2.5. Формування політики, прийняття та реалізація політичних рішень у нато

Альянс не є наднаціональною організацією. Це союз незалежних суверенних держав, які співпрацюють одна з одною добровільно для найкращого забезпечення своїх інтересів. Жодна з країн НАТО не може примусити інші краї-ни-члени прийняти ту чи іншу точку зору.

Альянс не застосовує будь-якого рішення щодо своїх членів проти їх волі. Кожна країна бере участь у процесі формування політики Альянсу, що приводить до прийняття узгоджених рішень, які забезпечують їх інтереси.

У НАТО рішення ухвалюються виключно досягненням консенсусу або загальної згоди усіх країн-членів. Основу процесу ухвалення рішень становлять політичні консультації.

144

Характер рішень залежить від значної кількості факторів: геополітичної ситуації у світі і Європі, національних інтересів держав-учасниць Альянсу, характеру небезпек, тому в організації розуміють, що можливість ефективних спільних дій залежатиме від узгодженості рішень, прийнятих в тій чи іншій ситуації.

Отже, однією з найважливіших рис сталого функціонування Альянсу є спільне прийняття рішень, можливість узгодження інтересів країн-учасниць закладена у процедури прийняття рішень, що утворює підґрунтя для спільних дій.

Загальними рисами технології формування політики Альянсу та прийняття управлінських рішень є такі.

Консенсус (лат. consensus - згода, одностайність) -досяг-нення згоди, прийняття рішень зі складних питань учасниками нарад, конференцій тощо шляхом обговорення і взаємних поступок. Давній приклад ухвалення рішення консенсусом - північноамериканське плем'я ірокезів, для якого такий спосіб є традиційним.

Зміст рішень, прийнятих у НАТО, з'являється завдяки постійному узгодженню як стратегічних, так і тактичних національних інтересів країн-учасниць організації, які у кожній державі, як правило, викладаються в різних документах (програмах, доктринах, концепціях тощо).

В Альянсі запроваджена практика повідомлень урядів країн-учасниць про рішення на національному рівні або заходи, ухвалені та здійснені і так чи інакше стосуються інтересів інших членів Альянсу. Це може бути також попередня інформація про майбутні дії або рішення, плановані урядами, що дає змогу членам Альянсу мати повну інформацію про національні політичні курси країн і їх наміри та дозволяє розуміти підґрунтя позиції кожного члена Альянсу. Таким чином, іншим урядам надається можливість знати і висловити своє ставлення до національних рішень союзників, схвалити або прокоментувати їх, що створює умови для пошуку спільних точок зору, узгодження позицій щодо вирішення відповідних питань.

За необхідності оперативного вироблення спільних рішень стосовно конкретних ситуацій або подій у світі первинним матеріалом є інформація про ставлення до них союзників, яка стає предметом обговорення. Після обміну думками виробляється спільна позиція, на підставі якої розробляється політика Альянсу.

Якщо існує необхідність визначення позиції Альянсу щодо подій поза географічними межами НАТО, такі ж політичні консультації проводять із країнами-партнерами Альянсу.

Рішення Альянсу різняться за формою і залежать від рівня прийняття і змісту. До них належать: декларації і комюніке, концепції, плани тощо.

145

Основним методом прийняття рішення в Альянсі є консультації між країнами партнерами та іншими державами, які співпрацюють з організацією. У статті 4 Північноатлантичного договору зафіксовано, що сторони консультуватимуться між собою кожного разу, коли на думку якоїсь із них виникне загроза територіальній цілісності, політичній незалежності або безпеці будь-якої із сторін.

Під час поточної роботи використовують різні форми проведення консультацій: офіційні, неформальні, постійно діючі, ті, які збираються за потреби.

Вибір форми консультації залежить від важливості питань, що розглядаються, наявності часу, залучених учасників.

З точки зору рівня проведення консультації та змісту питань, пропонованих для обговорення, можна виділити:

початковий рівень консультацій - простий обмін думками та інформацією;

рівень повідомлень урядів про рішення і заходи, ухвалені та здійснені, що стосуються інтересів інших членів Альянсу;

попередня інформація про майбутні дії або рішення, плановані урядами, іншим урядам надається можливість їх схвалити або прокоментувати.

У ході консультацій усі держави докладають максимальних зусиль, аби увійти у становище своїх союзників і знайти прийнятне для кожного рішення.

Таким чином, в Альянсі існує розгалужена структура, яка завдяки постійним консультаціям може приймати рішення, оперативно реагувати на зміну ситуації та своєчасно виробляти адекватну політику.

Іноді країни-члени НАТО не досягають повної згоди з приводу певних питань, коли одна або більше країн мають окремі думки, тоді за допомогою консультацій спільними зусиллями розбіжності намагаються зробити якомога меншими. Подолання протиріч у поглядах членів Альянсу досягається компромісом усіх зацікавлених сторін.

