласованность правовых программ, упорядоченность правовых актов, направленные на обеспечение единства в правовом многообразии;

3. унификация законодательств, т. е. осуществление единообразного регулирования правовых отношений, создание единообразных норм или актов, как бы заменяющих соответствующие национальные нормы;

4. стандартизация - введение стандартов как технико-юридических норм, обязательных для применения при совершении действий технико-экономического и иного характера;

5. имплементация, т. е. выполнение государством международно-правовых норм путем их включения в национальную правовую систему, что фактически является реализацией международных обязательств на внутригосударственном уровне.

По своей природе право межгосударственных объединений является смешанным: с одной стороны, оно является договорным, то есть основывается на диспозитивных нормах, требующих трансформации при получения юридической силы в рамках национальных правовых систем. Но с другой стороны, в отличие от классического международного права, исполнение таких норм не может быть основано только на принципе добросовестности – возможны и санкции со стороны объединения, следовательно нормы имеют императивное значение. Однако на практике, вопрос о санкциях решается скорее политически, а не юридически, и принцип национального суверенитета остается ключевым. Поэтому в целом статус норм права межгосударственных объединений как источников национального конституционного права определяется также как и для диспозитивных норм международного права – если объект и предмет имеют конституционное значение и при условии трансформации.

Подробное изучение системы европейского права выходит за рамки задач дисциплины «Конституционное право зарубежных стран». Поэтому при чтении приведенного далее текста необходимо обратить внимание на саму траекторию развития европейского права, соотношение наднациональной интеграции и сохранения национального суверенитета стран-участниц, соотношение европейского права и национального конституционного права.

Исключение составляет право Европейского Союза, претерпевшее длительную эволюцию за последние полвека. Вскоре после окончания Второй мировой войны французские дипломаты во главе с Жаном Монне разработали особую стратегию интеграции, получившую название «коммунитарного метода». Она предполагала федерализацию Европы как конечную цель, но основывалась на очень умеренных, локальных и прагматичных шагах. Как отмечал министр иностранных дел Франции Робер Шуман, «объединенную Европу нельзя создать ни в один прием, ни путем простого слияния. Она будет образовываться путем конкретных достижений, в результате которых прежде всего будет создана фактическая солидарность». Реализуя коммунитарный метод европейские страны (первоначально – Франция, ФРГ, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург) встали на путь создания Европейских сообществ: в 1951 г. в Париже был подписан учредительный договор Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в 1957 г. в Риме – учредительные договоры Европейского экономического Сообщества (ЕЭС) и Европейского агентства по атомной энергии (Евроатом). Компетенция каждого из сообществ определялась учредительным договором, но институциональная структура постепенно становилась единой. Окончательно этот процесс «слияния» завершился в 1967 г. с образованием четырех органов, обеспечивших уникальную систему наднационального управления: Европейский Совет (координирующий орган, состоящий из министров национальных правительств или глав государств и правительств с правом вето любого участника), Комиссия Европейских Сообществ (основной исполнительный орган), Европейская Ассамблея (будущий Европарламент, консультативный орган, формируемый на представительной основе из депутатов парламентов стран-участниц) и Европейский Суд (высший арбитражный орган). Совет министров и Европейская Ассамблея отражали в своей деятельности баланс национальных интересов и договорной характер интеграционного процесса. Высший руководящий орган и Европейский Суд, напротив, были ориентированы на представительство интересов Единой Европы в целом. Юридически все эти институты имели наднациональный характер, и их компетенция рассматривалась как вторичная, производная от полномочий национальных правительств и парламентов. Но решения этих органов, принятые в рамках компетенции, закрепленной учредительным договором, получали преимущество по сравнению с национальными источниками права. Тем самым, подписание и ратификация учредительного договора превращалась в делегирование части национального суверенитета Сообществу.

Таким образом, уже в 1950-х – 1960-х гг. сложилась система европейского права. Действующие в ее рамках источники права получили статус «первичных» и «вторичных». К «первичным» были отнесены учредительные договоры о Сообществах. Эти источники права, как межгосударственные акты, приобретали юридическую силу лишь после процедуры трансформации – ратификации в парламентах (в некоторых случаях – на референдумах; после вступления Великобритании для нее начали использовать имплементацию). Группу «вторичных» источников европейского права составили нормативные акты органов Сообществ – регламенты, директивы, рекомендации, а также решения Суда Сообществ (судебные прецеденты). Поскольку, ратифицировав учредительный договор, каждое государство передавало Сообществам исключительные полномочия в установленной сфере, то «вторичные» источники европейского права приобретали бòльшую юридическую силу по сравнению с нормами национального права (принцип приоритета европейского права). С момента их принятия любые противоречащие им национальные законы утрачивали силу, а для правоприменения «вторичных источников» процедура трансформации уже не требовалась (принцип прямого действия европейского права).

