Глава III. Защита прав сотрудников органов внутренних дел

§ 1. Гарантии и механизм социальной защиты сотрудников

органов внутренних дел

Понятие «гарантии» широко распространено в различных сферах человеческой деятельности: политике, дипломатии, служебной деятельности, в том числе сотрудников органов внутренних дел, а также в обыденном, непрофессиональном употреблении.

Трудовой кодекс Российской Федерации определил, что гарантии – это средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных сотрудникам, военнослужащим, федеральным государственным служащим и работникам прав в области социально-трудовых отношений⁸⁷.

Гарантии представляют собой систему социально-экономических, политических, нравственных, юридических, организационных предпосылок, условий, средств, способов, создающих равные возможности личности для осуществления своих прав, свобод и интересов.

В системе условий и средств защиты конституционных прав и свобод сотрудников важное место принадлежит юридическим гарантиям.

В строго юридическом их значении правовые (юридические) гарантии – это закрепленные в законодательстве средства (способы), специальные меры, которые призваны непосредственно обеспечить реализацию и защиту правовых норм, закрепляющих права, свободы и обязанности сотрудников, удовлетворение их интересов, пользование благами, лежащими в основе того или иного права или свободы.

Юридические гарантии прав и свобод многочисленны и весьма разнообразны. Но их объединяет одно общее свойство: все они выражены, закреплены в законодательстве, прежде всего в Конституции Российской Федерации.

Основной закон гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45). Это общее правило закрепляет обязанность государства различными правовыми средствами обеспечивать защиту прав и свобод, осуществлять их регулирование.

Наиболее общей гарантией прав и свобод, имеющей наивысшую юридическую силу, является сам конституционный строй, основанный на неуклонном соблюдении Конституции, неотчуждаемом естественном праве и общепризнанных принципах международного права⁸⁸. Эта наивысшая гарантия трансформируется Конституцией РФ в систему определенных прав граждан и обязанностей государства по обеспечению прав и свобод, сформулированных в статьях 45, 46, 53, 55, 56, 60, 61.

Глава 2 Конституции провозглашает право каждого на жилище, государственную пенсию и социальные пособия, социальное страхование и создание дополнительных форм социального обеспечения, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также другие виды социальной защиты, определяет механизм реализации прав граждан.

Статья 7 закрепляет общее положение об обеспечении в Российской Федерации гарантий социальной защиты.

Пункт «ж» части первой статьи 72 устанавливает, что социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Названные установки Конституции означают ориентацию всех государственных органов на обеспечение, охрану и защиту прав человека, а общество – на осуществление контроля над тем, как эти права соблюдаются.

Присоединившись к международному Пакту о гражданских и политических правах, принятому Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1966 года, Российская Федерация взяла на себя обязательства обеспечить любому лицу, права и свободы которого нарушены, эффективное средство правовой защиты.

Гарантии социальной защиты сотрудников органов внутренних дел и порядок их реализации определены Законом Российской Федерации от 18 апреля 1991 года «О милиции». В частности, гарантии прав на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 28.1); на государственное страхование и возмещение ущерба в случае гибели или увечья сотрудника милиции (ст. 29); на обеспечение жилой площадью (ст. 30), телефоном и предоставление детям сотрудников милиции мест в детских дошкольных учреждениях; на выплаты за содержание детей (лиц, находящихся на иждивении сотрудника), посещающих государственные и муниципальные детские дошкольные учреждения (ст. 31).

Обеспечение сотрудников милиции соответствующими социальными гарантиями обусловлено особенностями службы, которые связаны, в том числе, с ограничениями установленных федеральными законами некоторых общегражданских прав и свобод (ст. 17).

Сотрудники милиции в целях защиты своих прав и интересов, в том числе социального характера, вправе объединяться или вступать в профессиональные союзы (ассоциации) (ст. 28).

Гарантии социальной защиты, предусмотренные для сотрудников милиции, распространяются также на других лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также на стажеров во время испытательного срока, привлекаемых к выполнению задач милиции (ст. 6).

