19. Электоральная инженерия и политические процессы в России в 1990-2000-е гг.: федеральный и региональный уровни.

Как заметил Джованни Сартори в своей знаменитой статье «Политическое развитие и политическая инженерия»: «изби­рательная система — это наиболее легко манипулируемый институт в составе любой политической системы». Ввел термин.

Это использование изменений Избират Системы для достижения тех или иных политических целей.

Элементы, которые можно изменить:

1. принцип избирательной системы

2. величина округа, которая может быть равна единице или превышать ее.

3. число голосов у каждого избирателя, которое тоже может быть равно или не равно единице.

4. структура избирательного бюллетеня

Мажоритарные. В них возможность электоральной инженерии низка, но возможна. главной переменной в мажоритарных системах становится барьер. Чем он больше, тем меньше партий и больше мажоритарность. большие возможности для манипулирования возникают при нарезке избирательных округов.

Мажоритарные. Когда М > 1. дает эффекты в системах большинства в многомандатных округах (Единый непереходящий голос, блоковая, партийно-блоковая)

Ед Неперех – допускает внутрипартийную конкуренцию, выгоден рыхлым партиям

Блок, парт-блок – преимущества крупным партиям

пропорциональные. М – небольшой, ограничивает фрагментацию

Несколько Голосов. система большинства (блоковая) – преимущества крупным паритиям, пропорциональная (панашаж) –малым партиям.

рассказать о законах Дюверже.

Известную политическую выгоду можно извлечь и этого обстоятельства, что абсолютно одинаковые по численности насе­ления округа нарезать практически невозможно, а это значит, что какие-то территориальные группы населения получают меньшее представительство, чем другие (джерримендеринг). Если величина округа больше единицы, то нарезка округов не повлечет за собой последствий, но в пропорциональных системах есть свои приемы – например манипуляция величиной округа. Чем меньше М, тем ближе к мажоритарной системе и наоборот. Яркий пример таких манипуляция – чилийская система при Аугусто Пиночете, он провел реформу и ввел двухмандатные округа, что способствовало победе двух партий – блоков – левой - КПЧ, и правой. Левые были значительно популярнее и имели большинство.

!!!! переход от пропорциональной к сложной мажоритарной системе может сократить в несколько раз представительство тех политических партий, кандидатам которых будет сложно блокироваться с кем-то во втором туре. Так произошло, например, с Французской коммунистической партией в конце 1950-х гг.

Манипулируя правилами выдвижения и регистрации кандидатов, можно сделать участие в выборах органа власти того или иного уровня непривлекательным и затруднительным для сильных и самостоятельных фигур или, наоборот, для лиц с ограниченными доходами и т.д. Определенные преимущества кандидатам с теми или иными характеристиками можно создать при определении правил ведения предвыборной кампании (например, при установлении максимального обьема избирательного фонда, правил размещения предвыборной рекламы в СМИ и т.д.). Сходный эффект может дать определение той или иной конкретной даты проведения выборов.

Предметом манипулирования могут быть и списки избирателей. В частности в ряде случаев можно варьировать жесткость применения установленных избирательных цензов.

И, наконец, организаторы выборов могут преднамеренно ужесточить требования к подведению их итогов. В результате почти неизбежные нарушения создадут правовую основу для отмены в случае необходимости результатов голосования.

!!! Реформа выборов в Госдуму – стремление к партийной дисциплине.

Мзменения на региональном уровне – стимулировать развития партий в регионах, в тч в партии вступают представители рег элиты (логично, что чаще – в партию власти).

П.В.ПАНОВ

речь идет об изменениях в избирательном законодательстве. Самые яркие примеры - переход от смешанной к пропорциональной системе на выборах в госдуму, а также введение пропорционального принципа на выборах в региональные парламенты + "манипуляции" с избирательным порогом. Все это имело вполне определенные и понятные цели, что позволяет отнести эти случаи к электоральной инженерии. Литературы по этому поводу масса, есть работы у Любарева, Кынева, Голосов по этому поводу писал, у меня были статьи.

