20. Федерализм: теория и практика. Проблемы федерализма в современной России.

Исследователи: Элейзер, Кинг, Саква, Росс, Уиэр

Российские исследователи: Смирнягин, Зубов, Бусыгина, Салмин, Зубов, Солник.

Федерализм – политико-юридическое оформление регионализма. Федерализм – это компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями. Он не имеет окончательной формы, это динамичное явление.

В широком смысле теории федерализма объясняют взаимодействие всех уровней.

Соотношение понятий федерализм- федерация. 1 мнение: федерация – одна из форм государственного устройства, федерализм - теория, которая описывает взаимоотношения центр – регионы. Вторая точка зрения: федерация – форма государственного устройства, федерализм – принцип, на основании которого строятся отношения центр - регионы.

Смирнягин, Бусыгина исходят из второй точки зрения. В основе данного принципа лежит положение о том, что более низкие органы власти должны обладать теми полномочиями и ресурсами, которые они могут использовать под свою ответственность. Кроме того, одним из ключевых идей федерализма является принцип субсидиарности, как отмечает Орачева, - ключевая идея федерализма, предполагающая рассредоточение властных полномочий в направлении от центра к регионам внутри единого политического пространства¹. С философской точки зрения, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора или ковенанта), доверия (родственным "foedus" выступает "fides" – "доверие"), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, выражающая политическую справедливость, формирующая политическое поведение людей и направляющая их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ, федерализм – одна из ипостасей плюрализма. По мнению Винсента Острома, он является идеологией подлинно самоуправляющегося общества, альтернативой централизованной властной вертикали, гомогенному обществу, а Престон Кинг рассматривает федерацию в качестве одной из разновидностей демократического правления.

В основе понятия федерации – форма государства, характеризующая государственное устройство. Можно выделить 2 концепции: 1) дуалистической федерации, кооперативные концепты федерализма.

1) Ф-я – это такая политическая организация, при которой правительственная активность распространяется между региональными и центральными органами власти. Таким образом, что и те и другие принимают решения по окончательному кругу вопросов. Полномочия федерации и субъектов федерации закрепляются конституционно. В унитарных государствах полномочия регионов делегированы центром. Главный минус: не включает в себя степень децентрализации.

2) Кооперативная – акцент на кооперации между регионами и центром. Основоположник концепции Кинг. Он говорит о том, что регионы должны быть укреплены в центре. Регионы принимают участие в решении федеративных вопросов. Обе концепции взаимо дополняют друг друга.

Институциональная структура федерации.

1. разграничение полномочий

2. бюджетный федерализм.

3. Представительство регионов на федеральном уровне.

4. Горизонтальное взаимодействие между субъектами федерации

5. Формирование региональных органов власти.

КЛАССИФИКАЦИЯ ФЕДЕРАЦИЙ:

1. С точки зрения правового основания – конституционные, договорные

2. Симметричные, не симметричные

3. С точки зрения характера субъектов выделяют: этнические, культурно-исторические, территориальные

4. С точки зрения распределения полномочий и ресурсов: централизованные, децентрализованные.

Элейзер различает два понимания федерализма:

1. в узком смысле федерализм – взаимоотношения между различными правительственными уровнями

2. в широком смысле – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации

Федерализм нетождествен федерации. Взаимоотношения между этими понятиями можно рассматривать в двух плоскостях. С одной стороны, если федерализм является идеологией и в  то же время нормативным политическим принципом, то федерация – это дескриптивное (описательное) понятие. Федерация говорит о существующей реальности в форме конкретного институционального дизайна. Федерация, таким образом, есть конкретное воплощение федеративного принципа.

Несколько иной подход к выявлению характера взаимоотношений федерализма и федерации предложил Элейзер. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные понятия; основное различие между ними лишь в масштабе. По его мнению, федерализм – родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (т.е. наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов выступают конфедерация, федератизм, ассоциация, союз, лига, консоциация, кондоминиум, конституциональная регионализация и, наконец, конституциональное местное самоуправление.

Типология федерализма (по Элейзеру):

1. Федерация – форма организации госвласти, предполагающая учреждение единого центрального правительства, в пределах которого формируется полития, а составляющие ее единицы получают право с одной стороны на самоуправление, с другой на соучастие в общем конституционном управлении страной в целом. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц.

