3.5. Діяльність нато із врегулювання криз

Врегулювання криз є одним із фундаментальних завдань НАТО як і будь-якої міжнародної міжурядової організації у сфері безпеки, що може передбачати як військові, так і невійськові заходи реагування на загрозу національного чи міжнародного характеру.

Криза може бути політичною, військовою або гуманітарною, викликана політичним або збройним конфліктом, техногенними аваріями чи природними катастрофами, тому врегулювання криз передбачає різні засоби їх подолання.

Організація Об'єднаних Націй є автором ідеї про використання засобів міжнародного впливу для вирішення завдання забезпечення миру та безпеки на Землі (стаття 1 Статуту ООН). Головну відповідальність за підтримання міжнародного миру і безпеки покладено на Раду Безпеки ООН, яка й відіграє вирішальну роль у зміцненні безпеки та стабільності в євроатлантичному регіоні, приймаючи рішення про припинення вогню, спрямовуючи групи

205

та місії до зони збройного конфлікту або проводячи операції з підтримання миру силами військових контингентів держав-членів ООН під егідою ООН.

У межах ООН розроблено та ухвалено міжнародні договори, угоди та режими, які об'єктивно заклали підвалини глобальної системи безпеки, що ефективно діяла в умовах біполярного протистояння (СРСР - США). Локальні конфлікти, як правило, контролювали (або й ініціювали для перенесення збройного протистояння на територію третіх країн, передусім слаборозвинутих) головні центри сили - США та СРСР.

Творці Статуту ООН, проголосивши обов'язковість для членів ООН утримуватися "у міжнародних відносинах від загрози сили або її застосування", не виключали можливості виникнення суперечних питань, міждержавних конфліктів та актів агресії, тому положення Статуту ООН про реагування на кризові ситуації (іноді їх називають положеннями про миротворчість), безумовно, відіграють позитивну роль у міжнародних відносинах і міжнародному праві.

Вперше термін "миротворчість" застосував Генеральний секретар ООН Даг Хаммершельд під час презентації перших надзвичайних сил ООН, до складу яких входило близько 5 тис. легкоозброєних спостерігачів, яких у 1956 р. направляли на Синайський півострів. Вони мали розташуватися між Єгиптом та Ізраїлем після досягнення ними згоди про припинення війни і допомогти у створенні умов для досягнення і підтримання миру.

Впродовж багатьох років ООН відігравала важливу роль у сприянні запобіганню міжнародним кризам і врегулюванні затяжних конфліктів, здійснювала комплексні операції, пов'язані зі встановленням і підтриманням миру, наданням гуманітарної допомоги.

У нинішніх реаліях світової політики виникли нові загрози і конфлікти, які в умовах процесу глобалізації підривають безпеку і стабільність цілих регіонів і груп країн.

За останнє десятиліття XX ст. якісно змінилася природа конфліктів, які набули не стільки міждержавного, скільки внутрішньодержавного характеру: переважно цивільні конфлікти між групами населення, які різняться головним чином за етнічною належністю, расою, релігією або культурою. Такі відмінності і групові інтереси, що формуються, є причинами виникнення нових і ескалації старих конфліктів і воєн.

На надзвичайному засіданні Ради Безпеки у 1992 р. (першому на рівні голів держав і урядів) світові лідери звернулися з проханням до Генерального секретаря ООН підготувати рекомендації з посилення впливу ООН у превентивній дипломатії, миротворчості і підтриманні миру. Генеральний секре-

206

тар Б. Бутрос-Галі у 1992 р. у доповіді "Порядок денний для світу. Превентивна дипломатія, миротворчість і підтримка миру" висунув ряд пропозицій: створення системи раннього попередження виникнення загрози миру; розгортання сил ООН на території, де вірогідно можливий конфлікт, до початку військових дій; створення спеціальних військових миротворчих формувань для застосування їх у випадку постання питання про необхідність припинення вогню, що виходить за межі місії з підтримання миру; активніше залучення регіональних організацій до співпраці у превентивній дипломатії, миро-творчості і підтриманні миру.

Останнім часом для розв'язання важливих завдань у цивільній сфері проводять такі операції реагування на кризові ситуації: підтримання і забезпечення прав людини, проведення виборів, роззброєння, демобілізація, розчищення територій від мін і надання допомоги інститутам цивільної адміністрації (переважно правоохоронним інститутам), гуманітарна допомога різноманітних міжнародних та неурядових організацій, що вимагає захисту й підтримки.