Исключительно большое значение для развития европейского права приобрела деятельность Суда, который не раз создавал прецеденты, усиливавшие наднациональный уровень интеграции. Именно в решениях Суда впервые были закреплены принципы прямого действия европейского права (1963 г.) и верховенства европейского права над национальным (1964 г.). В 1970 г. суд провозгласил и в 1978 г. закрепил принцип приоритета учредительных договоров Сообществ над конституциями стран, ратифицировавших их. В 1971 г. в комментариях Суда было зафиксировано правило, согласно которому страны-участницы Сообществ не могут подписывать межгосударственные соглашения по вопросам, находящимся в исключительной компетенции Сообществ. Целым рядом судебных решений в 1970-х гг. был оформлен принцип гибкого распределения компетенции в вопросах, не относящихся к исключительному ведению Сообществ. Это принцип, окончательно зафиксированный уже в Маастрихтском договоре 1992 г. под названием принципа субсидиарности, предполагал приоритетное право на принятие решений нижестоящими органами при условии эффективности их действий. Благодаря субсидиарности в европейской правоприменительной практике резко возросла роль граждан и гражданских сообществ.

При создании подобных прецедентов действия Суда выходили за рамки прямого исполнения учредительных договоров и основывались на их расширительном токовании. Тем самым было положено начало выходу европейского права за узкие рамки межгосударственных договоров и превращения его в целостное, гармоничное правовое пространство, обладающее собственными доктринальными принципами и источниками развития. Перелом в развитии европейского правопонимания отразил вердикт, вынесенный Судом по делу «Cassis de Dijon» в 1979 г. Поводом для этого дела стала попытка одной из фирм опротестовать запрет импорта в ФРГ ликера, содержание алкоголя в котором не соответствовало минимальному уровню, установленному местным законодательством для данной категории продукции. Решение Суда в пользу истца основывалось на утверждении приоритета общих целей и принципов Сообщества по сравнению с решениями государств-членов по вопросам, находящимся в их компетенции, но имеющим частный характер (в рассматривавшемся случае – приоритета принципа свободного движения товаров по сравнению с правом страны-импортера устанавливать правила продаж).

В 1980-х гг. развернулась дискуссия о необходимости перехода к новому качеству интеграции. Промежуточным шагом стала кодификация учредительных договоров Сообществ. 28 февраля 1986 г. на Гаагском саммите Европейского Совета был утвержден «Единый Европейский Акт» (ЕЕА). В состав ЕЕА вошли учредительные договоры всех трех Сообществ, в текст которых были внесены немаловажные поправки. Был юридически закреплен статус Европейского Совета как регулярного саммита глав государств и правительств стран Сообществ. Основным принципом принятия решений в Совете стало голосование по принципу квалифицированного большинства без права «вето». Это закрепило роль Совета как ведущего политического института, принимающего стратегические решения, но одновременно усилило и позиции Еврокомиссии, которая постепенно начала превращаться в настоящее европейское «правительство». Деятельность Суда Сообществ была еще больше сосредоточена на вопросах, требующих расширительного толкования принципов европейского права и создания прецедентов. Для выполнения арбитражных функций был учрежден Суд первой инстанции. Отдельный раздел ЕЕА был посвящен Европейскому Политическому Сотрудничеству (ЕПС). Целью ЕПС провозглашалось совместное формирование странами-участницами европейской внешней политики. Но ЕПС оставалось сферой межправительственной координации, а не наднациональной интеграции. В целом, система Сообществ оставалась результатом эволюционного развития по принципу «фактической солидарности» и несла отпечаток многочисленных компромиссов, «промежуточных решений.

Радикальный шаг к «новому качеству интеграции» был совершен в 1992 г. с принятие Маастрихтского договора о создании Европейского Союза. Его концепция опиралась на принцип трех «опор» – социально-экономической, внешнеполитической и правоохранительной сфер интеграции. При этом вводился принцип «сохранения достижений Сообществ», т.е. признание юридической силы всех созданных за предыдущие годы норм европейского права. Система Европейских Сообществ составила первую и важнейшую «опору» Евросоюза. Двумя остальными «опорами» стали Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и Сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (СПВД). Европейские Сообщества в целом сохранили компетенцию, установленную их учредительными договорами, а также структуру руководящих органов. Кроме этого, Маастрихтский договор повысил статус Счетной палаты Европейских сообществ, которая наряду с Советом, Парламентом, Комиссией и Судом вошла в пятерку ведущих институтов Евросоюза. Был создан и институт Европейского омбудсмана, избираемого Европарламентом на 5 лет. Две другие «опоры» – ОВПБ и СПВД, в отличие от сообществ не стали отдельными организациями, хотя и расширили статус «общей политики». Основными методами интеграции в сферах внешней политики и безопасности стали принятие «общих позиций» стран-участниц и осуществление необходимых практических мер («общих акций»).

