3.2. Факторы, влияющие на эффективность государственного регулирования

Формирование целевой функции. Общие методологические подходы к анализу условий эффективности государственного регулирования содержатся в теориях общественного выбора (Дж. Бьюкенен, Г. Туллок), рациональных ожиданий (Р. Лукас), бюрократии, политико-эко­номического цикла и др. Рассмотрим некоторые ограничения при вы­боре форм и методов государственного регулирования.

Для того чтобы выработать эффективную экономическую политику, необходимо четко представлять, какие цели регулирующий орган стре­мится достичь. Множество целей государственного регулирования на­зывается целевой функцией. Определение конфигурации целевой функ­ции представляет собой сложный многогранный процесс, связанный с разработкой политических стратегий. Важно знать, следует ли прави­тельству стремиться к одновременному достижению всех обозначен­ных в ней целей или лучше ограничиться расстановкой приоритетов, определить очередность, разместив цели по степени важности? Одно­значный ответ дать сложно. Норвежский экономист, лауреат Нобелев­ской премии по экономике Р. Фриш отмечал, что формирование целе­вой функции — важнейшая проблема современной экономической науки, далекая от своего разрешения.

Мировая практика государственного регулирования показывает, что самое разумное — формировать целевую функцию на основе предпоч­тений, т. е. выделяя задачи первостепенной важности. Особенно это важно для регулирования переходной экономики. Во-первых, на целевую фун­кцию большое давление оказывают текущие обстоятельства. Так, раз­работка экономической политики в России происходит в условиях глу­боких системных изменений, включающих институциональные и структурные преобразования, а также либерализацию экономики. Пра­вительству в условиях неустойчивой экономики приходится заботиться не столько о разработке эффективной долгосрочной стратегии, стЛЛъ-ко о том, чтобы вовремя среагировать на ближайшие проблемы. Когда проблем много, экономическую политику приходится строить на ос­нове принципа очередности.

Во-вторых, регулирующий потенциал государства в рыночной эко­номике, и тем более в переходной, ограничен. Для достижения сразу нескольких масштабных целей у него может не хватить средств и инст­рументов. Нидерландский экономист, лауреат Нобелевской премии по экономике Я. Тинберген, разработавший основы современной теории экономической политики, считал, что число целей никогда не должно превосходить запаса имеющихся в распоряжении государства инстру­ментов экономической политики. Это так называемое неравенство Я. Тинбергена.

В большинстве стран по мере накопления опыта государственного регулирования постепенно сокращался размер целевой функции. В 50— 60-е гг. XX в. в соответствии с рекомендациями экономистов целевая функция включала восемь элементов: объем государственных расхо­дов, темп изменения реальной заработной платы, уровень занятости, индикатор распределения доходов, размеры инвестиций, совокупный спрос, уровень производства, сальдо платежного баланса. В 70-е гг. це­левая функция охватывала только четыре цели: достижение полной занятости, стабильность цен, отсутствие неуправляемых дефицитов платежного баланса, устойчивый уровень экономического развития. В настоящее время многие правительства развитых стран ограничива­ются постановкой и решением двух стратегических задач: достижение устойчивого экономического роста и борьба с неуправляемой инфля­цией. Целей становится меньше, и государству не нужно разбрасывать­ся. Поэтому действенность его усилий возрастает.

В-третьих, ограничение целей экономической политики и расста­новка приоритетов связаны с тем, что большинство регуляторов, име­ющихся в распоряжении государства, оказывает противоречивое воз­действие на экономику. В частности, сложно подобрать экономические инструменты и определить такую их комбинацию, чтобы меры государства, направленные на стабилизацию инфляционного процесса, не привели бы к ухудшению ситуации на рынке труда, особенно в крат­косрочный период. Известно, что ограничительная денежная полити­ка, способствующая торможению инфляции и гашению адаптивных ожиданий, одновременно вызывает увеличение процентных ставок, что ведет к замедлению роста производства. И наоборот, выделение бюд­жетных ассигнований на создание рабочих мест и выплату пособий, с одной стороны, облегчает положение на рынке рабочей силы, с дру­гой — оборачивается нарастанием инфляционного давления. В этих ус­ловиях целесообразно определить предпочтения, выбрав какую-либо одну проблему, допустим инфляцию, и добиваться ее решения. Одно­временно необходимо использовать экономические и политические амортизаторы, чтобы негативные последствия антиинфляционного регулирования ощущались на рынке труда как можно слабее.

Фактор времени. Для разработки эффективной экономической по­литики необходимо иметь представление не только о степени воздей­ствия различных инструментов на цель, но и их быстродействии. Инст­рументы государственного регулирования, как правило, не имеют прямого воздействия на цели. Между ними вся экономическая систе­ма, функционирующая по своим законам. Например, цены зависят от колебаний спроса и предложения, издержек производства, качества конкурентного режима и многих других факторов, среди которых де­нежной политике принадлежит не главная роль. При этом экономичес­кая система, являющаяся объектом государственного регулирования, обладает определенной инертностью.