Масштабні зміни геополітичної ситуації в Європі на початку 90-х змусили Північноатлантичний альянс модернізувати свою стратегічну концепцію, що мала бути відповіддю на питання доцільності існування НАТО. Потенційною загрозою безпеці НАТО було визнано конфлікти, що можуть виникнути на території колишнього СРСР та всередині Європи. Планувалось, що НАТО підтримуватиме мир в Європі та за її межами, навіть коли загроза не стосується членів НАТО. Разом з тим у стратегічній концепції Альянсу 1991 р. не порушувалось питання розширення географічних меж відповідальності НАТО. У стратегічній концепції Альянсу, прийнятій 24 квітня 1999 р. на Вашингтонському саміті НАТО, уникаючи конкретного визначення сфери відповідальності Альянсу, одним з фундаментальних завдань НАТО визначено забезпечення стабільності в Євроатлантичному середовищі безпеки.

Цей географічний простір НАТО розглядає як сферу власних легітимних пріоритетних інтересів. У пункті 31 Концепції наголошено, що НАТО буде намагатися разом з іншими організаціями запобігати конфліктам або у випадку кризової ситуації сприяти їх ефективному врегулюванню згідно з нормами міжнародного права, включаючи можливість проведення операцій поза межами Статті 5 щодо врегулювання криз. Готовність Альянсу проводити такі операції підтримує глобальну мету зміцнення та поширення стабільності і часто передбачає залучення партнерів НАТО.

Рішення останніх самітів НАТО щодо реагування на кризові ситуації Празький самі і (2002 р.)

створення сил реагування НАТО;

розподіл стратегічних інтересів НАТО та ЄС у галузі безпеки, оборони та врегулювання криз;

207

продуктивна і тісна співпраця з ОБСЄ;

надання допомоги Уряду Афганістану у відновленні безпеки.

Стамбульський саміт (2004 р.)

розвиток сил реагування НАТО;

діяльність Міжнародних сил сприяння безпеці в Афганістані;

операції Стабілізаційних сил у Боснії і Герцеговині;

військово-морська операція "Активні зусилля" у Середземномор'ї;

підтримання миру і стабільності в Афганістані - головний пріоритет НАТО;

місія НАТО з підготовки сил безпеки Іраку;

стратегічне партнерство НАТО - ЄС.

Ризький саміт (2006 р.)

набуття силами реагування НАТО цілковитої оперативної готовності;

спільність дій проти загроз, зокрема, операції з реагування на кризи за мандатом ООН;

сприяння миру і стабільності в Афганістані - першочерговий пріоритет НАТО;

підтримання безпеки та просування політичного процесу у Косові;

місія НАТО щодо розвитку сил безпеки в Іраку;

підтримання місії Африканського Союзу в Судані (провінція Дарфур);

військово-морська операція "Активні зусилля" у Середземномор'ї.

Бухарестський саміт (2008 р.)

місія Міжнародних сил сприяння безпеці у Афганістані - головний пріоритет;

КФОР співпрацюватиме і допомагатиме ООН, ЄС та іншим міжнародним організаціями підтримувати розвиток стабільного, демократичного, багатоетнічного та мирного Косова на основі Резолюції РБ ООН 1244;

готовність за результатами консультацій з ООН та Африканським Союзом та за їх згодою підтримати їх миротворчі зусилля у провінції Дарфур;

допомога у розвитку Сил безпеки Іраку;

боротьба проти тероризму в Середземному морі через операцію "Активні зусилля";

підтримання Сил реагування НАТО.

Саміт НАТО у Страсбурзі / Келі (2009 р.)