Создание столь сложной организационно-правовой системы, увязывающей деятельность институтов Сообществ с неоднородной компетенцией «трех опор» и созданием многочисленных специализированных органов было призвано сохранить баланс между принципами федерализации и национального суверенитета. Поэтому Европейский Союз не был наделен собственной правосубъектностью и единой институциональной структурой. Сохранился статус Суда как судебной инстанции Европейских Сообществ, а не всего Евросоюза – тем самым, функции конституционного правосудия (т.е. право на расширительное толкование учредительных договоров) признавались за Судом только в рамках четко очерченной компетенции Сообществ. Но с другой стороны, в Маастрихтском договоре были введены централизующие «принципы устройства» Евросоюза: «принцип единого членства» (все страны-участницы являются членами Евросоюза в целом, всех трех его «опор», а страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз), «принцип единого бюджета» (финансирование Евросоюза за счет единой системы финансовых ресурсов и на основе единого финансового документа), «принцип единства целей» (признание общих целей для всех «трех опор» Евросоюза). В Маастрихтском договоре была зафиксирована обязанность государств-членов «воздерживаться от любых действий, которые противоречат интересам Союза или могли бы ослабить его действенность как сплачивающей силы в международных отношениях». Важнейшим шагом к федерализации стал и ввод европейского гражданства (оно приобретается автоматически как второе гражданами каждой из стран ЕС).

Двойственность Европейского Союза заставил уже вскоре после его создания перейти к новым институциональным реформам. В 1997 г. был подписан Амстердамский договор (в силу вступил в 1999 г.), в соответствии с которым компетенция Европейских Сообществ существенно расширилась, а кроме того была введена практика «продвинутого сотрудничества» («интеграции разных скоростей»), то есть возможности участия в отдельных интеграционных программах только готовых к этому стран-членов ЕС. Наряду с этим Амстердамский договор закрепил и так называемые «общие принципы европейского права». В отличие от существовавших ранее принципов правоприменения (прямого действия и приоритета норм европейского права, субсидиарности), «общие принципы» носили именно доктринальный характер и их начали даже называть конституционными. По содержанию они являлись вполне универсальными: принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, правового государства (в англоязычной версии – «господства права»). Но Суд Европейских Сообществ в обосновании своих решений вскоре начал формулировать и новые «общие принципы» – принцип пропорциональности (действия властей строго пропорциональны поставленным целям и не более), принцип правовой определенности (недопустимость обратной силы норм права), процессуальные принципы (право на юридическую помощь; на конфиденциальность информации, предоставленной адвокату; на «выражение своего мнения»). Характерно, что Суд заявил о своем праве формулировать «общие принципы» на основе не только расширительного толкования учредительного договора Евросоюза, но и «конституционных традиций» стран-участниц, а также принципов естественного права.

В 2001 г. Ниццким договором были утверждены новые изменении в учредительных договорах ЕС. С учетом предстоящего расширения состава ЕС (с 15 до 27 стран) были внесены коррективы в механизм голосования в Европейском Совете и в порядок формирования Еврокомиссии (для усиления консолидированной позиции стран-членов). Одновременно были сняты многие ограничения, которыми ранее оговаривалась возможность «продвинутого сотрудничества» по отдельным направлениям интеграции. Эти меры имели большое значение с точки зрения сохранения высокой динамики интеграционного процесса в условиях расширения Евросоюза. Однако перенос акцента на «продвинутое сотрудничество» и усиление политической роли стран-«старожилов» в руководящих органах угрожали расколоть Союз. Пространство интеграции становилось все большим, а идеал «Единой Европы» – все менее достижимым. Попытки балансировать между федерализацией и межгосударственным сотрудничеством приводили к двусмысленности в определении природы Евросоюза. Поэтому Еще до вступления Ниццкого договора в силу в руководстве Евросоюза появилась идея перейти от системы учредительных договоров и «архитектуры трех опор» к беспрецедентной новации – общеевропейской Конституции.

Дискуссия о конституционном проекте началась в 2000 г., а уже в следующем Лакенский саммит ЕС принял решение о создании конституционного «Европейского конвента». Этот форум начал работать в 2002 г. и 18 июля 2003 г. представил проект конституции. Но обсуждение проекта раскололо страны ЕС. Наиболее активные дискуссии развернулись по вопросам компетенции властных институтов и их общей «архитектуры», в том числе возможности создания Законодательного Совета и Конгресса народов Европы, критериях ротации в руководящих органах, распространении принципа голосовании квалифицированным большинством, правилах единогласного голосования в Совете. Достаточно неожиданно обострилась и общественная дискуссия вокруг проекта конституции. Поводом стало обращение папы римского Иоанна Павла II с призывом включить в преамбулу конституционного договора упоминания о христианском наследии Европы. Понтифик обратил внимание общественности на трактовку в предложенном проекте «основ европейского единства» лишь как набора духовных ценностей и социальных принципов, «берущих свое начало в цивилизациях Греции и Рима», и заявил, что «европейская идентичность была бы непонятной без христианства». Несмотря на поддержку ряда стран это предложение было отклонено. Но сама дискуссия наглядно продемонстрировала недостаточность внимания политической элиты к доктринальным основам европейского конституционного процесса. В ходе долгих переговоров о распределении полномочий и схемах голосования затушевывалась сама идея конституционного оформления единства европейских народов. Конституция начала восприниматься общественностью в качестве очередной реформы в интересах европейской бюрократии. Но перемещение дискуссии в область «бюрократических» решений позволило снять противоречия между позициями государств и 18 июня 2004 г. текст конституционного договора получил одобрение всех 25 глав государств и правительств стран-членов ЕС. 29 октября 2004 г. в Риме состоялась торжественная церемония подписания Европейской конституции. Для ратификации конституции было отведено два года. Выбор формы ратификации (решением парламента или в ходе референдума) осталось за отдельными странами-участницами.