Несколько примеров:

Любарев А.Е. Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 годах // Российское электоральное обозрение. № 1, 2007

Голосов Г.В. Сфабрикованное большинство: конверсия голосов в места на думских выборах 2003 г. // Полис. 2005. №1.

Макаркин А. Смешанная система выборов в регионах России // Pro et contra. Т.10. №1. 2006.

Кынев А.В. Переход к смешанным выборам в регионах: «принудительная трансформация» // Полис. 2004. №2

Панов П.В. Реформа региональных избирательных систем и развитие политических партий в регионах России: Кроссрегиональный сравнительный анализ // Полис. 2005. №5.С.102-117.

Далее билет можно рассказывать по шикарной статье Любарева:

А. Любарев. Изменения избирательного законодательства в 2004–2007 гг.

Динамика развития федерального избирательного законодательства

Российское избирательное законодательство отличается крайней нестабильностью. Общеизвестно, что после каждого цикла федеральных выборов оно подвергается существенной правке, а каждые следующие выборы депутатов Государственной Думы и Президента РФ проходят по новому закону. процесс корректировки избирательного законодательства носит уже не столько циклический, сколько перманентный характер.

3 основных закона о выборах:

• Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (с 1997 г. – Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», № 67)

• Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», № 51

• Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации», № 67

Принятие законов о выборах федеральных органов власти перед самым началом соответствующей избирательной кампании справедливо подвергалось критике. Как раз в это время в международном праве уже возникло понимание необходимости стабильного избирательного законодательства и недопустимости его корректировки перед началом избирательной кампании. (Венецианская комиссия, 2002 г.).

перманентная корректировка «рамочного» закона осложняет работу над региональным законодательством во всех субъектах РФ, а тем самым - существенно затрудняет проведение региональных и муниципальных выборов. Законодатели в регионах вынуждены постоянно изменять свои законы о выборах, чтобы привести их в соответствие с обновленным «рамочным» законом.

Стиль законотворческой работы Государственной Думы

Следует обратить внимание и на изменение подхода к работе над избирательным законодательством. Первоначально превалировало стремление к достижению консенсуса между различными участниками этого процесса, к комплексному и всестороннему охвату вносимых изменений – создавались комиссии, рабочие группы. В Думе второго созыва все депутатские инициативы аккумулировались профильным комитетом и вносились в качестве законопроекта от имени большой группы депутатов – членов этого комитета. Начиная с 2002 г. обычной практикой стало внесение законопроектов, корректирующих избирательное законодательство, от имени небольшой группы депутатов и даже от отдельных депутатов – и такие законопроекты Дума принимает зачастую в ускоренном порядке. В Думе третьего созыва - одобрение председателем ЦИК РФ А.А. Вешняковым. Дума четвертого созыва не раз демонстрировала, что она не намерена считаться не только с мнением оппозиции и экспертного сообщества, но и с позицией председателя ЦИК РФ.

*** полностью отменили санкции за отказ избранного кандидата от получения мандата. Была введена норма, позволяющая партии, отказавшейся от участия в теледебатах, получать дополнительное эфирное время для своей агитации. Независимое общественное наблюдение было полностью отменено на федеральных выборах, и региональному законодателю предоставлена возможность отменять его на региональных и муниципальных выборах. Федеральном законе от 20 декабря 2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях». Отмена на всех выборах порога явки.

Таким образом, была осуществлена масштабная реформа избирательного законодательства. Однако в дальнейшем все законы продолжали изменяться практически непрерывно. При этом в большинстве случаев изменения вносились без широкой общественной дискуссии, зачастую – в ускоренном порядке.

Несмотря на то, что в течение 1994–2004 гг. избирательное законодательство постоянно менялось, базовые его положения оставались неизменными. К ним, в частности, относились:

• минимальные ограничения активного и пассивного избирательного права граждан;

• право граждан на самовыдвижение;

• право выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательными объединениями;

• право избирательных объединений образовывать для выдвижения кандидатов и списков кандидатов избирательные блоки;

• право избирателей голосовать против всех кандидатов и против всех списков кандидатов;

• наличие порога явки, необходимого для признания выборов состоявшимися (за исключением повторного голосования и выборов депутатов представительных органов муниципальных образований);

• право общественных объединений направлять наблюдателей в избирательные комиссии в день голосования;

• право субъектов РФ самостоятельно устанавливать дату выборов;

• смешанная избирательная система на выборах депутатов Государственной Думы с 5%-ным заградительным барьером;

• замещение вакантных депутатских мандатов в «списочной» части представительного органа в соответствии с очередностью, установленной при выдвижении списка кандидатов.

