12.5. 12.4. Міжнародні організації

12.4. Міжнародні організації

 Міжнародна організація – створене міжнародним договором об’єднання держав, покликане на постійній основі координувати дії держав-членів відповідно до наданих їй повноважень.

Організації мають самі різні найменування: організація, фонд, банк, союз (Всесвітній поштовий союз), агентство, центр. Відомо, що ООН іншими мовами йменується "Об'єднані Нації". Все це не впливає на статус організацій.

Характерні риси міжнародної організації:

• створення на основі міжнародного договору, що є установчим актом (статуту);

• наявність постійно діючої системи органів;

• автономний статус і відповідні функції.

Всім цим визначається міжнародна правосуб'єктність організації, воля якої не обов'язково співпадає з волею кожного з її членів.

Міжнародні організації є органом співпраці держав, вони, як правило, не мають наддержавного характеру. Міжнародний суд ООН не одноразово підкреслював, що в природі міжнародних організацій немає нічого такого, що дозволило б розглядати їх як щось подібне наддержаві. Організація володіє тільки тією компетенцією, якою її наділили держави (Див.: ICJ. Reports. 1980. P. 89, 103).

Разом з тим сьогодні існують і наднаціональні, наддержавні організації. Таким організаціям державами передано здійснення своїх суверенних прав. З певних питань вони можуть ухвалювати рішення, що безпосередньо зобов'язують фізичних і юридичних осіб. Наднаціональними повноваженнями володіє, зокрема, Європейський Союз.

Установчий акт організації є міжнародним договором. Тому до нього застосовується право міжнародних договорів. Разом з тим статут - це договір особливого роду. Згідно Віденським конвенціям про право договорів 1969 р. і 1986р., їх положення застосовуються до договору, що є установчим актом організації, без шкоди для будь-яких відповідних правил даної організації (ст. 5).

Під правом організації слід розуміти не тільки сам статут, але і ухвалені відповідно до нього рішення і резолюції, а також стала практика організації.

Специфіка статуту як договору стосується насамперед порядку участі в ньому та припинення участі.

Особливий статус в міжнародному праві посідає Статут ООН, який розглядається як своєрідна конституція світової спільноти. Згідно Статуту, в разі невідповідності йому інших зобов'язань держав-членів, переважну силу мають зобов'язання за Статутом ООН (ст. 103).

Зростання потреби в підвищенні рівня керованості міжнародною системою визначає розширення повноважень організацій, які в основному визначені статутами. Перегляд статутів - справа складна. Як вихід використовується реальний розвиток їх змісту. З цією метою вдаються до двох основних засобів: повноваженням, що маються на увазі, та динамічному тлумаченню статутів.

Повноваження (implied powers), що маються на увазі, - додаткові повноваження організації, які прямо її статутом не передбачені, але необхідні для досягнення поставлених цілей.

Міжнародні договори посилаються на такі повноваження. Вони знайшли підтвердження і в актах Міжнародного суду.

В Консультативному висновку за запитом ВОЗ про законність застосування державою ядерної зброї в збройному конфлікті (1996 р.) Суд, спираючись на попередню міжнародну судову практику, визначив: "Потреби міжнародного життя можуть зробити необхідним, щоб організації задля досягнення своїх цілей володіли додатковими повноваженнями, які прямо не передбачені в основних актах, що регулюють їх діяльність. Загальноприйнято, що міжнародні організації можуть здійснювати повноваження, відомі як повноваження, що "маються" на увазі" (п. 25).

Динамічне тлумачення означає таке тлумачення статуту, яке розвиває його зміст відповідно до потреб організації в ефективному здійсненні своїх функцій.

Види міжнародних організацій:

• За характером членства: міжурядові (ООН, НАТО, Ліга арабських держав),неурядові (Міжнародна амністія, Грінпіс) ;

• За колом учасників: універсальні -відкриті для участі всіх держав

• (ООН) Є;регіональні - учасники належать до певного географічного регіону

• (Африканський союз, Рада Європи) ; міжрегіональні - членство обмежується певними критеріями, що виходять за межі регіону (Ісламська конференція).

Сьогодні більшість організацій є саме міждержавними. Вони не володіють надгосударственной владою, їх члени не передають їм своїх владних функцій. Завдання таких організацій полягає в регулюванні співпраці держав. Разом з тим існують і наднаціональні, наддержавні організації, яким держави передали здійснення своїх суверенних прав.

Міждержавні та міжнародні організації є загальної компетенції та спеціальної компетенції.

