§ 2. Обжалование в суд действий и решений, нарушающих

права и свободы сотрудников органов внутренних дел

Социальная защита сотрудников органов внутренних дел, их права и обязанности, а также гарантии осуществления этих прав должны регулироваться законом. В тех случаях, когда закон по разным причинам не действует, положение главного гаранта прав и интересов граждан должны занимать не только правоохранительные органы, но и суд с присущими ему принципами судопроизводства: гласности, состязательности, презумпции невиновности, права на защиту и обжалование. В статье 8 Всеобщей декларации прав человека указывается, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом¹¹². Статья 46 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Статья 27 Закона Российской Федерации «О милиции» гарантирует сотрудникам органов внутренних дел судебную защиту их прав и свобод. В соответствии со статьями 10, 118 Конституции Российской Федерации судебная власть является самостоятельным видом государственной власти и принадлежит только судам.

Судебная система является одной из центральных в защите прав и свобод человека. К сожалению, в нашем обществе, и в органах внутренних дел в том числе, в течение долгого времени преобладало пренебрежительное отношение не только к закону, но и к правосудию. Роль суда существенно занижалась. Суд считался только одним из правоохранительных органов, а не одной из ветвей государственной власти. Сотрудники, а также подразделения, учреждения и организации могли обратиться в народный суд для разрешения лишь части общегражданских вопросов и споров. Все вопросы и споры, возникающие в сфере правоотношений, разрешались руководителями в порядке подчиненности и не могли быть рассмотрены судом. Такой порядок был недостаточно эффективен и не мог в полной мере исключить злоупотребления и пренебрежения законом. Только гласное рассмотрение споров, возникающих в служебных отношениях, сможет обеспечить надежную защиту прав и интересов сотрудников.

С начала 1990-х годов в нашей стране осуществляется реформирование судов и совершенствование их деятельности. В частности, приняты законы о судебной системе Российской Федерации, Конституционном Суде, об арбитражных судах, исполнительном производстве, новые Гражданский, Уголовно-исполнительный и Уголовно-процессуальный кодексы. В связи с этим повысилась эффективность защиты прав граждан, реальность восстановления нарушенных прав.

В административном порядке жалобы рассматриваются, как правило, в пределах одного ведомства, то есть заинтересованными лицами и органами, не публично, а в отсутствие заинтересованных лиц – чаще всего лицами, не имеющими правовой подготовки. В связи с этим решения по жалобам принимаются зачастую без должной компетенции, что порождает новые жалобы, недоверие к государственному аппарату и должностным лицам. Практика рассмотрения судами жалоб на незаконные решения должностных лиц и органов управления продолжает расширяться и должна совершенствоваться. Это обусловлено в том числе и большим количеством судебных исков сотрудников органов внутренних дел.

По предмету споров можно выделить следующие основные категории исков:

• взыскание компенсаций и льгот за участие в контртеррористической операции на территории Чеченской Республики;

• обжалование нормативных правовых актов;

• возмещение вреда, причиненного здоровью;

• восстановление на службе;

• возмещение морального вреда;

• о снятии дисциплинарного взыскания;

• пенсионные споры.

Ситуация с исками признана острой, бьющей по авторитету органов внутренних дел¹¹³.

Основной причиной исков признано несоблюдение прав и законных интересов граждан, сотрудников органов внутренних дел и ветеранов.

Вместе с тем, сохраняется ряд условий для обращения сотрудников в судебные инстанции¹¹⁴:

• остается напряженность в разрешении жилищной проблемы;

•не определен порядок возмещения вреда здоровью сотрудников, установленный Гражданским кодексом Российской Федерации;

• несопоставим размер компенсаций за санаторно-курортное лечение сотрудников, выполняющих задачи в Северо-Кавказском регионе (в МВД – 600 рублей, в Минобороны – более 5 тыс. рублей), и др.

Большое число исков сотрудников свидетельствует, с одной стороны, о необходимости строгого соблюдения законодательства соответствующими должностными лицами, а с другой – о недостатках в правовой подготовке сотрудников, а также в их правовой и социальной защите.

В целом же, главная причина низкой эффективности правосудия – незнание, непонимание людьми задач, образа действий, возможностей суда как потенциального защитника их прав и свобод. В суды обращаются редко, боясь многодневных хождений, волокиты, грубости и бюрократизма, не надеясь добиться там правды¹¹⁵.