Реализация любого экономического процесса требует затрат ресур­сов и времени. В связи с этим при использовании различных форм и методов государственного регулирования возникает эффект запаздыва­ния. Инструменты государственного регулирования, денежно-кредит­ные или фискальные, оказывают воздействие на развитие экономики не сразу, а через некоторый промежуток времени (лаг), причем раз­личный по продолжительности. Оценка продолжительности этого пе­риода важна при организации государственного регулирования. Необ­ходимо заранее предвидеть не только вероятный и желательный результат того или иного государственного воздействия, но и время, когда его можно ожидать. Например, в случае разработки антиинфляционной программы следует заранее, еще на стадии планирования, представ­лять не только как сработают инструменты денежно-кредитной поли­тики, но и когда появится результат.

Можно говорить о системе, состоящей из внутренних и внешних лагов.

Внутренний лаг — это промежуток времени между возникновени­ем экономической проблемы и принятием ответных мер экономи­ческой политики. Он возникает в связи с тем, что для осознания самой проблемы необходимо время, зависящее от состояния эконо­мической науки, ее роли в принятии решений по государственному регулированию, компетентности тех, кто вырабатывает эти реше­ния, и пр.

К внутренним лагам можно отнести и промежуток времени, необ­ходимый для принятия решения об использовании тех или иных лирующих механизмов, а также период, отделяющий момент п новки (изменения) цели от момента изменения инструментов. Например, бюджетно-налоговая политика характеризуется длительными внутренними лагами. Для того чтобы пересмотреть бюджетные расходы или налоги, необходимо получить одобрение законодательных орга­нов, пройти длительную парламентскую процедуру принятия закона. На изменение налоговой системы может уйти несколько лет. Напри­мер, предложение о снижении налогов для стимулирования экономи­ческого роста, внесенное президентом Дж. Кеннеди в 1962 г., было принято лишь в 1964 г.

К внутренним лагам можно отнести и время, необходимое для реа­лизации конкретных действий государственными службами, ответствен­ными за осуществление того или иного решения. Так, если решено увеличить предложение денег, то Центральному банку необходимо ка­кое-то время для того, чтобы уменьшить норму обязательных резер­вов, снизить ставку межбанковского кредита, расширить покупки го­сударственных облигаций на рынке ценных бумаг. Величина этого периода зависит в первую очередь от того, насколько эффективно ра­ботает государственная машина, как налажено взаимодействие ее от­дельных звеньев.

Внешний лаг — это промежуток времени между моментом принятия решения и моментом, когда принятые меры начнут давать результаты. Он возникает в связи с тем, что инструменты экономической полити­ки не могут немедленно вызвать изменение уровня расходов, доходов и занятости.

Величина внешнего лага зависит от структуры механизма, соединя­ющего цель государственного регулирования и инструмент, степени его инертности. В частности, для бюджетной политики, непосредствен­но влияющей на совокупный спрос, этот лаг короче, чем для денежно-кредитной политики, способной оказать лишь косвенное давление на динамику спроса. В основе механизма действия денежно-кредитной политики лежит воздействие на инвестиции через изменение процентных ставок. Однако многие предприятия планируют инвестиции заб­лаговременно. Поэтому сдвигов в реальном объеме валового внутрен­него продукта (ВВП) вследствие изменения денежной массы можно ожидать по прошествии определенного времени.

Внешний лаг дает обобщенную характеристику продолжительности взаимодействия различных субъектов хозяйственной системы. Как мож­но, например, измерить потери времени, связанные с нерешительно­стью предпринимателей, которые опасаются рисковать капиталом, не­смотря на то, что государство проводит расширительную денежно-кре­дитную политику? При планировании макроэкономической политики используются агрегированные показатели, характеризующие цели и инструменты. А высокий уровень агрегирования может исказить реаль­ную ситуацию. Так, бюджетные затраты неоднородны. У каждого вида государственных расходов имеется свой лаг по продолжительности. В американской экономике, например, бюджетные ассигнования, вы­деленные на финансирование науки и технологии, дают отдачу, повы­шая национальный доход, не ранее чем через 5—8 лет. Этот показатель в несколько раз превышает средний размер лага, свойственного сово­купным расходам государства как инструменту макроэкономической политики.

Длительные лаги при осуществлении мер экономической полити­ки затрудняют использование последних для стабилизации экономи­ки. В промежуток времени между решением использовать тот или иной инструмент и началом его воздействия на экономику ситуация может измениться. В результате экономическая политика может привести к дальнейшему стимулированию экономики, находящейся в состоянии "перегрева", или к замедлению роста "остывающей" экономики. Из-за подобных лагов к разработке экономической политики необходимо подходить с осторожностью. Однако это вовсе не означает, что следу­ет отказаться от государственного регулирования, особенно в услови­ях глубокого и продолжительного спада.