За порядком прийняття членів існують: відкриті- членом може бути будь-яка держава ; закриті - прийом нових членів відбувається за запрошенням первинних членів

Існують й інші критерії для класифікації міжнародних організацій.

Правосуб'єктність міжнародних організацій

Міжнародні організації, як правило, володіють правосуб'єктністю як за міжнародним правом, так і за внутрішнім правом держав-членів. Їх міжнародна правосуб'єктність визначається статутом і міжнародним правом.

Констатуючи наявність у міжнародної організації правосуб'єктності, Міжнародний суд визначив її як "здатність володіти міжнародними правами і нести міжнародні обов'язки" (Консультативний висновок від 11 квітня 1949 р. про відшкодування збитку, понесеного на службі ООН // ICJ. Reports. 1949). Разом з тим Суд вказав на відмінність правосуб'єктності організації від правосуб'єктності держави: "Суб'єкти права в будь-якій правовій системі не обов'язково ідентичні за своїм характером і за обсягом своїх прав; при цьому їх характер залежить від потреб співтовариства".

Нерідко в засновницьких актах організацій містяться спеціальні положення про правосуб’єктність організації.

Угода про Міжнародну організацію супутникового зв'язку (ІНТЕЛСАТ) 1971 р.:

a) ІНТЕЛСАТ володіє правосуб'єктністю. Вона користується повною мірою правоздатністю, необхідною для здійснення своїх функцій і досягнення своїх цілей, зокрема здатністю:

• укладати угоди з державами або міжнародними організаціями;

• укладати контракти;

• набувати власності і розпоряджатися нею;

• бути стороною в судовому розгляді.

• b) Кожен учасник приймає такі заходи в межах своєї юрисдикції, які необхідні для того, щоб ці положення набули чинності відповідно до його власного законодавства.

• Організації беруть участь в межах своєї компетенції в дипломатичних зносинах. При організаціях існують постійні представництва держав, у свою чергу організації направляють свої місії в держави.

• Організації беруть участь в діяльності по визнанню держав і урядів. Юридично це прерогатива держав, але прийом в організацію - прямий шлях до визнання, що має деколи навіть більше значення, чим визнання з боку окремих держав.

• Організації зазвичай створюються на основі міжнародних договорів, як виняток - за допомогою резолюцій інших організацій. Держави, що уклали такий договір іменуються первинними учасниками. Втім, їх правовий статус не відрізняється від статусу нових членів.

• Ліквідовуються організації також за угодою членів. Примітно, що процес створення нових організацій йде постійно, а випадки ліквідації - рідкісне явище. Як приклад можна вказати на ліквідацію Організації Варшавського договору в 1991 р. за угодою держав-членів.

• У зв'язку з ліквідацією організації виникає питання про правонаступництво. Зазвичай активи і пасиви розподіляються пропорційно між колишніми членами. Так йшла справа при ліквідації Ради економічної взаємодопомоги в 1991 р.

• Якщо на зміну однієї організації приходить інша, то правонаступником виступає нова організація. Таке правонаступництво мало місце при ліквідації Ліги Націй і її заміни ООН в 1946 р. Остання взяла на себе виконання ряду функцій Ліги, а за укладеною між ними угодою майно Ліги перейшло до ООН.

Що ж до правосуб'єктності за внутрішнім правом, то організація неминуче вступає в правовідносини на території держав (придбання товарів і послуг, оренда, власність, трудові відносини тощо). Аналіз судової практики держав показує, що правосуб'єктність організації визнається навіть на території держав, що не є її членами. Укладаючи угоду, організація несе цивільно-правову відповідальність так само, як і звичайні юридичні особи. Вона несе відповідальність і з недоговірних зобов'язань, наприклад в результаті дорожнього інциденту.

Реалізація цієї відповідальності може бути ускладнена внаслідок того, що організація володіє імунітетом. У таких випадках їй слід відмовитися від імунітету, яким вона володіє, на користь здійснення своїх функцій. Організація не повинна перешкоджати здійсненню правосуддя. Але якщо такої відмови немає, то справа вирішується на дипломатичному рівні. Позов до організації може бути пред'явлений на міжнародному рівні відповідно до міжнародного права.

Функції міжнародних організацій

Суть процесів, що відбуваються в міжнародній організації схожий на ті, що відбуваються в представницькому політичному органі. Він полягає у виявленні і узгодженні інтересів членів, виробленні на цій основі загальної позиції, загальної волі, визначенні відповідних завдань, а також методів і засобів їх вирішення. Специфіка визначається тим, що членами організації є суверенні держави. Це обумовлює специфіку функцій і механізму їх реалізації.