Все перечисленные базовые принципы были полностью или частично пересмотрены в течение короткого времени: за 2005–2007 гг.

Изменение избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы

Хотя к каждым выборам депутатов Государственной Думы (1995, 1999, 2003 гг.) принимались новые законы, однако основные параметры избирательной системы на протяжении 10 лет оставались неизменными: избрание половины депутатов по одномандатным округам, а половины – по партийным спискам, 5%-ный барьер, стабильная методика распределения мандатов между списками и между региональными группами внутри списка. Единственное, что менялось – это правила составления списков (минимальное число региональных групп, максимальное число кандидатов в общефедеральной части).

Поэтому переход к избранию всего состава Государственной Думы по пропорциональной системе является радикальным изменением избирательной системы; кроме того, этот переход сопровождается еще рядом радикальных изменений, таких так повышение заградительного барьера и существенное изменение правил составления списков.

Если бы переход на пропорциональную систему сопровождался снижением барьера и либерализацией партийного законодательства, такая реформа имела бы несомненные достоинства. Однако в сочетании с ужесточением партийного законодательства и повышением барьера проведенная реформа оказывается четко направленной на монополизацию политического пространства.

Повышение заградительного барьера до 7% на следующих парламентских выборах было предусмотрено еще в законе 2002 г. Пятипроцентный барьер при выборах по смешанной системе (когда по спискам избиралось 225 депутатов) можно было обосновать необходимостью создания полноценных фракций, поскольку 5% от 225 составляло 11–12 депутатов. Но даже в этом случае снижение барьера до 3% было более целесообразным, поскольку повышало представительность Государственной Думы. Повышение же барьера до 7% в условиях полностью пропорциональной системы ведет к существенному снижению представительности парламента – от распределения мандатов отсекаются партии, получившие значительную поддержку избирателей, при том что нет и одномандатников, которые могли бы представлять ту часть избирателей, которая не голосовала за преодолевшие барьер партии.

Переход на полностью пропорциональную систему в еще большей степени требует обеспечить свободу создания политических партий, поскольку партии получают монопольное право на выдвижение кандидатов. Однако, как показано выше, законодатели пошли в противоположном направлении, введя нормы, призванные искусственно сократить количество политических партий в стране. В сочетании с запретом избирательных блоков и другими новеллами, затрудняющими регистрацию партийных списков, выборы по пропорциональной системе могут превратиться в состязание лишь между отобранными властью и лояльными ей структурами и тем самым обеспечить монопольное положение «партии власти» вне зависимости от отношения к ней избирателей.

Радикально изменены и правила формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (т.е. более чем в 10 раз).

Главный недостаток действующих правил формирования списка состоит в том, что партии–середняки (т.е. набирающие от 7 до 15%) лишены возможности так составить список, чтобы обеспечить представительство в своей фракции всех регионов страны. Даже партии–лидеру достаточно сложно добиться представительства всех регионов. Тем самым провозглашенное достоинство разбиения списков на группы – приближение депутатов к избирателям – оборачивается своей противоположностью, приводя к потере представительства в нижней палате парламента части территорий, тем более недопустимой в условиях отказа от одномандатных округов.

В 2007 г. в закон о выборах депутатов Государственной Думы было внесено еще одно важное изменение. Теперь замещение вакантных мандатов, появившихся в связи с досрочным прекращением полномочий депутата, может производиться не только в порядке очередности кандидатов в списке, но и на основании решения политической партии, выдвинувшей список. Приняв такое положение, законодатели проигнорировали тот факт, что избиратели, голосуя за партийный список, тем самым поддерживают не только саму партию, но и фактически утверждают тот порядок, в котором размещены кандидаты в списке. Таким образом, влияние избирателей на состав депутатского корпуса еще больше снижается. Кроме того, легко предвидеть, что реализация данного закона приведет к еще большей коррупции в среде партийной бюрократии, к еще большему усилению технологии «паровозов» и других манипулятивных методов, позволяющих проталкивать во власть непопулярные фигуры.