Что представлял собой проект Европейской конституции? Первое, что обращает на себя внимание, – это официальное наименование документа: «Договор, учреждающий Конституцию для Европы». Таким образом, понятие «конституция» использовалось как характеристика формируемого наднационального правопорядка, а не по аналогии с Основными законами государств. Авторы проекта неоднократно подчеркивали, что создание Европейской конституции является последовательной реализацией принципов коммунитарного права, а не формированием отдельной отрасли конституционного права в составе европейского права. Доктринально Европейский Союз, оформляемый конституционным договором, рассматривается в качестве особого рода федерации – «федерации государств-наций» («federation d’Etats-nations») или «федерации государств и народов» («federation d’Etats et de peuples»). Само понятие «федерация» в тексте широко не использовалось, но в преамбуле подчеркивалось, что Конвент создал конституцию «от имени граждан и государств». В ст. 1 давалось определение: «Союз европейских государств, сохраняющих собственную национальную индивидуальность, которые тесно координируют свою политику на европейском уровне и управляют на федеративных началах определенными сферами общей компетенции». Показательно также, что в ст. 8 говорилось о том, что «все компетенции, не отнесенные конституцией к числу компетенций Союза, остаются компетенциями государств-членов». С этой точки зрения Евросоюз приобретал черты нецентрализованной федерации с презумпцией субъектов вплоть до «возможности выработки процедуры добровольного выхода из Союза» (т.е. рецессии). С другой стороны, в тексте конституционного договора подчеркивалась преобладающая правосубъектность народов и граждан Европы, а не государств. Преамбула апеллировала к историческому единству народов Европы как основе интеграционного процесса. Статья 2 более устанавливала «ценности Союза»: человеческое достоинство, основные права человека, демократия, правовое государство, терпимость, уважение обязательств и международного права, а статья 1 обусловливала присоединение к Союзу других стран и народов именно этим ценностным выбором: «Союз открыт для всех европейских государств, которые привержены одинаковым ценностям и обязуются сообща друг с другом содействовать их реализации». Соблюдение «принципов и ценностей» Союза рассматривалось как обязанность каждого государства-члена, а их нарушение объявлялось основанием для исключения государства из состава Союза.

Постановка вопроса о единых принципах и ценностях подчеркивала тот факт, что Евросоюз является договорным межгосударственным объединением лишь по происхождению, но не по природе. С этой точки зрения исключительно важным фактом стал ввод в текст конституционного договора «Хартии основных прав» (что должно было придать ей прямое действие). Закрепленные в ней права, свободы и обязанности граждан рассматривались в качестве «генеральных принципов» европейского права и их реализация предполагалась на основе принципа субсидиарности. Предполагалось, что в случае вступления конституции в силу каждый гражданин «Единой Европы» получил бы возможность добиваться закрепленных к ней прав независимо от специфики национального законодательства и позиции «своего» государства (в т.ч., на основе прецедентов Европейского Суда). Это означало что решение проблемы правосубъектности – ключевой для конституционного права, – смещается в область европейского, а не национального права.

Итак, в соответствии с «духом и буквой» конституционного договора Европейский Союз рассматривался двояко: и как объединение государств, сохраняющий свой суверенитет, и как суверенное объединение народов. Так, ст. 4 устанавливала «ясно выраженное признание правосубъектности за Союзом», что при расширительном толковании понималось как признание правосубъектности Союза первичной, суверенной, а не делегированной государствами-членами. Показательны и цели Европейского Союза, зафиксированные в конституционном договоре. Все они были ориентированы не на развитие сотрудничества между странами и народами, а на решение общеевропейских задач (защита общих ценностей, интересов и независимости Союза; содействие экономическому и социальному сплочению; укрепление Экономического и валютного союза; содействие высокому уровню занятости и социальной защиты; высокий уровень защиты окружающей среды; поощрение технологического и научного прогресса; создание пространства свободы, безопасности и правосудия; развитие общей внешней политики и политики безопасности, а также оборонной политики в целях обеспечить защиту ценностей Союза и содействовать их реализации в отношениях с окружающим миром). Компетенция ЕС по решению этих задач рассматривалась как основанная на общих целях и ценностях европейских народов, а не делегированная («переданная») государствами-членами. Соответственно конституционный договор ликвидировал «архитектуру» трех «опор» Союза, в том числе существовавшие ранее Сообщества. Предполагалось создание единой институциональной структуры в составе Европейского Совета во главе с Президентом, Европейского парламента, Совета министров во главе с его Председателем, Комиссии во главе с ее Председателем, Суда, Счетной палаты, Европейского центрального банка, Консультативных органов Союза.