Как показывает анализ работы судов по рассмотрению гражданских дел, тенденция роста обращений сотрудников будет наблюдаться и в дальнейшем, что обусловлено повышением правовой грамотности сотрудников, подавляющее большинство которых осведомлено о возможности решения своих служебных проблем путем обращения в суд, открытостью работы судов, где можно получить исчерпывающую информацию о порядке обжалования действий и решений, нарушающих их права и свободы, а также ростом информации, теле- и радиопрограмм, посвященных правовой тематике.

В то же время повышается эффективность рассмотрения судами спорных служебных вопросов, которые, к сожалению, далеко не всегда своевременно разрешаются руководителями в административном порядке, даже при очевидных допущенных с их стороны нарушениях. Чаще всего это относится к соблюдению прав сотрудников при увольнении со службы. К сожалению, нарушение прав в этой области приобрело массовый характер. Судам приходится в своей работе сталкиваться с фактами коллективных обращений сотрудников в суд.

Эти и другие факты подтверждают вывод о том, что судебная защита прав и свобод граждан, в том числе сотрудников органов внутренних дел, остается недостаточно эффективной, на что также указывает Уполномоченный по правам человека Российской Федерации. Многие гражданские и уголовные дела рассматриваются годами. При этом гражданам не всегда по плечу судебные расходы. В судебном корпусе широко распространена коррупция¹¹⁶.

27 апреля 1993 года российский парламент принял Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»¹¹⁷, значительно расширивший пределы судебного контроля, предусмотрев возможность обжалования нормативных актов, а также действий органов управления и должностных лиц.

Гражданину, в том числе и сотруднику органов внутренних дел, было предоставлено право самому решать вопрос о направлении заявления (жалобы) в суд либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, причем подача жалобы в суд не обусловлена обязательным предварительным рассмотрением в административном порядке. Таким образом, впервые законодательно был решен вопрос о порядке рассмотрения судами жалоб сотрудников в случае ущемления их прав органами управления.

В части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации отмечается, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Все эти формы судопроизводства должны стать эффективными способами защиты прав сотрудников органов внутренних дел.

Особое место в деле защиты прав и свобод человека и гражданина отводится Конституционному Суду Российской Федерации.

Главная задача Конституционного Суда — защита прав граждан от неконституционных законов. Об этом говорится в части 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации: «Конституционный Суд Российской Федерации по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом». Однако на практике эти статьи редко используются.

Конституцией Российской Федерации в системе правозащитных механизмов важная роль отводится индивидуальной конституционной жалобе, открывающей человеку и гражданину, как субъекту прав и свобод, прямой доступ в органы конституционного контроля, что также является новым для российского законодательства.

Согласно статье 96 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»¹¹⁸, правом подачи индивидуальной или коллегиальной жалобы на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан, а также иные органы и лица, указанные в законе. В отношении жалобы какие-либо особые требования ее оформления и подачи не устанавливаются.

В соответствии с полномочиями о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по индивидуальным жалобам граждан, чьи конституционные права и свободы нарушались, по жалобам объединений граждан, иных органов и лиц, указанных в федеральном законе, а также по запросам судов Конституционный Суд Российской Федерации принял целый ряд решений по защите граждан.

В данном случае речь идет о возмещении вреда, причиненного сотруднику органов внутренних дел в результате незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного осуждения, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного назначения административного наказания в виде административного ареста (ст. 1070 ГК РФ). При наступлении указанных последствий вред возмещается в полном объеме за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, — за счет казны субъекта Российской Федерации. Компенсация морального вреда в данной ситуации осуществляется независимо от вины причинителя вреда (ст. 1100 ГК РФ).

Учитывая значимость судебных решений в области защиты прав и законных интересов сотрудников и членов их семей, необходимо, при наличии оснований, более эффективно использовать суды как механизм для их защиты от неправомерных действий отдельных представителей администрации.

Судебная защита прав и свобод сотрудников органов внутренних дел осуществляется судами общей юрисдикции: районными, городскими, областными и т.д., а также Верховным Судом Российской Федерации.

Выделяются следующие критерии дел, подлежащих рассмотрению в судах общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства по искам и жалобам сотрудников органов внутренних дел.

Это дела, вытекающие из:

• трудовых правоотношений;

• административных правоотношений;

• гражданских правоотношений.

Практически во всех случаях, когда сотрудник обращается в суд за защитой своих прав, связанных с его служебной деятельностью, ответчиками по гражданскому делу выступают органы внутренних дел муниципальных образований (если они являются юридическими лицами), МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации либо МВД России.

