Типичные коррупционные факторы системного характера

В этой группе объединены типичные коррупционные факторы, обнаружить которые можно при комплексном анализе Нормативного правового акта и иного документа, оценивая не отдельные нормы, а весь его текст. Системные изъяны могут выявляться при использовании системно-функционального метода. Это достигается в том случае, когда конкретный нормативный правовой акт рассматривается как элемент системы законодательства, т.е. в связи с другими нормативными правовыми актами, а также в системе отраслей и институтов права.

К ним относятся:

а) нормативные коллизии – противоречия между нормами, создающие для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.

На наличие такого коррупционного фактора указывает любой вид коллизии, если возможность ее разрешения зависит от усмотрения органов государственной власти или органов местного самоуправления (их публичных должностных лиц).

б) ложные цели и приоритеты – для констатации наличия этого фактора эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.

С теоретической точки зрения легальный нормативный правовой акт должен основываться на сочетании законности и целесообразности, то есть принятие акта имеет под собой законные основания и отвечает реальной потребности регулирования. Однако в действительности целесообразность принятия этого нормативного правового акта может отсутствовать, регулирование вопроса может оказаться избыточным, излишним, ставить дополнительные административные барьеры, предъявлять заведомо неисполнимые требования и т.д.

в) «навязанная» коррупциогенность – нормативный правовой акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что коррупциогенен системообразующий отраслевой законодательный акт или иной нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу.

Данный коррупционный фактор обнаруживается путем выявления соответствующих коррупционных факторов в отраслевом законодательном акте или ином нормативном правовом акте большей юридической силы.

Проявления коррупциогенности

а) формально-техническая коррупциогенность - о наличии данного проявления коррупциогенности свидетельствуют нарушения, выявляемые в ходе юридико-технической экспертизы нормативных правовых актов, в том числе порядка принятия и (или) формы нормативного правового акта. Указанные нарушения могут быть обусловлены коррупционными интересами или способствовать им в будущем.

б) замена общеобязательных правил поведения индивидуальными правоприменительными актами в силу отсутствия предусмотренного нормативного правового акта стимулирует произвольное административное усмотрение.

Данное проявление коррупциогенности обнаруживается в отсутствии сроков для издания нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте. Оно обнаруживается также в фактическом отсутствии (непринятии) нормативных правовых актов, чье принятие предусматривается в анализируемом нормативном правовом акте.

в) нарушение баланса интересов - наличие данного проявления коррупциогенности обнаруживается в нормативном закреплении привилегий за одним из группы субъектов в ущерб другим, что может свидетельствовать о коррупционном интересе при подготовке и применении нормативного правового акта.

Можно выделить следующие основные случаи, когда норма права создает потенциал для коррупции:

1. Завышенные требования нормы. Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными. К данной категории относятся как материальные нормы права, которые требуют от субъекта права слишком больших затрат (например, непомерный размер штрафа), так и процессуальные нормы, которые в силу сложности процедуры предполагают многочисленные потери времени и сил. Он проявляется при реализации разрешительных и регистрационных полномочий.

Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: 1) открытый, то есть не исчерпывающий; 2) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера; 3) содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).

2. Широкие дискреционные полномочия публичного должностного лица. Такие нормы права дают публичному должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению, не предписывая, в каких случаях публичное должностное лицо обязано выбрать тот или иной вариант поведения.

Существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения публичного должностного лица:

а) Установление сроков принятия решений. Коррупционность повышается с увеличением продолжительности сроков совершения того или иного административного действия Публичным должностным лицом в отношении физического или юридического лица, установлением широкого временного диапазона, а также отсутствием такого срока.

б) Определение условий (оснований) принятия решения. Коррупциогенность повышается с увеличением числа вариантов принятия решений при отсутствии точного определения условий принятия того или иного решения;

в) Учет параллельных полномочий. Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют несколько органов исполнительной власти. Повышают коррупциогенность нормы, устанавливающие дублирующие полномочия различных государственных гражданских служащих в рамках одного органа исполнительной власти, или различных органов исполнительной власти, а также нескольких государственных гражданских служащих за одно и то же решение.