В конце 2004 – начале 2005 гг. проект конституции был утвержден в 9 странах ЕС. Но затем он был отвергнут на референдумах во Франции и Нидерландах. Причем позиция противников проекта отличалась крайней эклектикой – от националистических опасений «утраты отечества» до призывов «защитить завоевания трудящихся». В целом, нежелание общественности прислушаться к доводам в пользу конституционного процесса наглядно доказало не кризис интеграционного процесса, а всю глубину противоречий современной политической системы в странах Запада. Голосование против Евроконституции объединило антиглобалистов, троцкистов, коммунистов, националистов, ультраправых. Их пропагандистская кампания прошла под популистскими лозунгами, а поддержка со стороны значительной части граждан стала классическим протестным голосованием – самозабвенным и бесперспективным. Политическая элита убедилась в том, что ее доводы не просто не поддержаны, а вообще не услышаны. Таким образом, конституционный кризис в Европейском Союзе заставил задуматься о кризисе самой демократии в современном мире и путях решения этой серьезнейшей проблемы.

После провала ратификации европейской конституции начался длительный период политических переговоров. Компромиссом стала разработка и принятие 13 декабря 2007 г. на саммите в Лиссабоне нового договора ЕС, получившего название «Лиссабонского соглашения» (Лиссабонское соглашение о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе и Соглашение об образовании Европейского Союза). Это соглашение – не облегченная версия конституционного договора, а отсылочный документ, закрепляющий новую редакцию двух «старых» учредительных договоров ЕС. В его тексте отсутствуют все ключевые доктринальные положения, которые должны были изменить саму правовую природу Европейского Союза и открыть путь для его федерализации. Символически были исключены положения о введении флага, гимна и герба объединенной Европы. Не вошла в текст Лиссабонского договора и Хартия основных прав – сохранились лишь ссылки на нее как на рекомендательный документ. Уступкой противникам проекта Евроконституции стало сохранение бинарной системы европейского права – различия первичных и вторичных источников. Акты первичного права (учредительные договоры) по прежнему рассматривались в качестве международных договоров, требующих ратификации или имплементации национальными парламентами. Это подчеркивало договорную природу Европейского Союза и приоритет принципа национального суверенитета. Авторы Лиссабонского договора постарались в особой степени акцентировать этот аспект, впервые сформулировав его как «принцип наделения компетенцией». В соответствии с этим принципом Евросоюз приобретает свою компетенцию не от «граждан Европы» или «народов Европы», а именно от государств-членов, которые «наделяют Союз компетенцией» посредством учредительных документов. Более того, предусматривается, что в учредительных договорах не только четко фиксируются сферы компетенции ЕС, но и вводятся специальные уполномочивающие статьи (т.н. «правовые базы»), определяющие, по каким конкретным вопросам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты Союз вправе реализовывать свою компетенцию. Любая норма «вторичного права» должна была иметь в тексте ссылку на конкретные статьи учредительных договоров (такой жесткий механизм наделения Союза полномочиями был унаследован от «старых» Сообществ).

Поскольку в своей деятельности Евросоюз ограничен рамками своей делегированной компетенции, то регулирование всех общественной жизни, не указанных в учредительных договорах, остается в полном ведении национальных государств. Это положение было зафиксировано как принцип сохранения за государствами-членами «остаточной компетенции». Для защиты государственного суверенитета в особо значимых сферах были зафиксированы еще два принципа: принцип уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов, в том числе применительно к установлению формы правления, территориального устройства и иных «основополагающих политических и конституционных структур», и принцип уважения Союзом основных функций государства с указанием на то, что вопросы поддержания национальной безопасности остаются в прерогативой государств.

Все выше перечисленные положения позволили авторам Лиссабонского договора избежать обвинений в «ползучей федерализации» и уменьшить накал критики со стороны националистов. Но обновленная интеграционная модель отнюдь не была ориентирована на децентрализацию Союза. Несмотря на нарочитый отказ от конституционной риторики Лиссабонский договор позволил максимально консолидировать систему первичного права. Договор о Европейском Союзе по сути начал выполнять роль фундаментального конституционного акта, а Договор о функционировании ЕС был посвящен детальному регулированию всех «категорий компетенции» ЕС и принципов деятельности Союза в соответствующих областях (отсюда и разный «вес» договоров: в первый из них вошло 55 статей, а во второй – 358). Оба договора получили равную юридическую силу и стали неограниченными по сроку действия. Хартия Европейского Союза об основных правах в состав договоров не вошла, но была приравнена к ним по юридической силе. Составной частью учредительных документов были признаны дополняющие их протоколы, в том числе о роли национальных парламентов, «постоянном организованном сотрудничестве», применении принципов субсидиарности пропорциональности, «внутреннем рынке» и др. Важные коррективы были внесены в порядок изменения этого комплекса первичных источников. Каждое из государств-членов по-прежнему сохранило право вето на внесение поправок в учредительные документы, но такое же право получил и Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Европейского Союза. Для подготовки особо значимых поправок к учредительным договорам теперь предусматривался созыв Конвента, состоящего из представителей институтов Европейского Союза, национальных парламентов, глав государств или правительств стран-членов ЕС. Такая система позволяла укрепить представительство «общих интересов» в системе европейского права.