По общему правилу иск к юридическому лицу предъявляется по месту нахождения организации (ст. 28 ГК РФ). Согласно статье 54 ГК РФ место нахождения юридического лица определяется местом его государственной регистрации, если в соответствии с законом в учредительных документах юридического лица не установлено иное.

Иски о возмещении вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья, а также смертью кормильца, могут быть предъявлены истцом по месту его жительства или по месту причинения вреда (ч. 5 ст. 29 ГПК РФ). Иски о восстановлении трудовых, пенсионных и жилищных прав, возврате имущества или его стоимости, связанные с возмещением убытков, причиненных гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, подписки о невыезде либо незаконным назначением административного наказания в виде ареста, могут предъявляться по месту жительства истца (ст. 29 ГПК РФ).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 21 декабря 1993 года № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан»¹¹⁹ подчеркнул, что в соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации, статьями 1 и 3 Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданами могут быть обжалованы любые действия (решения) названных органов, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Судебному обжалованию в соответствии со статьей 2 Закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и статьей 255 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации подлежат неправомерные, ущемляющие права граждан как коллегиальные, так и единоличные действия (решения органов государственной власти, общественных организаций и должностных лиц), в результате которых:

• нарушены права и свободы граждан;

• созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;

• на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Что касается сотрудников органов внутренних дел, то они вправе обжаловать в суд, в частности¹²⁰:

а) наложенные на них дисциплинарные взыскания¹²¹;

б) приказ об освобождении от должности¹²², об отстранении от должности, снижении в специальном звании, незаконном перемещении по службе, увольнении из органов внутренних дел;

в) постановление прокурора, следователя, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, любые иные решения и действия (бездействие) прокурора, следователя, дознавателя, которые способны причинить ущерб конституционным правам и свободам сотрудника органов внутренних дел как участника уголовного судопроизводства либо затруднить его доступ к правосудию (ст. 125 УПК РФ);

г) любое постановление о назначении административного наказания, а равно решение начальника органа внутренних дел о привлечении к дисциплинарной ответственности за совершение административного правонарушения.

В порядке гражданского судопроизводства сотрудниками органов внутренних дел могут предъявляться следующие иски по спорам, вытекающим из гражданских правоотношений¹²³:

а) о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, имуществу сотрудника органов внутренних дел за время прохождения службы;

б) о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

в) о предоставлении сотрудникам органов внутренних дел жилого помещения (споры, вытекающие из жилищных правоотношений);

г) о компенсации морального вреда.

Законодательством установлен определенный порядок принятия жалобы и подготовки дела к судебному разбирательству. Как отмечалось выше, любой гражданин вправе по своему усмотрению обратиться с жалобой на действия государственного органа или должностного лица, нарушившие его права и свободы, непосредственно в суд либо в вышестоящий государственный орган или к должностному лицу. Если соответствующим органом или должностным лицом в удовлетворении жалобы отказано или гражданин не получил ответ в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд.

В соответствии с пунктом 2 статьи 254 ГПК РФ гражданин имеет право подать жалобу в суд по месту своего жительства и службы либо по месту нахождения государственного органа, должностного лица, решение, действие (бездействие) которых оспаривается.

Правом на обжалование в суд неправомерных действий органов государственной власти и должностных лиц наделен гражданин, считающий свои права нарушенными, его уполномоченный представитель, а также, по просьбе гражданина, представитель трудового коллектива.

С заявлением в защиту прав и свобод гражданина в суд вправе обратиться прокурор.

В требовании к жалобе, с которой гражданин обращается в суд, должно быть указано:

• наименование суда, в который подается жалоба;

• фамилия, имя, отчество заявителя, его место работы (службы), должность, место жительства;

• наименование органа государственной власти, место его нахождения или фамилия, имя, отчество, должность лица, действия которого обжалуются;

• какие действия органа государственной власти или должностного лица обжалуются и время их свершения;

• какие конкретно права и свободы гражданина нарушены этими действиями (решениями);

• подавалась ли аналогичная жалоба в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу, и если подавалась, какой получен ответ;

• требования заявителя;

• перечень прилагаемых к жалобе документов, в том числе письменные ответы органа государственной власти или должностного лица, в связи с действиями (бездействием) которого подана жалоба.

Жалоба должна быть оформлена в соответствии с правилами, предусмотренными статьями 254 и 255 ГПК РФ, а также должна быть оплачена государственная пошлина в установленном размере. Суд (судья) вправе освободить истца от уплаты госпошлины или уменьшить ее размер (ст. 89, 90 ГПК РФ).