поліпшення здатності протистояти безпековим викликам, які постають перед Альянсом і безпосередньо впливають на територію Альянсу;

більша гнучкість і здатність до розміщення сил для швидкого та ефективного реагування там, де з'являються нові кризи;

НАТО, ЄС, ОБСЄ та Рада Європи засновані на спільних цінностях і продовжують надавати країнам можливість залучатися до євроатлантичної безпеки;

208

ключовий пріоритет - місія Міжнародних сил зі сприяння безпеці в Афганістані під мандатом ООН;

за необхідності перебування сил КФОР у Косово згідно з їх оперативним мандатом на основі Резолюції Ради Безпеки ООН 1244 до того часу, поки Рада Безпеки не змінить свого рішення;

надання широкого спектру тренінгової підтримки Силам безпеки Іраку через Тренувальну місію НАТО в Іраку;

на запит Генерального секретаря ООН та на основі відповідних резолюцій Ради Безпеки ООН вжиття заходів проти піратства та збройних пограбувань на морі (в районі Африканського рогу) та опрацювання варіантів можливої довготермінової ролі НАТО у боротьбі з піратством;

згідно із запитом Африканського Союзу, надання підтримки Місії АС у Сомалі координацією авіатранспортних перевезень і підтримкою розвитку довготривалих миротворчих можливостей АС, включаючи Африканські сили резерву та їх морський компонент;

підтримка операції "Активні зусилля" у Середземному морі;

спільна робота НАТО та ЄС у ключових операціях з управління кризами та взаємодія у сферах боротьби з тероризмом, розвитку послідовних та взає-мопосилюючих військових спроможностей і планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру.

Отже, підходи Альянсу до реагування на кризові ситуації в сучасних умовах не відрізняються від підходів ООН.

Спосіб подолання кризи залежить від її характеру, масштабу і серйозності: в одних випадках - дипломатичними засобами, в інших - військовими діями. Залежно від характеру кризи може виникнути потреба в різних операціях з врегулювання:

криза колективної оборони - "Операція, що підпадає під дію статті 5", коли країни-члени НАТО колективно ухвалюють рішення про те, що напад або акт агресії проти одного або кількох членів вважається нападом на усіх (вересень 2001 р. після терористичних нападів у США);

операції з реагування на кризи - усі військові операції НАТО в ситуаціях, що не підпадають під дію статті 5, спрямовані на підтримку мирного процесу в зоні конфлікту ("Операції з підтримання миру") - підтримання і втілення миру, запобігання конфліктам, розбудова миру, гуманітарні операції (діяльність НАТО на Балканах і в Афганістані, підтримання польських військовослужбовців, які беруть участь у міжнародних стабілізаційних силах в Іраку);

операції, пов'язані з природними, техногенними та гуманітарними катастрофами, - допомога країнам-членам і партнерам, які постраждали від катастрофи (НАТО надавала допомогу Туреччині у 1999 р. після землетрусу і допомагає Україні, яка часто страждає від руйнівних повеней).

Рішення про участь в операціях із врегулювання криз НАТО приймає у кожному випадку окремо і на основі консенсусу, відповідно до статті 7 Ва-

209

шингтонського договору. Альянс дедалі частіше бере участь у зусиллях міжнародного співтовариства зі збереження і відновлення миру та запобігання конфліктам, отримуючи пропозиції щодо надання підтримки операціям з підтримання миру та іншим операціям під егідою Ради Безпеки ООН або ОБСЄ на основі їх власних процедур. Безпрецедентною є успішна співпраця НАТО з ООН, ОБСЄ і ЄС на Балканах.

Велике значення має розширення стратегічного партнерства НАТО з ЄС, у тому числі через надання Альянсом підтримки операціям на чолі з ЄС, який користується його ресурсами і засобами, а також розширення співпраці Альянсу з країнами, які не є членами НАТО, але є членами РЄАП і Середземноморського діалогу НАТО.

У широкому розумінні НАТО давно вже здатна виконувати операції за статтею 5 з ліквідації наслідків катастроф, але брати участь в операціях не за статтею 5 вона почала у 90-ті роки XX ст., проводячи операції у країнах, які не є членами НАТО з метою запобігання поширенню конфлікту і дестабілізації країн-членів або партнерів НАТО.

З моменту створення у 1949 p., Альянс завжди був готовий до криз, що підпадають під дію статті 5, хоча гарантії, взяті країнами за статтею 5 Договору є взаємними і поширюються на усі країни НАТО, головною метою статті 5 у повоєнний період було надання Сполученим Штатам можливості допомогти своїм союзникам у разі агресії.

До 1991 р. у стратегічному середовищі північноатлантичного регіону домінували дві супердержави з потужними військовими структурами. У цей час головне занепокоєння НАТО викликала загроза з боку Радянського Союзу і Варшавського пакту. Політика стримування допомогла завершити конфронтацію часів холодної війни між Сходом і Заходом без застосування статті 5.