Поставивши процес прийняття рішень у залежність від консенсусу і спільної згоди, члени Альянсу зберегли важливість ролі поглядів і досвіду кожної країни, водночас покладаючись на механізми і процедури, які дають їм змогу спільно діяти швидко і рішуче, якщо обставини цього вимагатимуть. Практика щоденного обміну інформацією і консультацій гарантує здатність урядів за необхідності зібратись дуже швидко, знаючи попередньо про відповідні погляди інших, для узгодження спільної політики. Якщо потрібно, зусилля докладають до подолання розбіжностей для цілковитої підтримки спільних дій рішеннями, під якими підписалися усі уряди країн-членів НАТО. Прийняті рішення є вираженням спільного прагнення усіх відповідних країн виконати їх повною мірою. Отже, рішення політично важкі або такі, що потребують значних ресурсів, вимагають додаткової сили і довіри.

Основними принципами проведення консультацій є:

взаєморозуміння щодо цілей Альянсу, а також їх реалізації у конкретних умовах;

146

бажання співпрацювати;

пошук згоди щодо усіх суперечливих питань;

увага до занепокоєння усіх сторін, які домовляються;

пошук спільних рішень;

одностайність згоди щодо рішень, які приймають.

Узгодження майбутнього рішення членами Альянсу починається з консультацій щодо питань, які вважаються необхідними для спільного розгляду. Консультації розпочинаються за заявкою будь-якої делегації або за ініціативою Генерального секретаря НАТО. Обговорення відбуваються, як правило, негайно після надання пропозицій щодо розгляду питань, що дозволяє оперативно реагувати на зміни, які відбуваються у світі.

Склад учасників, залучених до консультацій, визначається їх бажанням та зацікавленістю, характером поданого на обговорення питання, актуальністю ситуації.

Кожна країна-член НАТО має право надати свій проект рішення як до проведення консультацій, так і після них. Якщо впродовж доби після внесення пропозицій щодо рішення усі країни через своїх представників висловили згоду, рішення вважається прийнятим. Відсутність реакції на пропозиції вважаються згодою з пропозицією проекту рішення.

Країна, не згодна з пропозиціями, протягом доби повинна зробити заяву з цього приводу, а також обгрунтувати свою позицію. При появі розбіжностей у позиціях сторін обговорення переходить у площину консультацій між тими сторонами, які не згодні з проектом рішення або його окремими положеннями. Як правило, консультації мають двосторонній характер і з офіційного рівня переносяться на неофіційний. Крім того, для поглиблення розуміння сторін на переговори залучають різних фахівців зі структур Альянсу, до компетенції яких належить питання щодо якого немає згоди.

Консультації проводять до досягнення консенсусу в позиціях сторін, між якими виникли протиріччя. Коли згода досягнута, розгляд питання повертається на рівень загального обговорення. У цьому випадку компроміс між сторонами, які окремо проводили консультації та шукали згоди, може внести зміни у проект рішення, а це, в свою чергу, призвести до незгоди інших учасників переговорів. У такому разі застосовують ту ж процедуру консультацій та пошуку компромісів і консенсусу.

Перевагами консенсусного прийняття рішень є такі:

прийняття оптимальних рішень, що враховують інтереси усіх учасників переговорів;

можливість у ході виконання рішень ефективно координувати діяльність сторін, незважаючи на існуючі розбіжності щодо інших проблем;

орієнтованість на кінцевий результат;

відповідальність на усіх етапах прийняття та виконання рішень;

147

можливість узгодження, якщо у ході виконання рішення виникає потреба у його корекції;

поглиблення взаєморозуміння сторін під час заявления позицій сторін щодо обговорення питань.

Недоліками консенсусного прийняття рішень є такі:

складність та багаторівневість;

потреба у наявності певного часу для досягнення консенсусу, що може зробити дію несвоєчасною або недостатньо підготовленою, особливо у випадку надзвичайних подій;

можливість не досягти згоди у межах Альянсу.

Події останнього часу значно змінили характер завдань, які необхідно виконувати НАТО у дуже стислі строки. Можливість їх виконання повинна бути забезпечена відповідними технологіями прийняття рішень. Фахівці не мають узгодженої позиції щодо напрямку реформування цієї важливої галузі функціонування Альянсу: з одного боку, в НАТО відсутня наднаціональна структура управління і рішення приймаються консенсусом; з іншого боку, сучасні умови потребують прийняття оперативних рішень за обмежений час, що можливо при централізованому управлінні.

Процедура прийняття рішень у НАТО має складний характер, проте Альянс долає розбіжності між країнами-учасницями та утримує стабільність в умовах зміни міжнародної ситуації.

Алгоритм прийняття та реалізації рішень у НАТО розглянемо на прикладі залучення Альянсу до заходів на підтримку миротворчої операції Африканського союзу (АС) у Дарфурі (Судан).

Президент АС 26 квітня 2005 р. надіслав Генеральному секретарю Альянсу лист із пропозицією обговорити можливість надання НАТО тилової підтримки миротворчої операції АС в Дарфурі, а 17 травня 2005 р. відвідав штаб-квартиру НАТО, де в ході переговорів з керівництвом Альянсу підтвердив своє прохання.