Приведены в соответствие с требованиями части 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации статьи закона «О милиции» об основаниях для обращения в суд. Если ранее сотрудник милиции имел право обжаловать в суд только приказ об увольнении (ст. 27), то теперь гарантируется судебная защита всех его прав и свобод.

Федеральный закон от 26 июля 2001 года № 104-ФЗ «О внесении дополнения в Закон Российской Федерации «О милиции»⁸⁹ устранил пробел относительно гарантий сотрудников милиции, избранных (принятых) в органы государственной власти либо органы местного самоуправления. С введением статьи 28 получил законодательную «прописку» институт приостановления данным сотрудникам службы в милиции.

Серьезным изменениям за последние годы подвергся институт социальной защиты сотрудников милиции. Знаковыми здесь явились два федеральных закона: от 31 марта 1999 года № 68-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»⁹⁰ и от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ. При этом их значение разноплановое.

Федеральный закон от 31 марта 1999 года № 68-ФЗ несколько расширил перечень мер социальной поддержки сотрудников милиции, устранил декларативность отдельных из них, в соответствии с чем сотрудникам милиции:

• гарантировано право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 28);

• установлена льготная оплата мест в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах (в размере 50 процентов соответствующих сумм) (ч. 2 ст. 31);

• дано право вне очереди получать места в гостиницах и приобретать проездные документы не только в служебных командировках, но и в случаях следования к новому месту службы, а также к месту проведения отпуска и обратно.

Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, наоборот, исходя из новой концепции социальной поддержки «бюджетников» и оплаты их труда, намного сузил гарантии социальной защиты сотрудников милиции. Из закона исключены нормы, которые:

• давали возможность сотрудникам милиции приобретать жилье у органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за 50 процентов его стоимости;

• предоставляли пенсионерам, прослужившим в милиции более 20 лет, право на льготную покупку жилья;

• предусматривали право семьи погибшего сотрудника милиции получить жилую площадь (в течение года со дня гибели сотрудника) на тех основаниях, которые имелись при постановке на учет;

• устанавливали 50-процентную ставку оплаты мест в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах;

• предоставляли сотрудникам милиции право бесплатного проезда всеми видами общественного транспорта.

Наряду с этим Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ установил конкретный механизм реализации права сотрудников милиции на охрану здоровья и медицинскую помощь. Он также снял имевшуюся неопределенность относительно выплат единовременных пособий по государственному страхованию и возмещению ущерба, когда возникало несколько оснований для таких выплат. Установлено, что выплата пособия осуществляется по одному основанию по выбору получателя (ч. 6 ст. 29).

Перечень гарантий защиты сотрудников милиции не исчерпывается мерами, содержащимися в перечисленных законах. Рядом других законов, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации для сотрудников органов внутренних дел установлены дополнительные социальные гарантии и компенсации.

Социальные гарантии сотрудникам органов внутренних дел, пенсионерам ведомства предусмотрены также Положением о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1 (ст. 54, 64).

Отдельным категориям сотрудников, гражданам, уволенным со службы, и членам их семей адресован ряд законодательных актов. В частности, Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества указанных лиц и их близких.

Значительный вклад в дело защиты прав сотрудников органов внутренних дел вносят Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»⁹¹ и Федеральный закон от 12 января 1995 года № 5-ФЗ «О ветеранах»⁹².

Федеральный закон от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод.

Федеральный закон от 9 января 1997 года № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» (ст. 2–6)⁹³ определяет принципы социального обеспечения, предоставления прав и льгот, которые призваны обеспечить экономическое и социальное благополучие указанных категорий граждан.

Федеральный закон от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи»⁹⁴ устанавливает правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям или малоимущим одиноко проживающим гражданам.

Значительные изменения в нормативную правовую базу социальной защиты сотрудников внес Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁹⁵. В частности, он предусматривает изменение отдельных положений, устанавливающих социальные гарантии сотрудникам органов внутренних дел⁹⁶.