Многие положения учредительных договоров были направлены и на консолидацию вторичного права ЕС. В первую очередь, речь идет о сохранении принципов верховенства и прямого действия актов вторичного права ЕС по сравнению с внутригосударственным правом. Поскольку принцип верховенства имеет судебное (прецедентное) происхождение (он был зафиксирован Судом Европейских сообществ в 1964 г.), то его формулировка не вошла в учредительные договоры, а была зафиксирована в особой декларации. Для того, чтобы избежать слишком жесткой привязки актов вторичного права к учредительным договорам, были разработаны «условия гибкого подхода» – возможность создания законодательных актов Союза без ссылок на нормы учредительных договоров, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотрели специальных полномочий. Для принятия таких актов требуется единогласное решение Совета и одобрение Европейского парламента. Опротестовать же их можно только решением Европейского суда, но основываясь на толковании общих целей и принципов ЕС, а не норм внутригосударственного права.

Важнейшей новацией стала ликвидация система «трех опор» и Сообществ – Евросоюз приобрел единую институциональную структуру и международную правосубъектность, а в обновленном учредительном договоре был впервые закреплен принцип единой правосубъектности Европейского Союза. Это означало, что ЕС признается «единым субъектом компетенции, предоставленной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения», в этом качестве ЕС выступает на международной арене вплоть до образования собственных дипломатических миссий, он действует на основе единой системы собственных правовых актов, обладает «максимально широкой правоспособностью» юридического лица, а также особыми привилегиями и иммунитетами на территории всех его государств-членов, признается деликтоспособным, то есть несущим самостоятельную правовую ответственность, обладает финансовой автономией.

Признание единой правосубъектности европейского Союза наглядно показало стремление авторов Лиссабонского договора перейти от коммунитарной интеграционной модели к более активному наднациональному регулированию. Сформулировав гарантии национального суверенитета стран-участниц и закрепив их роль «учредителей», они сделали ставку на формирование устойчивой политико-правовой системы, не требующей постоянного обновления учредительных договоров (как это было в 1990-х гг.). Причем, как и конституционном проекте 2004 г. эта задача решалась не столько с помощью организационных нововведений, сколько за счет формирования новой доктринальной базы Евросоюза. Символичным стал перенос в преамбулу Договора о Европейском Союзе фразы, открывавшей конституционный договор: «Получая вдохновение от культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...». Тем самым, подчеркивалось, что Евросоюз не является результатом сиюминутного политического договора стран-участниц, а выступает как самостоятельный субъект европейской истории. Подобно конституционному проекту обновленный Договор о Европейском Союзе включил подробное описание ценностей, целей и общих принципов функционирования ЕС, которые по своей природе не могли быть соотнесены с делегированной компетенцией. Даже тот факт, что категория «ценностей» в этом ряду опережает категорию «целей», а «цели» изначально обуславливают «принципы функционирования», ясно показывает отказ от коммунитарной модели интеграции. Формулировка ценностей Союза была полностью позаимствована из текста конституционного проекта: человеческое достоинство, свобода, демократия, равенство, правовое государство (верховенство права), гарантированность прав человека, в том числе прав лиц, принадлежащих к национальным, религиозным и др. меньшинствам, равенство женщин и мужчин, плюрализм, толерантность, солидарность, правосудие, отсутствие дискриминации. Этот перечень может показаться риторическим. Однако важен сам факт закрепления доктринальных основ Союза, которые не могут быть оспорены при будущих изменениях учредительных договоров (а это явно напоминает метод конституционного регулирования). К тому же реализация принципа национальной индивидуальности государств-членов была жестко увязана с соблюдением этих ценностей Союза, а их нарушение государствами было признано основанием для применения санкций.

В перечень общих целей Союза вошли «содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов», защита интересов граждан ЕС, развитие культуры при сохранении культурного и языкового разнообразия государств-членов, утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС в отношениях с остальным миром, построение в рамках ЕС «пространства свободы, безопасности и правосудия», развитие экономического и валютного союза в рамках ЕС, построение единого экономического пространства («внутреннего рынка») и содействие в его рамках научно-техническому прогрессу, достижению социальной справедливости, развитию экономического, социального и территориального сплочения и солидарности государств-членов. Несмотря на достаточно обобщенные формулировки эти цели при определенных обстоятельствах дают институтам ЕС право принимать меры по вопросам, выходящим за пределы собственной компетенции.