3. Отсутствие административных процедур. Коррупциогенность понижается при наличии нормативно установленного порядка принятия решений (порядка и сроков осуществления действий). Отсутствие в нормативном правовом акте административной процедуры повышает коррупциогенность.

4. Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур. Осуществление некоторых видов полномочий (в частности разрешительных) предполагает присутствие нескольких граждан и юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права (приобретения или аренды объектов государственной собственности и т.п.). Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы, конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода государственного гражданского служащего. Однако сами конкурсные процедуры не способны от коррупционности.

5. Бланкетные и отсылочные нормы как коррупциогенный фактор. Нормы права наделяют орган исполнительной власти правом разрабатывать и принимать нормативные акты или отсылают его для решения какого-либо вопроса к другим действующим правовым документам. Следует отметить, что этот фактор является коррупциогенным не сам по себе, а в силу того, что облегчает возникновение коррупциогенных факторов. Отсылочные нормы предполагают определенный временной отрезок, в течение которого общественные отношения вообще не будут урегулированы вследствие того, что норма прямого действия еще не принята. Этот временной промежуток можно назвать периодом необычайно высоких дискреционных полномочий Публичных должностных лиц, полученных на совершенно законных основаниях. Главной особенностью нормотворчества этого вида является закрытость процедур подготовки и принятия норм права.

6. Коллизии правовых норм препятствуют правильному применению нормативного правового акта, создают возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае. Коллизии могут быть между актами, имеющими одинаковую юридическую силу (двумя законами), между актами различных уровней (например, между федеральными актами и актами субъектов по вопросам совместного ведения), между законом и подзаконным актом.

Специфика данного фактора такова, что многие принципы разрешения правовых коллизий сформулированы не в законодательных актах, а в юридической доктрине и судебной практике.

7. Отсутствие ответственности публичного должностного лица за правонарушения. В нормативных правовых актах, как правило, отсутствуют нормы об ответственности публичного должностного лица, либо они содержит общую формулировку: «несет ответственность в установленном законодательством порядке». Необходимо проверить, существует ли в данном нормативном правовом акте или ином документе, к которому есть отсылка, меры ответственности за служебные нарушения.

8. Юридико-лингвистическая коррупциогенность. Любой нормативный правовой акт должен отвечать правилам юридической техники, изложен четким и ясным языком. Повышает коррупциогенность использование неясных формулировок, терминов, понятий и категорий оценочного характера.

9. Другие проявления коррупциогенности. Существуют и другие коррупциогенные факторы, которые может установить эксперт при проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов. К таким факторам, например, можно отнести установление пробелов в законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющего органам исполнительной власти (публичным должностным лицам) самостоятельно устанавливать собственные полномочия; нарушение баланса интересов и другие.

В процессе анализа проекта нормативного правового акта рекомендуется обратить внимание на следующие проявления коррупциогенности:

а) нечеткое определение объема компетенции публичного должностного лица в принятии им правовых актов, совершении юридических действий, что влечет нарушение баланса формул «может», «обязан», «вправе», «должен»;

б) чрезмерное административное усмотрение при принятии решений в условиях отсутствия открытых и четких процедур, отсутствия конкурсных процедур отбора;

в) дублирование полномочий разных субъектов права либо наличие пробела в правовом регулировании;

г) произвольное расширение или изменение круга органов и лиц, с которыми должно быть обеспечено взаимодействие и согласование;

д) необоснованное увлечение бланкетными нормами и принятие множества незаконных и противоречивых правовых актов;

е) общие формулировки об ответственности без указания на основания и виды;

ж) увеличение масштабов неправомерного поведения в регулировании материально-финансовых вопросов;

з) нарушение правил юридической техники (нечеткие нормативные понятия и термины, ошибочное определение правовых актов и др.);

и) внесение изменений в действующие нормативные правовые акты.

Изучение коррупционных факторов и проявлений коррупциогенности в совокупности, подводит нас к констатации связи «нацеленности» проекта НПА и степенью его коррупциогенной опасности.