2. конфедерация При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законода тельные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных Европейский Союз

3. федератизм асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное уст ройство называется "содружеством" ("commonwealth"). Пуэрто-Рико и Гуам

4. ассоциированная государственность отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях (США –Маршалловы о-ва, США – Федерированные штаты Микронезии)

5. Другие квазифедеративные формы:

1) унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ир ландии);

2) лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4) конституциональная регионализация (например, Италия);

5) конституциональное самоуправление (например, Япония) (15).

ВИДЫ ФЕДЕРАЦИЙ:

1. Договорные – через подписание соглашений (США)

Конституционные - через принятие федеральной конституции

Конституционно-договорные: РФ – 1992 – подписание федеративного договора, 1993 – принятие конституции

2. Симметричные: субъекты равны по статусу и объему полномочий (ФРГ, Австрия и др.)

Асимметричные: у субъектов разный объем полномочий: в реальности все федерации асимметричны, вопрос лишь в степени асимметрии (Индия - полностью асимметричная федерация до 1950-х гг.)

3. по способу выделения субъекта федерации подразделяют на:

территориальные (ФРГ)

национальные (Нигерия)

национально-территориальные (Россия)

4. на основании географического и политико-культурного прин-пов Голосов предлагает собственную классификацию:

а) западно-европейский тип:

Австрия, Бельгия, ФРГ – старые демократические государства, где демократические ин-ты вызревали раньше или параллельно с федеративными

б) северо-американский:

США, Канада, Австралия: переселенческий аспект, ин-ты управления гос-вом вызревали параллельно с демократией

в) латиноамериканский:

Мексика, Бразилия, Аргентина: переселенческие страны, институты которых создавались сверху метрополиями (Испанией и Португалией). После приобретения независимости эти федерации пошли по пути централизации и асимметрии

г) островной:

критерий отдаленности – Федеральные штаты Микронезии

д) афро-азиатский:

Индия, ОАЭ, Малайзия, Россия – сформированы сверху, асимметричны

5. Чарлз и Тарлтон выделяют

а) конгруэнтные ф. – субъекты схожи по социальным и культурным характеристикам (США, ФРГ)

б) некогруэнтные: субъекты различаются (Швейцария, Канада, РФ)

Практика показывает, что введение элементов неконгруэнтности в устройство федерации чревато кризисом.

6. по распределению объема полномочий между центром и регионами:

а) централизованные – большинство функций - за центром

б) децентрализованные – минимум полномочий у центра

7. Германский политолог Биденкопф подразделяет федералции на консенсусные и конкурентные. Первый подразумевает под собой, что субъекты федерации по всем вопросам до­стигают согласия и практически не допускают конкуренции. Существует и противоположная позиция, сторонники которой склоняются к тому, что определенные вопросы, прежде всего там, где необходимы реформы, не требуют кон­сенсуса, а должны решаться в условиях состяза­тельности. Если консенсусный федерализм ис­ключает конкуренцию, то развитие замедляется. Консенсус предполагает также, что каждый рас­полагает правом вето, и таким образом темп за­дает слабейший, вместо того чтобы сильнейшие заставляли остальных выдерживать более высо­кий темп.

Федерация – форма госустройства, которая представляет собой свободное объединение отдельных государств (регионов), каждое из которых обладает определенной автономией и имеет особые отношения с центральной властью (в настоящее время 23 федерации).

Стоит отметить что на сегодня в науке нет единого мнения относительно определения федерации. Нет разделяемой всеми точки зрения, как можно отделить класс федеративных государств от всех остальных форм госустройства, предполагающих автономию. Так Уотс определил федерацию через противопоставление конфедерации и унитарному государству: федеративную форму правления отличает от других то, что при ней, в противовес унитарной и конфедеративной политической системам ни центральное правительство не подчинено региональному ни наоборот. В свою очередь Кинг, критикует этот подход, основанный на типологии, обозначаемой им как у/к/ф-типология (унитарный/конфедеративный/федеративный). По мнению Кинга очень скоро эта типология привела к тому, что при решении вопроса к какому типу следует отнести то или иное государство исследователи стали ориентироваться на сугубо количественный критерий – степень децентрализации власти. Как указывает Кинг широко принимаемое ныне определении федерации, основанное на степени децентрализации, логически непоследовательно. Оно не устанавливает, какая именно степень децентрализации способна служить отличительным признаком данного устройства, в нем не оговорено, какие именно сферы должны быть подвергнуты децентрализации. В итоге получается, что при использовании данного критерия любая система может оказаться федеративной, поскольку каждой системе присуща некая доля децентрализации во всех сферах. Кинг предлагает отказаться от критерия децентрализации и у/к/ф-типологии. Главным критерием он считает категорию суверенный/несуверенный. На основании его Кинг выделяет признаки федеративного государства:

