7. З історії виникнення та формування соціального забезпечення

Об'єктивна необхідність в утриманні непрацездатних членів суспільства існувала з давніх-давен. Протягом століть цю функцію виконувала церква, благодійні організації, товариства взаємодопомоги та ін.

Виникнення державного соціального забезпечення стало результатом розвитку промисловості та широкого застосування на промислових підприємствах найманої праці. Формування капіталістичного способу виробництва спричинило виникнення необхідності в організації державної системи захисту найманих працівників від соціального ризику втрати заробітку. Найчастішими причинами втрати заробітку були нещасні випадки на виробництві і професійні захворювання. Через те першими виплатами за державним соціальним страхуванням стали допомоги у зв'язку з трудовим каліцтвом та захворюванням.

Ініціатива прийняття відповідного законодавства належала Німеччині, де в 1881 р. було прийнято Закон «Про страхування від нещасних випадків на виробництві», а в 1883 р.- «Про обов'язкове державне страхування на випадок хвороби» та ін. За Німеччиною пішли Англія, Франція та Швейцарія.

У Росії в 1901 р. були затверджені Тимчасові правила про пенсії робітникам казенних гірничих заводів і рудників, які втратили працездатність. А в 1903 р. було прийнято Закон «Про виплату відшкодування робітникам, потерпілим внаслідок нещасних випадків». Але цей Закон по суті не встановлював права працівників на матеріальне забезпечення у зв'язку з нещасними випадками на виробництві, а в основному передбачав особливості відповідальності роботодавців, яка базувалась на цивільно-правових засадах. За цим Законом роботодавець звільнявся від відповідальності за наявності умислу чи грубої необережності потерпілого. Але призначувана у зв'язку з трудовим каліцтвом компенсація називалася пенсією.

Наступним значним кроком на шляху формування державної системи соціального страхування в Росії було прийняття в 1912 р. цілої низки законів. Це, зокрема «Про страхування робітників від нещасних випадків на виробництві», «Про забезпечення працівників на випадок хвороби», «Про затвердження Ради у справах страхування робітників» та ін.

У січні 1912 р. Шоста (Празька) Всеросійська конференція РСДРП висловила критичне ставлення до законопроектів Думи і прийняла свою страхову програму, основні положення якої були вже реалізовані після революції 1917 року. В період 1917-1922 рр. новим урядом було прийнято майже 100 декретів і розпоряджень у галузі державного соціального забезпечення.

До 1917 р. в Росії соціальне забезпечення людей похилого віку будувалося не на основі врахування досягнутого віку, а на підставі втрати працездатності і настання інвалідності. Незважаючи на те, що чимало країн Європи вже на початку XX ст. почали запроваджувати соціальне страхування за старістю, в Росії, а далі і в СРСР, такий страховий випадок, як настання старості, аж до 1929 р. не входив до сфери соціального страхування. Проте для окремої категорії працівників пенсійне забезпечення за старістю почали запроваджувати дещо раніше. Так, викладачі вищих навчальних закладів були охоплені пенсійним забезпеченням за старістю з 1924 р. при досягненні віку 65 років, робітники текстильної промисловості -з 1928 р., зайняті у провідних галузях важкої промисловості й транспорту – з 1929 р. Таким чином, пенсійне забезпечення, пов'язане зі старістю, на той час не мало всеохоплюючого характеру. Лише в 1932 р. після обстеження робітників, які виходили на пенсію через інвалідність із втратою працездатності, воно було поширене на робітників усіх галузей народного господарства.

Соціальне забезпечення селян не увійшло до державної системи і здійснювалось за рахунок організацій селянської взаємодопомоги, створення яких передбачалось Положенням про селянські товариства взаємодопомоги від 28 вересня 1924 р. Внаслідок колективізації виникли нові форми соціального забезпечення колгоспників. Примірний Статут колгоспу передбачав створення у колгоспі фонду допомоги престарілим і непрацездатним колгоспникам.

11 лютого 1930 р. Наркомат праці СРСР затвердив Правила забезпечення в старості. Згідно з п. 8 цих Правил пенсійний вік був встановлений: для чоловіків 60 і для жінок – 55 років. Загальний стаж роботи за наймом: для чоловіків – 25 і для жінок – 20 років.

Вважалося, що на межі названого віку у більшості людей чітко проявляються ознаки старіння організму, що ускладнює їхню регулярну професійну діяльність. Виходячи з цього і був встановлений пенсійний вік, який відтоді не змінювався. Проблема підвищення пенсійного віку хоча і поставала з часом, але все ж не виходила за рамки наукових та парламентських дискусій. Відносно низький вік виходу на пенсію в СРСР розглядався як одне із головних завоювань трудящих при соціалізмі. Однак важко пояснити, чому встановили неоднаковий віковий ценз для чоловіків і жінок, оскільки рішення щодо різного пенсійного віку не мало жодних фізіологічних обгрунтувань.