Изменения регионального избирательного законодательства

Согласно статье 1 «рамочного» закона (№ 67), нормы региональных законов о выборах не должны противоречить нормам «рамочного» закона.

изменения, внесенные в «рамочный» закон в 2005–2006 гг., заставили региональных законодателей корректировать избирательное законодательство субъектов РФ. При этом изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2005 г., в части регионов успели перенести в свои законы в том же году, другие регионы этим занимались в 2006 г. Ряд регионов, в которых в 2006–2007 гг. выборы не проводились, корректировать свое избирательное законодательство не спешили.

Наиболее подробно стоит рассмотреть изменения региональных законов, затрагивающие избирательную систему (в узком смысле) на выборах депутатов законодательных органов субъектов РФ. Это связано с особой важностью норм, касающихся избирательной системы, а также с тем, что в данном вопросе федеральный законодатель оставил региональным почти полную свободу выбора. Поэтому изменения, затрагивающие избирательную систему (в отличие от большинства других изменений), не были вызваны необходимостью приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, а представляли собственный выбор регионального законодателя. Исключением является лишь снижение заградительного барьера в тех субъектах РФ, где он был установлен выше 7%, но это касается только четырех регионов.

*

Наиболее важными нормами (или группами норм), затрагивающими избирательную систему на выборах региональных депутатов, можно считать четыре:

1. выбор между смешанной и полностью пропорциональной системой;

2. заградительный барьер;

3. тип партийного списка (открытый; закрытый с разбиением на группы; закрытый простой, т.е. не разбитый на группы);

4. методика распределения мандатов между списками.

Все эти нормы в последнее время подвергаются изменениям – и в первую очередь в тех регионах, где приближаются выборы законодательных органов.

Первым регионом, решившим перейти на полностью пропорциональную систему, стал Санкт-Петербург, где закон, предусматривающий такую систему, был принят еще в 2005 г. В 2006 г. полностью пропорциональную систему ввели также Республика Дагестан и Московская область.

Что касается заградительного барьера, то очевидна тенденция к его повышению до 7%. В большинстве первоначальных региональных законов, введших пропорциональную систему (они были приняты в основном в 2003 г.), заградительный барьер был установлен на уровне 5%, в некоторых – 4 и даже 3%, в небольшом числе регионов был принят 7%-ный барьер, и лишь единичные регионы позволили себе установить барьер выше 7%. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ ограничил величину барьера сверху 7%, однако эта новелла, формально направленная против завышенных барьеров, на практике привела, как это и прогнозировалось, к повсеместному повышению барьера до 7%.

В 2006 г. в Республике Дагестан, Республике Калмыкия и в Москве барьер, в соответствии с требованиями федерального закона, был снижен с 10 до 7

Открытые списки первоначально (в 2003 г.) ввели у себя более десятка регионов. Однако провести выборы по этой системе в 2003–2005 гг. удалось лишь в четырех (Республика Калмыкия, Тверская область, Корякский и Ямало-Ненецкий автономные округа). Очень скоро наметилась тенденция к отказу от открытых списков.

Заметна тенденция перехода к разбиению списков на группы, хотя такой подход не является всеобщим.

Что касается методики распределения мандатов между списками, то до ноября 2006 г. в российских регионах использовалась та же методика, что и на выборах депутатов Государственной Думы, основанная на квоте Хэйра и методе наибольшего остатка (метод Хэйра–Нимейера). Единственным исключением была Республика Калмыкия, где использовался метод д’Ондта.