1. федеративное гос-во строится на территориальном представительстве

2. это территориальное представительство имеет как минимум два яруса («местное правительство» и «региональное правительство»)

3. в процедуру принятия решений в национальной центре электорально включены региональные единицы

4. региональное, территориальное представительство укреплено: основания регионального представительства в центре трудно поменять, их нельзя изменить с помощью процедуры простого большинства, которая используется в обычных ситуациях

близок к точке зрения Кинга среди российских политологов Салмин, который указывает, что в соответствии с преобладающим сегодня словоупотреблением федерация – такая модель отношений между гос-вом и его составными частями, которая закрепляет собственную незыблемость до того момента, пока не возникнет обоюдного согласия уровней власти что-либо изменить. Как отмечает Салмин, даже в унитарном государстве сфера компетенции регионов относительно центра может быть шире, чем в федерации.

Исследователь пользуется двумя критериями федерации, которые выдает теоретик федерализма Уиэр: 1) распределение функций между центром и регионами не может быть изменено ни федеральным правительством, действующем в одностороннем порядке, ни правительствами регионов, действующими в одностороннем порядке. 2) выполнение федеральным центром предназначенных для него функций не может контролироваться правительствами регионов и наоборот.

Например, теоретик федерализма Уиэр отмечает, что список предметов федерального регулирования в США очень похож на список предметов, регулируемых парламентом Великобритании в отношении Сев. Ирландии. Однако Конгресс США не может издавать законы в отношении предметов, которые по конституции находятся вне пределов его ведения, парламент Великобритании в свою очередь может издать законы по любым вопросам, касающимся Северной Ирландии. Отсюда неоднократные роспуски североирландской легислатуры. Таким образом, заключает Салмин, федерацию можно определить через противопоставление таким формам децентрализации как деволюция (перераспределение функций по отношению одного лишь центра – дарование таких функций регионам) и конфедерация (отношения центр-регионы изменяются в одностороннем порядке регионами).

ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

На то обстоятельство, что федеральная реформа может поддаваться различным взаимоисключающим интерпретациям, обратил внимание еще до начала ее "путинского" этапа Ричард Саква, едва ли не первым попытавшийся структурировать дискуссию о сути российского "федерализма" и направлении его эволюции. Он выделил некое "трехгранное поле, своего рода треугольник", который определяет "структуру федеральных и региональных отношений".

«С одной стороны, - отмечает Р. Саква, характеризуя первую "вершину", - раздается сонм

громких голосов, утверждающих, что консолидация центральной власти привела к тому, что ранние завоевания посткоммунистического периода в плане децентрализации государства оказались на сегодня утраченными. Этот процесс, дефедерализация, как утверждалось, был не более чем весьма запоздалым подтверждением центральной властью своих полномочий. Сам процесс воссоздания государства можно проследить в сфере налоговых сборов, в отмене неконституционных актов республиканских и местных властей, а также в попытках ограничить их полномочия в проведении своей собственной внешней политики. Как отмечает Салмин, сегодня критика президентских инициатив за их чрезмерность (а не за их недостаточность) исходит не только от региональных элит - что было бы, по крайней мере, естественно - но, в отдельных случаях, из тех же кругов, которые все последние годы настаивали на укреплении федеральной вертикали.