Для сокращения некоторых внешних и внутренних лагов использу­ются так называемые автоматические стабилизаторы. Они позволяют тормозить или стимулировать экономический рост без специальных корректировок политического курса. Пример такого стабилизатора — система подоходного налога: в период экономического спада по мере сокращения доходов граждан и фирм налоги уменьшаются автомати­чески без каких-либо специальных изменений налогового законода­тельства. Данный автоматический стабилизатор представляет собой инструмент бюджетно-налоговой политики, свободный от внутрен­них лагов.

Оценка фактора времени в разработке и осуществлении экономи­ческих решений относится к наиболее сложным проблемам экономи­ческой теории. Вместе с тем практическую значимость расчета и учета лаговых структур трудно переоценить. Располагая даже самыми при­близительными и общими их значениями, государство получает воз­можность классифицировать инструменты, как по величине эффекта, так и по степени быстродействия. Появляется понимание того, от ка­ких инструментов следует ждать немедленных результатов, а какие сра­ботают лишь в определенной перспективе. Знание лагов позволяет вы­работать долгосрочные макроэкономические стратегии, давать об<вЬо-ванные обещания и добиваться их выполнения.

Если обратиться к лаговой структуре, то становятся понятными при­чины частого запаздывания с принятием назревших макроэкономи­ческих решений, что характерно для переходной экономики. Недоста­точное качество экономических исследований (и фундаментальных, и прикладных), распространенная в высших эшелонах власти склонность к волевым решениям, приверженность к идеологическим стереотипам и т. п. привели к существенному удлинению лага осознания проблемы. Так было, например, с безработицей и инфляцией.

Эффект мультипликатора. При формировании макроэкономичес­кой политики необходимо учитывать так называемый эффект мульти­пликатора. Он означает наличие в экономике таких передаточных ме­ханизмов, под воздействием которых окончательный результат многократно перекрывает первоначальный импульс в каком-либо звене. Эффект мультипликатора демонстрирует взаимосвязь и взаимовлия­ние всех структурных элементов объекта регулирования. Так, отдель­ные диспропорции, вызванные несовершенством рынка или невер­ными решениями в области экономической политики, могут под действием мультипликатора значительно усилиться. Небольшие сбои и ошибки в системе могут, проходя через нее, возрасти. При опреде­ленных условиях эффект мультипликатора может стать дестабилизи­рующим фактором.

Мультипликатор описывает продуктивность инструментов государ­ственного регулирования экономики. Мировой экономической науке известна целая система мультипликаторов, которые охватывают са­мые разные цели и инструменты экономической политики. Много­численные исследования фактора времени применительно к мульти­пликаторам показали, что возможны различные варианты распреде­ления во времени мощности мультипликатора. Иногда мультипликатор полностью вырабатывает свой ресурс за сравнительно небольшое вре­мя, и значение цели быстро становится таким, каким его хотели видеть политики. Чаще цель выходит на запланированный уровень по­степенно.

Мультипликативный эффект государственного регулирования раз­личается в кратко- и долгосрочном периодах. Инструменты экономи­ческой политики продолжают действовать и после того, как цель дос­тигнута, только в обратном направлении. Регулирование, которое недавно давало желаемые результаты, оборачивается своей противопо­ложностью. Например, стимулирование экономического развития с помощью бюджетной экспансии в долгосрочном периоде дает негатив­ный инфляционный эффект и через эффект мультипликатора приво­дит к торможению экономического роста. Поэтому распределенный во времени положительный эффект, возникающий после включения оп­ределенного регулятора, должен обязательно превышать всю сумму от­рицательных последствий.

Результативность различных инструментов экономической полити­ки не одинакова. Одни из них лучше приспособлены для регулирования уровня и динамики цен (например, инструменты денежно-кредитной политики), другие следует использовать при стимулировании эконо­мического роста. В частности, если рассматривать темп инфляции, то оказывается, что денежный мультипликатор по уровню цен¹ больше бюджетного мультипликатора по уровню цен. В отношении экономи­ческого роста они меняются местами: бюджетный мультипликатор по национальному доходу² больше денежного мультипликатора по нацио­нальному доходу.

Достижение запланированных правительством значений целей мо­жет потребовать поочередного использования денежных и бюджетных регуляторов. Все зависит от того, как складывается реальная экономи­ческая ситуация, насколько текущие уровни целей отклоняются от желаемых, а также от приоритетности целей.

Практика государственного регулирования в развитых странах пока­зывает, что манипулирование налогами, государственными расхода­ми, резервной нормой и т. п. следует отнести к сравнительно грубым методам. Государственное регулирование в динамично развивающейся среде, когда одновременно появляются разные явные и неявные узкие места, предполагает формирование особых (тонких) механизмов, ко­торые повысили бы чувствительность к изменениям (как внутренним, так и внешним), что позволило бы выиграть время для адаптации или превентивных мер.