Основні фази діяльності організації полягають в обговоренні, ухваленні рішення і контролі за його виконання.

Регулююча функція є сьогодні найбільш важливою, вона полягає в ухваленні рішень, що визначають цілі, принципи, правила поведінки держав-членів. Такого роду рішення наділені морально-політичною обов'язковою силою. Проте їх дія на міждержавні відносини і на міжнародне право не можна недооцінювати. Будь-якій державі важко протистояти рішенню міжнародної організації.

Резолюції організації безпосередньо не створюють міжнародно-правових норм, але роблять серйозний вплив як на правотворчий, так і на правозастосовчий процес.

Багато принципів і норми міжнародного права було спочатку сформульовано в резолюціях. Досить пригадати роль резолюцій Генеральної Асамблеї ООН в утвердженні основних принципів міжнародного права і в розкритті їх змісту. У спеціальних сферах співпраці (фінанси, зв'язок, транспорт та ін.) норми міжнародного права створювалися головним чином за допомогою організацій.

Резолюціям належить важлива функція актуалізації міжнародно-правових норм шляхом їх підтвердження, конкретизації стосовно реальностей міжнародного життя. Застосовуючи норми до конкретних ситуацій, організації розкривають їх зміст. Не тільки у резолюціях, але і в ході дискусій з'ясовуються необхідні зміни в праві.

Функції легітимації і делегітимації. Перша полягає в підтвердженні значення норми, що підсилює її ефективність. Друга - у визнанні норми що не відповідає вимогам життя. Досить вказати на резолюції ООН, делегітимацію цілого комплексу звичаєвих і договірних норм, що були покладені в основу колоніальної системи.

Контрольні функції полягають в здійсненні контролю за відповідністю поведінки держав нормам міжнародного права, а також резолюціям. З цією метою організації мають право збирати і аналізувати відповідну інформацію, обговорювати її і висловлювати свою думку в резолюціях. У багатьох випадках держави зобов'язані регулярно готувати доповіді про виконання ними норм міжнародного права і актів організації у відповідній сфері.

Особливо розвинена ця система в галузі прав людини. Міжнародний пакт про громадянські і політичні права 1966 р. зобов'язує учасників надавати звіти про виконання ними положень Пакту Комітету з прав людини. За наслідками обговорення Комітет представляє доповідь Економічній і Соціальній Раді ООН. З метою контролю на місця прямують наглядові місії організацій.

У практиці ООН набули поширення наглядові місії за дотриманням умов мирного врегулювання. Місія ООН контролювала процес ліквідації засобів масового знищення в Іраку і докладала про це Раді Безпеки. Серйозні заходи контролю, включаючи інспекцію, передбачені Статутом Міжнародного агентства з атомної енергії (МАГАТЕ).

Оперативні функції полягають в досягненні цілей власними засобами організації. У переважній більшості випадків організація впливає на реальність через суверенні держави-члени. Разом з тим поступово зростає роль і безпосередньої діяльності. Організації надають економічну, науково-технічну і іншу допомогу, надають консультаційні послуги. Значний розвиток отримали операції ООН по підтриманню миру тощо.

Членство в міжнародних організаціях

Характерна особливість міжнародних організацій полягає в тому, що їх членами є тільки суверенні держави, саме держави, а не їх органи, не дивлячись на те що такі організації зазвичай іменують міжурядовими.

Не можуть бути членами міжнародної організації частини держави. Всі члени рівноправно беруть участь в роботі органів організації і несуть відповідальність за її діяльність, роблять внески до її бюджету.

Після Другої світової війни колоніальні країни не відповідали вимогам, що пред'являються до членів міжнародних організацій, але були зацікавлені в діяльності організацій. Для вирішення проблеми було використано асоційоване членство. Від повного членства воно відрізняється відсутністю права брати участь в голосуванні і бути обраними до виконавчих органів, у наш час асоційоване членство використовується в тих випадках, коли з тих або інших причин повне членство тимчасово або постійно неможливе. Так, країни Східної Європи пройшли через етап асоційованого членства в Раді Європи.

Існує статус спостерігача. Він надається державам-членам або державам-членам, які не увійшли до складу органу організації.