Реализация общих ценностей и целей ЕС осуществляется на основе общих принципов функционирования Союза. По содержанию они тесно смыкаются с общими принципами европейского права, которые на прецедентной основе формулировались Судом Европейского Союза в развитие «общих конституционных традиций государств-членов ЕС». Поэтому перечень принципов является неисчерпывающим и постепенно расширяется. В его составе можно выделить три группы. К первой относятся принципы, характеризующие компетенцию Союза и порядок его взаимодействия с государствами-членами, в том числе указанные выше принципы «наделения компетенцией» (то есть делегированной компетенции Союза), сохранения за государствами-членами остаточной компетенции, уважения Союзом национальной индивидуальности государств-членов и основных функций государства, единой правосубъектности Союза, верховенства и прямого действия европейского права. С учетом неоднозначного сочетания единой правосубъектности Евросоюза и национального суверенитета государств-членов большое значение также имеют принципы лояльного сотрудничества, субсидиарности, пропорциональности, продвинутого сотрудничества.

В силу принципа лояльного сотрудничества Союз и государства-члены обязаны проявлять уважение друг к другу и оказывать взаимное содействие при выполнении любых задач, связанных с их компетенцией. При этом особо оговаривается обязанность государств воздерживаться от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза. Принцип солидарности предполагает обязанность государств-членов оказывать взаимную поддержку при террористической атаке или стихийном бедствии, а также оказывать помощь тому из них, которое подвергнется внешней агрессии. Принцип субсидиарности в узком смысле означает функциональное ограничение действий европейской бюрократии: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть достаточным образом достигнуты государствами-членами самостоятельно и в силу масштабов или последствий могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом. Но в широком смысле субсидиарность рассматривается как универсальный принцип распределения компетенции «снизу вверх». Близок по смыслу принцип пропорциональности, согласно которому любые действия Союза должны быть соразмерны решаемым задачам. Принципы субсидиарности и пропорциональности были унаследованы «новым» Союзом из более ранней практики Сообществ. Такую же предысторию имеет и принцип продвинутого сотрудничества. Он предусматривает возможность для группы заинтересованных государств-членов в количестве не менее девяти от общего числа поручать институтам Союза осуществление дополнительных мер интеграционного характера. Количество сфер и проектов продвинутого сотрудничества не ограничивается. Но продвинутое сотрудничество не должно наносить ущерб интеграции в рамках Европейского Союза в целом.

Вторая группа общих принципов посвящена характеристике демократической основы Союза. Помимо классических принципов демократического равенства и представительной демократии сюда вошли впервые сформулированные принципы партиципационной демократии и участия национальных парламентов. Партиципационная демократия («демократия участия») предполагает привлечение граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС. Речь идет о реализации политических прав и свобод, гарантированных институтом европейского гражданства, проведении прямых выборов в Европейский парламент, а также о совершенно новой процедуре – гражданской инициативе, то есть праве граждан Союза в количестве не менее 1 млн человек выступать с инициативой разработки и принятия новых правовых актов ЕС. Национальные парламенты также впервые получили возможность непосредственного участия в функционировании Союза. На коллективной основе они могут выносить отлагательное вето по поводу законопроектов ЕС. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат получили также право обращаться в Суд ЕС с исками об аннулировании законодательных актов как противоречащих принципу субсидиарности. Гарантии получило и межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС.

Третья группа принципов включила положения, связанные с реализацией конкретных полномочий институтов и учреждений ЕС, а также защитой основных прав граждан Союза. Все эти принципы тесно взаимосвязаны с соответствующими статьями Договора о функционировании Европейского Союза и в комплексе раскрывают «внутреннюю политику» ЕС. Сфера внутренней политики оказалась едва ли не всеобъемлющей – для ее описания понадобилось двадцать четыре раздела учредительного договора. Сюда вошли самые разнообразные направления – от «внутреннего рынка», транспорта и энергетики до социальной политики, экологии, образования и спорта. Пространство «свободы, безопасности и правосудия» (бывшая вторая «опора») также стало теперь объектом европейского законодательства. Впрочем, к сфере исключительной компетенции Союза оказалось отнесено лишь шесть направлений: таможенный союз, денежная политика «евро-зоны», установление правил конкуренции, необходимых для «внутреннего рынка», определение квот на рыболовство, общая внешнеторговая политика и заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации внутриполитической компетенции ЕС. Наибольшая часть направлений «внутренней политики» была отнесена к сфере совместной компетенции, где и органы ЕС, и государства-члены получили право законодательной деятельности по принципу субсидиарности. Направления «внутренней политики», связанные со здравоохранением, культурой, туризмом, образованием, спортом, гражданской обороной, а также координацией административного сотрудничества вошли в сферу компетенции, «поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельность Союза». Здесь государства-члены сохранили всю полноту законодательной власти, а институты ЕС выполняют лишь координирующие функции.