На думку фахівців, так склалося історично, від самого початку запровадження солідарної системи, і не в Радянському Союзі, а в Німеччині за часів канцлера Отто фон Бісмарка. Наприкінці XIX ст. у німецькій середньостатистичній сім'ї чоловік був на п'ять років старший за свою дружину. Це означає, що якби пенсійний вік був однаковим, то чоловіки виходили на пенсію на п'ять років раніше, ніж їхні дружини. Чи можна було тоді уявити немолодого чоловіка, дружина якого працює, а він залишається наодинці з домашнім господарством? Виходячи з суто соціально-побутових міркувань, німецький уряд такого не міг допустити, і фактично подбав не про жінок, а навпаки – про комфортне життя чоловіків.¹

Стаття 120 Конституції СРСР, ухваленої 5 грудня 1936 р., декларативно проголосила право усіх громадян СРСР на матеріальне забезпечення в старості. Однак пенсійне забезпечення все ще регулювалось не законами, а ухваленням окремих постанов ЦК ВКП (б), Ради Народних Комісарів СРСР і ВЦРПС. Право на пенсійне забезпечення, крім робітників, набули і службовці, тоді як колгоспникам довелося очікувати цього права ще понад 30 років.

Після Великої Вітчизняної війни в СРСР проводилась робота щодо удосконалення законодавства в галузі соціального забезпечення. Були підвищені розміри пенсій за вислугу років вчителям, лікарям та іншим працівникам, в 1949 р. прийнято Положення про пенсії працівникам науки.

У 1956 р. був ухвалений Закон СРСР «Про державні пенсії», який закріпив існуючу на той час нерівність у соціальному забезпеченні робітників і службовців, з одного боку, і колгоспників -з другого. Крім того, цей закон відокремив пенсійне забезпечення від соціального страхування. Таке відокремлення сталося перш за все внаслідок розмежування джерел їх фінансування. Якщо соціальне страхування фінансувалося із фонду, який створювався за рахунок страхових внесків, що сплачувалися всіма підприємствами, установами, організаціями в обов'язковому порядку за працюючих на них робітників і службовців, то пенсії фінансувалися з Державного бюджету. І хоча фонд соціального страхування тоді також був складовою Державного бюджету, він наповнювався не за рахунок загальних податкових надходжень, а з окремого страхового збору (нарахувань на фонд оплати праці) і перебував у віданні профспілок (ВЦРПС).

Упродовж перших 50 років існування радянської влади половина економічно активного населення України (до початку 50-х років – його переважна більшість) взагалі була вилучена з державної пенсійної системи. Приміром, у 1960 р. в УРСР проживало 5,6 млн осіб пенсійного віку, або 13,5% загальної чисельності населення республіки, але загальна чисельність пенсіонерів становила лише 4,4 млн осіб, тобто на 21% менше. Та з усього числа пенсіонерів лише 844 тисячі, або 19,2%, були пенсіонерами за старістю. Решту становили пенсіонери за інвалідністю, за вислугу років, у разі втрати годувальника, колишні військові та члени їхніх сімей.¹

Із ухваленням 15 липня 1964 р. Закону СРСР «Про пенсії і допомогу членам колгоспів» почала вирішуватися, нарешті, проблема соціального забезпечення і для цієї категорії зайнятого населення. Щоправда у першій редакції цей Закон охоплював соціальним забезпеченням лише механізаторів, спеціалістів і голів колгоспів і лише з червня 1971 р. його дію було поширено на всіх колгоспників і колишніх членів колгоспів, землі яких були передані радгоспам або іншим підприємствам. Пенсійний вік колгоспників спочатку був установлений вищим, аніж для робітників і службовців – 65 років для чоловіків і 60 – для жінок. І лише у 1968 р. колгоспники одержали право на пенсію за віком з такого самого віку, як робітники і службовці.

Іншим проявом соціальної несправедливості держави щодо пенсіонерів-колгоспників було гарантування їм значно нижчого рівня пенсійного забезпечення, ніж робітникам і службовцям. 1 лише законом від 1 жовтня 1989 р. була ліквідована відмінність у пенсійному забезпеченні колгоспників, робітників і службовців.

У 1990 р., після ухвалення законів СРСР «Про пенсійне забезпечення громадян в СРСР» і «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців», практично завершися процес створення єдиної всеохопної системи пенсійного забезпечення, яка діяла за єдиними умовами і нормами. Зазвичай ця система не була цілковито побудована на принципах страхування, фактично це було поєднання принципів соціального страхування і соціальної допомоги, але вона закладала страхові основи, передбачивши відокремлення пенсійної системи від держбюджету. Основним джерелом коштів для фінансування пенсій став Пенсійний фонд, який формувався за рахунок страхових внесків та інших надходжень.