Как показывает анализ, метод Хэйра–Нимейера является не только одним из самых простых, но и наилучшим образом обеспечивает пропорциональность распределения мандатов. Используемые во многих европейских странах методы делителей требуют более громоздких вычислений, особенно когда число распределяемых мандатов достаточно велико (более десятка). При этом метод Сент-Лагюе и «датский» метод дают результаты, близкие к методу Хэйра–Нимейера, т.е. обеспечивают хорошее соответствие между долей получаемых партией голосов и долей достающихся ей мандатов. Метод д’Ондта благоприятствует партии–фавориту: при использовании этого метода она может получить на один мандат больше, чем при применении методов Хэйра–Нимейера или Сент-Лагюе. Но в наибольшей степени партии–фавориту благоприятствует метод Империали, который практически нигде не используется (единственное исключение – муниципальные выборы в Бельгии): этот метод всегда дает ей один или два «лишних» мандата.

Учитывая эти закономерности, «Единая Россия» инициировала пересмотр методики распределения мандатов, применяемой в региональных законах. Первый шаг был сделан в Санкт-Петербурге. Сначала инициаторы изменений хотели заменить метод Хэйра–Нимейера на метод д’Ондта, но затем было принято более радикальное решение: записать в городском законе метод Империали. Вслед за Санкт-Петербургом метод Империали был принят в Московской и Самарской областях. В Тюменской области также пытались принять метод Империали, но затем методика была скорректирована таким образом, что по сути превратилась в метод д’Ондта. В 2007 г. метод Империали был введен в Саратовской области, а метод д’Ондта (в тюменском варианте) – в Краснодарском крае.

Как отмечалось, Венецианская комиссия рекомендовала запретить пересматривать избирательную систему менее чем за год до выборов. Однако российские региональные законодатели, напротив, предпочитают вносить в законы изменения, затрагивающие избирательную систему, как можно ближе к началу избирательной кампании. Это хорошо видно на примере тех регионов, где выборы законодательных органов пришлись на октябрь 2006 г., март или декабрь 2007 г. – во всех 32 регионах менее чем за год до выборов в законы были внесены изменения, касающиеся избирательной системы. (например, менее чем за месяц до начала избирательной кампании были подписаны: закон Краснодарского края, повысивший барьер с 5 до 7%, отменивший разбиение списка на группы и изменивший методику распределения мандатов между списками).

В наибольшей степени отличились Московская и Тюменская области, изменившие методику распределения мандатов между списками соответственно за 3 и 5 дней до начала избирательной кампании.

Алексей Макаркин. Смешанная система выборов в регионах России

Мотивы избирательной реформы

Введение выборов в регионах по партийным спискам стало составной частью мероприятий Кремля по повышению роли партий в политической системе, которое нашло отражение в Федеральном законе «О политических партиях», принятом в 2001 году. Очевидно, что при этом федеральная власть руководствовалась несколькими резонами.

Во-первых, ослабить позиции губернаторского корпуса. Напомним, что в течение 1990-х его роль постоянно увеличивалась, так что к 1999 году губернаторы могли принять самое активное участие в создании альтернативной «партии власти» — «Отечество — Вся Россия» (ОВР). На федеральном уровне эти позиции уже были серьезно ослаблены после поражения ОВР на думских выборах 1999 года и последующего изгнания губернаторов из Совета Федерации. Однако существовала и необходимость ограничить контроль региональных лидеров за положением дел в их собственных субъектах Федерации. В этом случае представительные органы, сформированные на партийной основе, выступали в качестве элемента системы сдержек и противовесов. Отметим, что переход к системе фактического назначения губернаторов, который произошел позднее, в той ситуации был пока невозможен: позиции федеральной власти еще недостаточно укрепились для того, чтобы идти на жесткое столкновение с региональными элитами. Губернаторы возражали и против введения смешанной системы, но их ресурсов уже не хватило для торпедирования этого проекта.

Во-вторых, было важно укрепить позиции создаваемой «партии власти», стимулировать вступление в нее знаковых региональных фигур, которые могли рассчитывать на политическую карьеру в рамках партии. Таким образом поощрялась лояльность регионального истеблишмента федеральному центру, поскольку именно от него в значительной степени зависит карьера активистов «партии власти».

Особенностью введения смешанной системы в регионах стал баланс между жесткими рамками, фактически навязываемыми федеральной властью, и определенной свободой маневра для региональных законодателей, которые должны были принимать собственные акты о выборах.