За ініціативою Генерального секретаря 18 травня 2005 р. питання було розглянуто на засіданні Північноатлантичної ради, яка принципово погодила можливість надання підтримки миротворчої операції АС та своїм рішенням доручила військовому командуванню Альянсу терміново подати рекомендації щодо можливих форм надання допомоги.

Проект військових рекомендацій відпрацювали штаб Командування ОЗС НАТО з питань операцій та Міжнародний військовий штаб і затвердили на засіданні Військового комітету НАТО. Було передбачено, що операцію у Дарфурі й надалі здійснюватимуть сили АС, допомога НАТО включатиме надання літаків для перевезення особового складу та майна у межах розгортання додаткових миротворчих контингентів, підтримку організації системи управління та зв'язку, підготовку та навчання миротворців, забезпечення їх

148

необхідною технікою та обладнанням, а також інформацією розвідувального характеру тощо.

Згадані рекомендації разом з пропозиціями Міжнародного секретаріату були враховані при розгляді питання на засіданні Північноатлантичної ради 24 травня 2005 p., яка прийняла позитивне рішення щодо залучення військових можливостей Альянсу до надання допомоги АС.

На основі рішення Північноатлантичної ради, згідно з вказівкою Військового комітету НАТО, штаб ОЗС НАТО з питань операцій розпочав безпосереднє планування операції.

У процесі підготовки прийняття рішення та його реалізації НАТО проводило постійні консультації з іншими міжнародними організаціями, насамперед ЄС.

Згідно із дорученням Військового комітету НАТО штаб ОЗС НАТО з питань операцій розробив проект Оперативного плану дій. Військовий комітет НАТО затвердив його в цілому. Після схвалення Північноатлантичною радою Оперативний план дій став основним документом з планування, підготовки, проведення та всебічного забезпечення заходів НАТО на підтримку операції АС у Дарфурі.

З огляду на незначний обсяг залучення (порівняно з операціями НАТО у Косово або Афганістані) управління та координацію заходів з надання допомоги здійснює безпосередньо штаб ОЗС НАТО з питань операцій.

При масштабному застосуванні військ застосовують принцип "триступеневого командування": ОЗС НАТО з питань операцій - на стратегічному рівні, регіональне командування - на оперативно-стратегічному, командувач та штаб операції - на оперативно-тактичному, безпосередньо на театрі дій. У цьому випадку відповідні оперативні плани відпрацьовують на кожному рівні.

В Оперативному плані, крім інших питань, визначають склад сил та засобів, необхідних для успішного проведення операції (саме з цього приводу часто виникають дискусії між військовим та політичним керівництвом Альянсу). На цьому або подальших етапах до участі в операції можуть бути запрошені партнери, однак, легітимізація їх участі потребує окремого рішення Північноатлантичної ради.

Наміри партнерів щодо участі в операціях (інших заходах військового характеру) НАТО попередньо оцінюються у ході переговорів та консультацій у двосторонньому форматі. За необхідності для координації внесків проводять конференції з планування штабів та сил, на яких партнерам пропонують укомплектувати певні вакантні посади у штабах місій або надати певні сили та засоби (транспортну авіацію, вертольоти, підрозділи РХБЗ тощо).

Таким чином, у НАТО рішення ухвалюють шляхом досягнення консенсусу або загальної згоди усіх країн-членів. Основу процесу ухвалення рішень

149

становлять політичні консультації, що мають певну технологію, яка дає змогу країнам-членам НАТО обміркувати усі потенційні можливості узгодження позицій та вироблення довготермінової політики.

- Запитання для перевірки знань

1. Яким чином у НАТО ухвалюють рішення?

2. У чому полягає принцип консенсусу?

3. Які переваги і недоліки прийняття рішень методом консенсусу?

4. Охарактеризуйте процедуру узгодження рішень в Альянсі.

/■ Список літератури %

1. Довідник НАТО. - Брюссель, 2006. - 383 с

2. За і проти: Дебати з питань євроатлантичної безпеки. Кн. П. - Брюссель, 2006. - 88 с

3. Міжнародні відносини і євроатлантична інтеграція України : навч. посіб. / за заг. ред. О. І. Пошедіна. - К. : НАОУ, 2008. - 104 с

4. Балабін В. В. Сучасні міжнародні відносини і перспективи інтеграції України в євроатлантичну спільноту : підручник / В. В. Балабін, О. О. Безносюк, О. Г. Заруба та ін. [за заг. ред. Балабіна В. В.] - К. : Інфодрук , 2007. - 300 с.

5. Абрамов В. 1. Україна-НАТО в запитаннях і відповідях / В. І. Абрамов, О. Ф. Деменко, П. О. Демчук та ін. - Черкаси : Відлуння-Плюс, 2006. - 56 с

6. Сайт Організації Північноатлантичного договору. - http://www.nato.int.