Після розпаду Радянського Союзу та отримання незалежності країнами-сателітами минуле напруження вийшло назовні і серед етнічних груп, права яких протягом півстоліття утискались, вибухнули збройні конфлікти.

Перший великий етнічний конфлікт спалахнув у колишній Югославії у 1992 р. Альянс підтримував ООН за допомогою повітряних і морських операцій з підтримки, забезпечуючи виконання економічних санкцій, ембарго на розповсюдження зброї, а також передаючи ООН детальні військові плани стосовно безпечних зон та втілення мирного плану. Однак для припинення війни цих заходів було недостатньо. Влітку 1995 р. після неодноразових обстрілів визначених ООН безпечних зон і захоплення особового складу сил ООН як заручників країни-члени НАТО прийняли ряд рішень про військове втручання на підтримку зусиль ООН з припинення війни у Боснії. Альянс провів двотижневу повітряну кампанію проти боснійських сербів, а протягом кількох наступних місяців, на прохання командувачів сил ООН, було здійснено інші військові заходи, що проклали шлях до підписання 14 грудня 1995 р. Деитонської мирної угоди. Альянс негайно почав розгортати у країні сили з

210

підтримання миру на умовах мандата ООН, за яким на НАТО покладалася відповідальність за втілення військових аспектів мирної угоди.

Це був перший в історії випадок залучення НАТО до операції з врегулювання кризової ситуації, що не підпадала під дію статті 5, потім були й інші - у Косово, колишній Югославській Республіці Македонії, Афганістані, у допоміжній ролі - в Іраку.

У Стратегічній концепції Альянсу 1991 р. було передбачено положення про "Урегулювання криз, що впливають на безпеку його членів", повторене у Стратегічній концепції 1999 p., що декларує готовність НАТО зробити внесок в ефективне запобігання конфлікту і брати активну участь в урегулюванні криз. Крім того, у документі 1999 р. передбачено, що під операціями з урегулювання криз розумітимуть операції, що не підпадають під дію статті 5, наприклад, ті, що стосуються країн, які є членами НАТО.

Стаття 5 вперше в історії НАТО була застосована лише на початку XXI ст., всупереч очікуванням, щоб європейські члени Альянсу і Канада могли допомогти Сполученим Штатам, які 11 вересня 2001 р. стали мішенню жорстоких терактів з боку терористичної групи Аль-Каїда. Для запобігання подальшим подібним нападам НАТО застосувала ряд превентивних заходів.

Урегулювання криз є широкою концепцією, що виходить за межі військових операцій, і охоплює питання захисту населення. Альянс розпочав розроблення заходів із захисту цивільного населення у разі ядерного нападу ще у 50-ті роки XX ст., проте країни-члени НАТО невдовзі зрозуміли, що ці можливості можна ефективно застосовувати при наданні допомоги у разі повеней, землетрусів або техногенних чи гуманітарних катастроф.

У 1953 р. перша схема допомоги у випадку катастрофи була застосована після руйнівної повені у Північній Європі, а у 1958 р. НАТО встановила детальні процедури координації допомоги між країнами-членами НАТО у разі катастрофи, що залишались чинними і закладали основу для роботи з планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру протягом тривалого часу, поки були комплексно переглянуті в 1995 p., розширивши сферу дії і на країни-партнери.

У 1998 р. було створено Євроатлантичний центр координації реагування на катастрофи для координації надання допомоги країнами-членами і партнерами постраждалим територіям у країні-члені або партнері. Альянс також створив Євроатлантичний підрозділ з реагування на катастрофи - багатонаціональне поєднання національних цивільних і військових елементів, які добровільно передають країни-члени або партнери для розгортання на відповідній території.

Планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру стало головною рисою участі НАТО в урегулюванні криз. Останнім часом Альянс допомагав долати наслідки повеней в Албанії, Чеській Республіці, Угорщині, Румунії, Україні, надавав підтримку Верховному комісару ООН з

211

питань біженців у Косові, допомагав ураженій землетрусом Туреччині, гасити пожежі - колишній Югославській Республіці Македонії і Португалії, Україні і Молдові - долати наслідки руйнування систем електропостачання, викликаного надзвичайними погодними умовами. Альянс також регулярно проводить навчання з планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру.