Заявление подписывается истцом или его представителем. К исковому заявлению, поданному представителем, должна быть приложена доверенность или иной документ, удостоверяющий полномочия представителя.

Для обращения с жалобой в суд главой 25 и статьей 256 ГПК РФ устанавливаются следующие сроки:

• три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод;

• один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа или должностного лица в удовлетворении жалобы;

• истечение месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Жалобы на неправомерные действия государственного органа или должностных лиц, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обращение в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого обжалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины пропуска этого срока (п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 года № 9).

Если суд, всесторонне исследовав материалы дела, придет к выводу, что срок на обращение пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении жалобы (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 года № 10).

В случае пропуска указанного срока по уважительной причине он может быть восстановлен судом по заявлению гражданина, подавшего жалобу, по правилам статьи 105 ГПК РФ.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с момента ее подачи по общим правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены Федеральным законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а также главой 25 и статьей 257 ГПК РФ.

Порядок рассмотрения жалобы установлен статьей 7 ГПК РФ, в соответствии с которой жалоба рассматривается судом коллегиально. Однако она может быть рассмотрена судьей единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого.

Разбирательство по жалобе в соответствии со статьей 10 ГПК РФ происходит в открытом судебном заседании с применением в необходимых случаях правил, предусмотренных статьей 9 и частями 2–5 статьи 10 ГПК РФ.

В судебном заседании присутствуют:

• гражданин, подавший жалобу;

• уполномоченный представитель органа государственной власти или должностное лицо, действия которых обжалуются, их представители;

• прокурор;

• могут быть вызваны свидетели;

• эксперты.

В соответствии с требованиями статьи 233 и части 2 статьи 257 ГПК РФ неявка в судебное заседание по неуважительной причине гражданина, подавшего жалобу, или уполномоченного представителя органа государственной власти либо должностного лица не является препятствием к рассмотрению жалобы, однако суд может признать явку гражданина, подавшего жалобу, и лиц, действия которых обжалуются, обязательной.

В ходе разбирательства жалобы суд (судья) проверяет правильность действий органа государственной власти или должностного лица, не противоречат ли эти действия закону. Если орган государственной власти или должностное лицо, чьи действия обжалуются, руководствовался инструкцией, приказами, распоряжениями, противоречащими законодательству Российской Федерации, то такие действия не могут быть признаны правомерными.

Суд должен выслушать объяснения заявителя, должностных лиц, других заинтересованных лиц, допросить свидетелей, если будет необходимость, исследовать письменные материалы, рассмотреть иные доказательства по делу.

Решения суда по жалобе на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц могут быть обжалованы и опротестованы по правилам гражданского судопроизводства (ст. 336 ГПК РФ).

Сроки и порядок подачи кассационной жалобы или протеста регламентированы статьей 338 ГПК РФ. Правом подачи кассационной жалобы наделены лица, участвовавшие в рассмотрении дела. К ним относятся граждане, обратившиеся в суд с жалобой, должностные лица и руководители государственных органов, чьи действия обжалуются, а также их представители в случаях, если они на это уполномочены в соответствии со статьей 46 ГПК РФ.

Незаконное или необоснованное решение подлежит опротестованию в кассационный срок прокурором. Право прокурора на принесение протеста закреплено в статье 333 ГПК РФ. Кассационные жалобы и протесты подаются в суд, вынесший решение.

Исполнение решений судов по жалобе производится в соответствии со статьей 210, пунктом 3 статьи 258 ГПК РФ и статьей 9 Федерального закона «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» не позднее чем в месячный срок со дня получения решения суда государственным органом или должностным лицом, обязанным восстановить нарушенное право гражданина, если суд не обратил решение к немедленному исполнению. При этом соответствующий орган или должностное лицо, действия которого признаны судом незаконными, обязан сообщить суду и гражданину об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения решения.

Когда в силу закона или по решению суда, в пределах предоставленных ему прав, решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнение (ч. 3 ст. 212 ГПК РФ).

В соответствии со статьей 212 ГПК РФ по истечении установленного для исполнения решения суда срока суд вправе применить меры принудительного исполнения.

При неисполнении должностным лицом решения суда, обязывающего его совершить определенные действия, составляется акт. Он может быть составлен судебным исполнителем городского (районного) суда, на которого возложен контроль за исполнением решения по делу. С учетом обстоятельств дела суд вправе принять решение об отсрочке или рассрочке исполнения решения.