Наприклад

Швейцарія була представлена спостерігачами на багатьох сесіях Генеральної Асамблеї ООН. Більшість членів ООН направляють своїх спостерігачів на засідання Ради Безпеки. Статус спостерігача був наданий ООН ряду національно-визвольних рухів. Нерідко спеціалізовані установи і регіональні організації направляють своїх спостерігачів в органи ООН. Вони володіють правом бути присутнім на основних засіданнях і отримувати документи.

Часто неурядовим організаціям надається консультативний статус, який близький статусу спостерігача. Така практика типова для Економічної і Соціальної Ради ООН.

Членство припиняється з ліквідацією організації або самої держави-члена, воно не переходить в порядку правонаступництва. Росія зайняла місце СРСР не як правонаступник, а як держава - продовжувач СРСР.

Членство може бути припинене в результаті виходу з організації, що передбачено статутами багатьох організацій.

Держави мають право на вихід з організації.

Статути багатьох організацій передбачають можливість виключення з числа членів. Якщо ж в статуті відповідне положення відсутнє, виключення неприпустимо. У такому разі можна усунути державу, що порушує статут, від участі в роботі організації, відмовившись визнати повноваження його представників, зрозуміло, тимчасово, що рівносильно припиненню членства.

Органи міжнародних організацій

Для здійснення своїх функцій організації володіють відповідним механізмом. Його основу складають органи організації. Організації володіють найвищим органом, в якому представлені всі члени. Називається він по-різному: асамблея, конференція, конгрес та ін.

"Генеральна асамблея" буквально означає "загальні збори". В універсальних організаціях ці органи численні і покликані ухвалювати рішення лише з основних питань. Збираються вони періодично. Генеральна Асамблея ООН працює щорічно (вересень - грудень), може скликатися на надзвичайні сесії. В інших організаціях пленарний орган скликається кожні два роки (ЮНЕСКО) і навіть раз в п'ять років (Міжнародний союз електрозв'язку).

Для підготовки резолюцій пленарного органу створюються комісії і комітети загального складу, що працюють під час сесії найвищого органу. Генеральна Асамблея ООН приймає резолюції, підготовлені її шістьма комітетами, може створювати допоміжні органи.

Пленарний орган обирає органи обмеженого складу, в числі яких основний виконавчий орган і органи з головних напрямів діяльності організації. При формуванні таких органів враховуються певні критерії, перш за все представництво основних регіонів і груп держав. Відомі і інші критерії. В Раді ІКАО забезпечується належне представництво держав, що вносять найбільший внесок в навігаційне обслуговування цивільної авіації.

У більшості організацій органи складаються з представників держав. В деяких випадках створюються органи, членами яких є не держави, а фахівці, що обираються в особистій якості. Найчастіше це судові органи. Таким же чином формується і Комісія міжнародного права ООН.

У деяких організаціях існують парламентські органи. У випадках, коли держави передають здійснення частини своїх владних повноважень міжнародним організаціям, національні парламенти втрачають контроль за цими функціями. Парламентські органи створюються з метою такої компенсації. Вони або безпосередньо обираються на виборах в країнах-членах (ЄС), або призначаються національними парламентами (Рада Європи). В більшості випадків ці органи обмежуються обговоренням і ухваленням рекомендацій. Тільки Європейський парламент в рамках ЄС володіє істотними правами. Він може відправити у выдставку Комісію і бере участь в ухваленні бюджету.

Особливе місце займають судові органи. Різні їх види можуть вирішувати спори між державами, перевіряти правомірність рішень організації і здійснювати адміністративну юрисдикцію відносно персоналу. Більшість організацій не створюють своїх судових органів і не вважають за необхідне вводити судовий контроль, що визначає правомірність ухвалюваних рішень. У справах, пов'язаних з персоналом, універсальні організації використовують адміністративний суд ООН. В ЄС, органи якого ухвалюють юридично обов'язкові рішення, Суду належить важлива роль в контролі за їх правомірністю.

Організації мають секретаріат, який виконує велику роботу по обслуговуванню організації. Очолюється він головною адміністративною особою (генеральним секретарем або генеральним директором), яка обирається найвищим органом на певний термін.

Основне навантаження лягає на службовців секретаріату, що працюють на постійній основі.

Фінансування організацій здійснюється їх членами залежно від можливостей останніх. Як правило, внесок однієї держави не повинен перевищувати 25% бюджету і бути не менше 0,01%. Багато фінансових організацій формують бюджет за рахунок власних доходів. Регулярний бюджет покриває звичайні витрати. Додаткові витрати, наприклад на миротворчі операції або надання економічної допомоги, покриваються за рахунок добровільних внесків.