Детальніше розглянемо операції з реагування на кризові ситуації - усі військові операції, які НАТО проводить у ситуаціях, не передбачених статтею 5, спрямовані на підтримку мирного процесу в зоні конфлікту.

Операції на підтримання миру - це багатофункціональні операції, виконувані неупереджено на підтримку мандата ООН / ОБСЄ, або на запрошення суверенного уряду, за участю військових сил і дипломатичних та гуманітарних агенцій, спрямовані на забезпечення довгострокового політичного врегулювання або інших визначених у мандаті умов, передбачають такі форми:

миротворча діяльність - миротворчі операції, як правило, здійснюються відповідно до розділу VI Статуту ООН за згоди усіх сторін конфлікту з метою моніторингу й імплементації мирної угоди;

операції із втілення миру - здійснюються відповідно до розділу VII Статуту ООН, мають примусовий характер, коли не вдається досягти згоди учасників конфлікту, або вона викликає сумніви, спрямовані на збереження або відновлення миру чи підсилення умов, визначених у мандаті;

запобігання конфліктам - здійснюється відповідно до розділу VI Статуту ООН, передбачає спектр дій від дипломатичних ініціатив до превентивного введення збройних сил з метою запобігання переростанню суперечок у збройні конфлікти або їх поширення. Може включати місії з пошуку фактів, консультації, попередження, інспекторські перевірки і моніторинг. Альянс повною мірою використовує партнерство, співпрацю і діалог, а також свої зв'язки з іншими організаціями для участі в запобіганні кризам і, у разі їх виникнення, погашенні на ранніх етапах;

превентивне введення військ - розгортання оперативних сил, які мають достатні можливості для стримування з метою запобігання вибуху ворожнечі;

умиротворення - дипломатична діяльність, яка починається після виникнення конфлікту і спрямована на припинення вогню або швидке мирне врегулювання, передбачає створення представництв, посередницьку діяльність, примирення, дипломатичний тиск, ізоляцію або санкції;

розбудова миру - дії на підтримку політичних, економічних, соціальних і військових заходів і структур, спрямованих на посилення і зміцнення політичного врегулювання з метою ліквідації причини конфлікту, за допомогою механізмів ідентифікації і підтримки структур, які можуть відіграти роль у зміцненні миру, створити відчуття довіри і добробуту та підтримати економічне відновлення;

212

гуманітарні операції - виконуються з метою припинення людських страждань, передують або супроводжують гуманітарну діяльність спеціалізованих цивільних організацій.

У разі виникнення кризової ситуації жодне рішення про планування, розгортання чи застосування збройних сил не може бути прийнято без політичного дозволу. Уряди країн-членів НАТО колективно приймають рішення, які можуть передбачати здійснення політичних або військових заходів, а також заходів з подолання надзвичайних ситуацій цивільного характеру залежно від характеру кризи.

Альянс має різні механізми подолання криз. Вищий керівний орган -Північноатлантична рада - отримує розвідувальну інформацію, інші дані, порівнює різні думки і підходи та гармонізує погляди. Раду підтримує ряд спеціальних комітетів, у тому числі Група з координації політики, Політичний комітет, Військовий комітет і Комітет вищого рівня з планування на випадок надзвичайних ситуацій цивільного характеру. Система зв'язку НАТО, у тому числі "Ситуаційний центр", цілодобово і без вихідних отримує, здійснює обмін і розповсюдження політичної, економічної і військової розвідувальної інформації.

Система НАТО з реагування на кризи (NCRS), система НАТО з розвідки і попередження (NIWS), система оперативного планування НАТО і домовленості НАТО з врегулювання криз у разі надзвичайних ситуацій цивільного характеру призначені для забезпечення Альянсу взаємодоповнюючими можливостями у сфері кризового менеджменту і реагування у межах загального процесу врегулювання кризових ситуацій.

Північноатлантичний альянс на цей час і в перспективі залишається найпотужнішою воєнно-політичною структурою, що своєю діяльністю може сприяти розблокуванню і розв'язанню міжнародних конфліктів, становленню державності нових незалежних країн. Оскільки вирішення цих проблем вимагає більш широкого поля діяльності міжнародного співтовариства, то вищим арбітром може бути тільки ООН.