Априори это можно выразить следующими несколькими элементами «событийных блоков» (концепция антикоррупционного мониторинга проектов НПА и иных документов):

связь анализируемого законодательного акта с другими нормативными правовыми актами, наличие в анализируемом законодательном акте превентивных антикоррупционных норм и рекомендации по их включению;

реализация полномочий государственного органа (публичного должностного лица), включая перечень норм (регламентирующих полномочия), отвечающих признакам коррупционности в соответствии с коррупционными факторами;

контроль за действиями государственных служащих;

рекомендации по изменению формулировок правовых норм для устранения коррупциогенности;

требования к терминологии: использование терминов с четким и строго очерченным смыслом; употребление слов и выражений обычно в более узком или специальном значении по сравнению с тем, какое они имеют в общелитературном языке; использование слов и выражений в прямом и первичном их значении; отказ от двусмысленных и многозначных терминов; единство применяемой терминологии по всему законодательству или по крупным его разделам, которые выражается в первую очередь в том, что один и тот же термин в различных нормативных актах и разные правовые понятия не следует обозначать одним и тем же термином;

требования к стилю изложения: логическая последовательность и стройность изложения мысли законодателя, ее смысловая завершенность; единообразие способов изложения однотипных формулировок, хотя содержательно, с точки зрения информативности, они могут быть совершенно различными;

экономичность использования в текстах нормативных актов языковых средств означает, что законодательная мысль должна быть выражена максимально ограниченным числом фраз и терминов. Чем лаконичнее изложен текст – тем лучше он воспринимается исполнителями. Не способствуют экономичности такие речевые обороты, которые не несут определенной смысловой нагрузки. Например, высокая эффективность, последовательно проводить в жизнь, теснее увязывать, регулярно вести и т.п.;

связанность и последовательность изложения языка законодательства проводится следующими приемами. Недопустимы алогизмы, разрывы мыслей, перескакивания, внутренние противоречия, двусмысленность или тавтологичность;

экспрессивная нейтральность нормативного текста осуществляется запретом на использование слов в переносном смысле, созвучных, но различных по значению. Законодатель широко пользуется терминами, т.е. словами точного, и, как правило, однозначного смысла, эмоционально безразличными, строгими. В языке законодательства нельзя использовать идиоматические обороты – устойчивые элементы фразеологического состава языка, неразложимые на составные части и придающие речи обычно различные экспрессивные оттенки: «краеугольный камень», «скрипя сердце» и т.п.;

в силу императивного характера правовых предписаний в тексте законов, как правило, не употребляется сослагательное наклонение. Нет вопросительных и восклицательных предложений, многоточий, диалогов;

динамическая, а не статическая сторона явлений – это непременное свойство нормативного текста. В законодательном тексте, направленном на регулирование поведения, важно не просто объяснить или утвердить какое-либо понятие, а указать, что необходимо с ним делать, каково должно быть его развитие. Потребность обозначить многие понятия мобильного, динамичного характера приводит к введению в законодательный текст многих отглагольных существительных (сокращение, исчисление, изготовление и т.п.);

безличный, неиндивидуальный характер стиля законодательных положений необходимое свойство, которое обусловлено тем, что автором любого законодательного текста выступает государство, общество. Даже если под текстом нормативного акта стоит подпись конкретного должностного лица, это лицо не является его автором. Оно лишь персонифицирует в себе законодателя. Поэтому в тексте закона не отражаются авторская манера и интонация, индивидуальные эмоции и переживания;

формализация означает, что для выражения одной и той же мысли используется один и тот же ряд слов и приемов, применяемых в определенной последовательности. Формализм, присущий юридическому тексту, выражается в стереотипности, стандартизации стиля изложения правовых актов, в его унифицированности. В тексте закона применяются стандартные термины, фразы и выражения, устоявшиеся стабильные языковые конструкции, разумно одинаковые грамматические и синтаксические обороты и конструкции. Унифицированно употребление цифр, скобок, сокращений, прописных букв. Детально разработана структурная формализация документов.