Новый закон на практике

Опасения скептиков, утверждавших, чтовыборы по партийным спискам приведут к тому, что избирательный барьер будет преодолевать лишь пара партий (скорее всего, «Единая Россия» и КПРФ), так и не сбылись. Подобный сценарий реализовался лишь в регионах с доминированием авторитарной политической культуры и, следовательно, крайне слабыми не только партийными, но и в целом демократическими традициями (Мордовия, Татарстан, Калмыкия).

Однако уже первые региональные выборы продемонстрировали, что во многие законодательные собрания проходили партии и блоки, которые либо вообще не участвовали в федеральных выборах, либо не сумели пройти в Думу.

В большинстве регионов победила, как и ожидалось, «Единая Россия». Исключение составили лишь Алтайский край, Амурская и Сахалинская области, Корякский и Ненецкий автономные округа — во всех этих субъектах Федерации «единороссы» оказались вторыми.

Особый интерес представляло разнообразие избирательных блоков. Так, в Алтайском крае был создан блок «В поддержку Президента», который получил 19 проц. голосов, что серьезно сказалось на результате «Единой России» (24 проц., второе место). При этом учредителями блока выступили малоизвестные партии.

Что касается Сахалинской области, то в данном случае речь идет об особом типе политических образований, которые можно назвать губернаторскими блоками. Они ориентированы на главу региона, стремящегося диверсифицировать свои политические предпочтения. Среди других примеров формирования губернаторских блоков можно назвать уже упомянутый успех такой структуры на выборах в Амурской области. Менее удачно в Брянской области выступил блок «За Рязанский край», ориентированный на губернатора Георгия Шпака Однако и он не только прошел в местный законодательный орган власти, но и способствовал существенному снижению количества голосов, поданных за «Единую Россию».

Эволюция законодательства и правоприменительная практика

В 2005 году президент Владимир Путин внес в Государственную думу законопроект «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты РФ».

Среди предусмотренных им новаций нас в данном случае интересует одна, запрещающая создавать избирательные блоки на выборах всех уровней. Ранее Дума приняла закон о запрете блоков на федеральном уровне. Это решение было мотивировано нестабильностью блоков: утверждалось, что они распадаются вскоре после своего успеха на выборах и в результате не могут выполнять обещания, данные избирателям.

Запрет блоков привел сразу к нескольким проблемам.

Во-первых, исчезает возможность для создания в регионах как «губернаторских», так и популистских блоков. Теперь количество участников избирательных кампаний ограничено партийными брендами, как хорошо известными, так и еще недостаточно раскрученными (последних, впрочем, часто используют как спойлеров, не претендующих на прохождение в местный парламент).

Конкуренция для «партии власти» становится менее острой. Впрочем, надо сказать, что это изменение выгодно и для других парламентских партий. «Родина» лишается «двойников», ЛДПР — конкурентов из числа популистски настроенных сил, КПРФ может быть довольна снижением уровня соперничества в борьбе за левую часть электората.

Во-вторых, серьезный удар нанесен демократическим партиям, шансы которых на прохождение в ряд региональных парламентов существенно повышались в случае их участия в выборах в блоке с идеологически нейтральным названием. Теперь им приходится выступать под собственным флагом, и к тому же, чтобы не ввязываться в самоубийственную конкуренцию, одна партия вынуждена отказываться от своего бренда в пользу другой. Так, в Москве в список «Яблока» вошли члены СПС.

В-третьих, «стабилизация» состава региональных законодательных органов власти, наряду с другими факторами (в частности, с повышением минимального количества членов партии), может содействовать «окостенению» российской партийной системы, препятствовать появлению инновационных политических проектов типа СПС в 1999 году и «Родины» 3 четырьмя годами позднее.

Еще одна серьезная проблема российских региональных выборов прямо не связана с введением смешанной системы, хотя и влияет на ее легитимность. Как и отдельные кандидаты, партии не застрахованы от снятия с дистанции на основании судебных решений. Причем речь идет не об аутсайдерах, а о субъектах избирательного процесса, имевших неплохие шансы на прохождение в орган законодательной власти.

Самый известный случай снятия списка политической партии — это лишение регистрации партии «Родина» на выборах в Московскую городскую думу.