Иногда создается впечатление, что сама реальность сопротивляется применению к ней концепции "дефедерализации". Это обстоятельство прекрасно подмечено Л.В. Смирнягиным: "Как известно, у федерализма есть как минимум три столпа: независимость региональных властей от федеральных (она обычно манифестирована в выборности губернаторов), участие регионов в принятии общенациональных решений (его выражение - специальная верхняя палата, где регионы представлены "поштучно", а не по числу жителей), ощутимые и четкие записи в Конституции насчет федерализма. По всем трем этим столпам за последний год нанесены ощутимые удары. Губернаторов теперь можно снимать, верхняя палата многое утратила в своем авторитете, все шире ведутся разговоры о пересмотре конституции страны. Однако не все так страшно. Процедура снятия глав регионов очень сложна, президент участвует в ней как гарант Конституции, а не просто как верховное лицо, Верхняя палата утратила только тот авторитет, который ей и не полагался по российской модели федерализма (в этом она похожа на германскую модель, где верхняя палата несравненно слабее нижней). А в проектах пересмотра Конституции, которые известны общественности, пересматривается что угодно, но только не основания федерализма"

Другую сторону "треугольника Саквы" составляют "те, кто указывает на отсутствие у правительства четкой региональной политики, кто настаивает на том, что федеративные отношения не только асимметричны, но и анархичны в своей основе, что ведет к ползучей дезинтеграции страны. Сильные получают необоснованные привилегии, официально закрепленные договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, подписанными федеральными властями и отдельными регионами и республиками..., тогда как слабыми либо пренебрегают, либо отстраняют их. Утверждается, что конституционный принцип равенства всех 89 субъектов Федерации оказался на самом деле обманом". В реальной дискуссии эту вычисленную Р. Саквой позицию с наибольшей последовательностью и глубиной сформулировал, А.Б. Зубов, предложивший интерпретационную модель "феодального федерализма". По его словам, "от слова foedus произошло не только понятие федерации, но и термин -феодализм. И наше государство ныне намного ближе к феодальной монархии, нежели к демократической федеративной республике, объявленной в ст. 1 Конституции 1993 г. Разбившись на 89 осколков, зеркало российской государственности, естественно, продолжает отражать ту же самую реальность, какую отражало и целое стекло. И реальность эта - авторитарно-властная, а не демократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре с оглядкой на Запад и мировое общественное мнение сохранялись реальные элементы народоправства, то провинциальные автократии явственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в России самодержавности. В петербургской России и в коммунистическом СССР самодержец был один -император или генсек, теперь же, особенно после выборов республиканских президентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах России – множество.

Те же обстоятельства, если признать интерпретируются и совершенно по-другому. Как пишет Саква, "даже так называемые процессы дезинтеграции могут быть истолкованы в более позитивном смысле как давно ожидаемая и существенно запоздавшая децентрализация российского государства. Утверждают также, что столь большая страна не может демократически управляться из единого центра. Отсутствие целостной региональной политики в этом смысле может рассматриваться как реальное преимущество, создающее возможность развития гибких и отвечающих реальным потребностям взаимоотношении"34.

"Третью сторону" идеально-типического треугольника Р. Саква отождествляет с собственной концепцией «республиканизации». Отталкиваясь от предложения Мэри Маколи о том, что в эпоху глобализации Россия может продемонстрировать последнюю попытку создать демократическое национальное государство и первую попытку учредить нечто «новое» он пытается расшифровать содержание этого "нового". «Республиканизация» представляет новое определение государственного и регионального суверенитета, новый баланс между центром и субъектами федерации. В российском контексте республиканизация включает в себя несколько черт. Во-первых, это потенциал отдельных субъектов (в одиночку или вместе с другими) стать суверенными государствами по праву.

Во-вторых, некоторые из этих прогосударств приобретают все больше черт "нормального" государства, участвуя в территориальных спорах и вводя свои тарифы, таможенные и налоговые системы, которые дробят российское экономическое пространство.

Салмин дает и собственную интерпретацию путинской реформе федеративных отношений²

Это не было дефедерализацией, поскольку в России никогда и не было федерации. Такая логика строится на критериях Уиэра – если второму критерию Россия по Салмину соответствует, то первому – нет. Такой вывод исследователь делает на основе анализа процедуры изменения Конституции страны, которая по его подсчетам предполагает возможность Госдумы сделать это без голосов из Совета федерации, и поэтому новая конституция вполне может оказаться и конституцией унитарного государства. Соответственно Россия, отмечает Салмин не федерация, а всего лишь квазифедерация. Соответственно реформу Путина нельзя назвать дефедерализацией если учесть что федерации и не существовало.