Після здобуття незалежності перед Україною постало питання розроблення національного законодавства з соціального забезпечення й нової стратегії соціального захисту населення, яка відповідала би ринковим умовам, забезпечувала кращу соціальну захищеність непрацездатних. 5 листопада 1991 р. Верховна Рада України схвалила Закон «Про пенсійне забезпечення». Але він майже нічим не відрізняється від аналогічного закону СРСР 1990 р. Винятком стало істотне розширення пільгових категорій пенсіонерів, які одержали право на достроковий вихід на пенсію. Значним недоліком цього Закону є те, що він не враховує демографічного чинника, тобто процесу старіння населення, при створенні пенсійної системи.

21 грудня 1993 р. Верховна Рада України схвалила «Концепцію соціального забезпечення населення України», з метою реалізації якої у січні 1998 р. було прийнято Закон України «Про основи загальнообов'язкового державного соціального страхування». Закладені в Концепції ідеї передбачали, поряд з удосконаленням діючої солідарної пенсійної системи, розвиток трьох компонентів: обов'язкового пенсійного страхування; пенсійного забезпечення за місцем роботи через пенсійні плани, що перебувають у приватному секторі; добровільного особистого страхування через недержавні пенсійні фонди. Ці пропозиції знайшли відображення у схвалених у квітні 1998 р. Президентом України Основних напрямах реформування пенсійного забезпечення в Україні. Основні напрями передбачають створення в Україні трирівневої пенсійної системи, яка поєднуватиме елементи державного солідарного й приватного пенсійного забезпечення. Сьогодні в Україні ведеться активна робота щодо створення законодавчої бази для нової пенсійної системи, зокрема, 9 липня 2003 р. Верховною Радою України були прийняті закони України «Про недержавне пенсійне забезпечення» та «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», внесені зміни до чинного пенсійного законодавства, спрямовані на вдосконалення діючої солідарної пенсійної системи.

За роки незалежності в Україні прийнято низку законодавчих актів, спрямованих на поліпшення матеріального забезпечення і соціального обслуговування осіб, які втратили працездатність, сімей з дітьми, малозабезпечених сімей та ін. Це, зокрема: закони України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям» від 1 червня 2000 р., «Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам» від 16 листопада 2000 р., «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» від 21 листопада 1992 р., «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності» від 23 вересня 1999 р., «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими народженням та похованням» від 18 січня 2001 р. та ін.

У середині 50-х – на початку 60-х років минулого століття в колишньому СРСР були розроблені і прийняті основоположні законодавчі акти, які започаткували розвиток єдиної державної системи соціального забезпечення, основу якого становило пенсійне забезпечення. Саме тоді, в перебігу активних наукових дискусій про правову систему, і виникла ідея про право соціального забезпечення як певну систему правових норм. Найважливішим досягненням наукових досліджень правового регулювання сфери соціального забезпечення того часу було обґрунтування визначення поняття «право соціального забезпечення» як галузі права. Вперше це було зроблено у доповіді радянського вченого-юриста В. С. Андрєєва на міжнародному симпозіумі з проблем соціального забезпечення, що відбувся у Празі в 1966 р. Однак від створення системи правових норм у сфері соціального забезпечення до перетворення її на галузь права минуло чимало часу. Лише в 70-х роках право соціального забезпечення як галузь права дістало визнання в юридичній науці і набуло статусу самостійної навчальної дисципліни у вищих юридичних навчальних закладах. Ця галузь права згідно з діючою нині класифікацією, затвердженою Вищою атестаційною комісією (ВАК), входить до єдиної системи галузевих дисциплін і, за деякими спорідненими ознаками з трудовим правом, має спільний номер спеціальності – 12.00.05.

Виникнення, існування і розвиток права соціального забезпечення як галузі права і правничої науки – закономірний процес. Він свідчить про об'єктивну необхідність та заінтересованість держави у правовому регулюванні суспільних відносин у цій сфері.

Значний внесок у розвиток цієї правничої науки і галузі права зробили свого часу радянські вчені-правознавці: В.С. Андрєєв, В.А. Ачаркан, О.Д. Зайкін, М.Л. Захаров, Р.І. Іванова, А.Є. Козлов, В.О. Тарасова, Я.М. Фогель та інші відомі юристи, їхніми зусиллями були розроблені вихідні загальнотеоретичні положення, визначена сфера правового регулювання та юридичні критерії галузі права, що значною мірою допомагає сучасним українським науковцям цієї сфери розвивати та вдосконалювати право соціального забезпечення незалежної України.

Глава ІІ Джерела права соціального забезпечення України