К сфере внутренней политики тесно примыкает деятельность ЕС по гарантированию основных прав граждан ЕС. Сам институт европейского гражданства не претерпел никаких изменений по сравнению с Маастрихтским договором. Как и ранее гражданство выражается в приобретении комплекса прав, вытекающих из юридической связи граждан с ЕС: права избирать и быть избранным в Европарламент и муниципальные органы в государстве проживания, права на защиту за пределами Союза со стороны дипломатических и консульских представительств любого государства ЕС, права петиций в Европейский парламент и жалоб Европейскому омбудсману, права доступа к документам институтов, органов и учреждений ЕС, свободы передвижения и проживания на всей территории Союза. Особо подчеркивается, что ключевым элементом правового статуса граждан Союза является принцип недискриминации по признаку национального гражданства.

Большая часть прав и свобод европейских граждан не получила непосредственного отражения в учредительных договорах. Их соблюдение регулируется прецедентным правом ЕС, а также «Хартией основных прав», которая была приравнена по статусу к учредительным договорам. Впрочем, реальная роль Хартии оказалась не столь велика, как предполагалось в конституционном проекте 2004 г. Формальными «адресатами» Хартии признаны только институты, органы и учреждения ЕС, с одной стороны, и государства-члены – с другой. Государства выступают «адресатами» норм Хартии лишь тогда, когда они «претворяют в жизнь право Союза», то есть действуют во исполнение учредительных договоров и правовых актов ЕС, прецедентного права Суда Европейского Союза. Причем считается, что правоприменение норм Хартии должно производиться «на условиях, установленных национальными законодательствами и национальной практикой». В сферах же, не регулируемых правом ЕС, положения Хартии для государств-членов вообще не имеют силы. Поэтому, в целом, в регулировании правового статуса человека и гражданина ключевую роль по прежнему играют национальные конституции государств-членов ЕС.

Резкое расширение компетенции Европейского Союза и признание его единой правосубъектности потребовали комплексной модернизации институциональной структуры и системного распределения полномочий между органами ЕС. Упорядочена была и вся система вторичного права: иерархию составили:

во первых «правовые акты Союза» (акты, издаваемые Европейским парламентом, Европейским советом, Советом Европейского Союза, Европейской комиссией, Судом Европейского Союза, Счетной палатой) – в эту группу входят «законодательные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейским парламентом и/или Советом в соответствии с законодательной процедурой), «незаконодательные акты» (правовые акты Союза, для издания которых не предусмотрена законодательная процедура), «делегированные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией на основании полномочий, делегированных законодательными актами), «исполнительные акты» (юридически обязательные акты Союза, издаваемые Европейской комиссией или Советом Европейского Союза на основании предоставленных им исполнительных полномочий) и другие «незаконодательные акты» (правовые акты Союза, не относящиеся к законодательным, делегированным или исполнительным);

во-вторых, иные акты институтов, органов и учреждений Союза (акты институтов Союза в формах решений «особого рода», внутренних регламентов и правил процедур, резолюций, деклараций, кодексов поведения, «ориентиров» Европейского центрального банка, Сообщений и «книг» Комиссии и т.п.).

Важную роль в системе европейского права сохранили решения судебных органов. Сама судебная система Европейского Союза не претерпела существенных изменений. В качестве общего наименования европейских органов правосудия было введено новое понятие – «Суд Европейского Союза». Но под ним понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС, состоящая из трех звеньев: Суда (бывшего Суда Европейских сообществ), Трибунала (бывшего Трибунала первой инстанции), Специализированных трибуналов (они могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров). Предусмотрено и дальнейшее увеличение числа генеральных адвокатов – особой категории членов Суда, осуществляющих независимое исследование материалов порученных им дел в целях подготовки мотивированных заключений. По общему правилу, юрисдикция Суда Европейского Союза будет охватывать все сферы компетенции, кроме отдельных изъятий, прямо предусмотренных учредительными документами. Важным новшеством стало увеличение прав физических и юридических лиц по обращению за защитой в Суд Европейского Союза, в том числе появление права оспаривать регламентарные акты ЕС и ограничительных еры Европейского Союза.

Вслед за подписанием Лиссабонского договора начался процесс его ратификации в 27 странах ЕС. Причем подавляющее большинство стран приняли решение ратифицировать Договор путем парламентского голосования, а не референдумов. Затруднения возникли лишь на завершающей стадии, когда референдум в Ирландии принес отрицательный результат. Политическое руководство Польши и Чехии воспользовалось этим обстоятельством, чтобы приостановить ратификацию и в своих странах. Тем не менее, в течение осени 2009 г. эти проблемы были решены (в Ирландии для этого пришлось провести повторный референдум). 1 декабря 2009 г. Лиссабонский договор вступил в силу.