Самым значимым изменением явилось признание утратившим силу положения, согласно которому органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имели право производить дополнительные выплаты сотрудникам милиции сверх установленного денежного содержания. Однако статьей 31 Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» установлено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе производить, в том числе, дополнительные выплаты сотрудникам органов внутренних дел сверх установленного размера денежного довольствия в пределах средств, предусмотренных законом о бюджете субъекта Российской Федерации или муниципальным правовым актом о местном бюджете.

Сегодня практически сохранились все гарантии правовой защиты сотрудников милиции, установленные законом о милиции в его первоначальной редакции. Уточнения коснулись лишь ряда статей⁹⁷.

Порядок реализации гарантий, прав и льгот, установленных законодательством для сотрудников внутренних дел, лиц, уволенных со службы, и членов их семей, определяется целым рядом постановлений Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами министерств и ведомств Российской Федерации и ее субъектов.

Ответственность за несоблюдение гарантий правовой и социальной защиты сотрудников милиции определена Законом Российской Федерации «О милиции».

Должностные лица, виновные в несоблюдении указанных гарантий, несут ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Вместе с тем, специальные законодательные нормы, которые установили бы юридическую ответственность за несоблюдение гарантий правовой и социальной защиты сотрудников милиции, пока не приняты. В настоящее время подобная ответственность должностных лиц возможна лишь в форме их дисциплинарной ответственности за несоблюдение соответствующих нормативных правовых актов. Но, учитывая, что в абсолютном большинстве случаев несоблюдение гарантий социальной защиты обусловлено нехваткой финансовых средств, имеющей место отнюдь не по вине этих должностных лиц, к дисциплинарной ответственности они не привлекаются за отсутствием в их действиях (бездействии) состава правонарушения⁹⁸.

Таким образом, правовые гарантии закрепляются как в международном, так и в отечественном законодательстве. В настоящее время в Российской Федерации существует достаточно разветвленная система нормативно-правовых актов, в которых закрепляются правовые гарантии сотрудников органов внутренних дел:

• конституционные нормы;

• правовые нормы, содержащиеся в законах и других нормативных правовых актах федеральных органов власти, субъектов Федерации и органов местного самоуправления;

• акты применения норм права, к которым относятся нормативные правовые акты, издаваемые Министерством внутренних дел Российской Федерации, судебные решения и др.

В законодательстве нашло свое отражение положение о соотношении международного и внутригосударственного права, где специально закреплено, что Российская Федерация соблюдает нормы международного права, международные договоры и соглашения, участником которых она является.

Хорошо разработанный и закрепленный в законе механизм реализации, в том числе охраны (защиты) прав и свобод личности, обеспечивает наиболее полное, быстрое и эффективное пользование теми социальными благами, которые лежат в их основе. В условиях демократии и законности такой механизм уже сам по себе имеет большое воспитательное значение для обеспечения реализации прав и свобод личности.

Механизм социальной защиты представляет собой систему закрепленных законом направлений, методов, способов, средств, применяемых субъектами правозащитной деятельности в целях обеспечения прав, свобод и интересов граждан, оказания им помощи по реализации и восстановлению своего правового статуса.

Исследование понятия сущности социального предназначения, а также проблем механизмов социальной защиты невозможно без анализа их содержания и функций, выработки основных направлений дальнейшего совершенствования, методики овладения ими государственными и негосударственными структурами, должностными лицами и отдельными лицами, занимающимися защитой прав граждан.

Проблемы механизмов социальной и правовой защиты граждан активно исследуются учеными⁹⁹. Опубликован ряд работ, посвященных сущности, содержанию и предназначению механизмов социальной защиты военнослужащих¹⁰⁰.

Механизмы защиты прав граждан действуют в определенном политическом, социальном, социально-психологическом контексте, который может снижать эффективность правозащитных институтов либо, напротив, усиливать их действие. Самые совершенные юридические механизмы и процедуры будут бессильны в условиях нестабильной политической и экономической ситуации, потери ценностных ориентиров, моральной деградации, социальной и национальной конфронтации.

Специфика российской действительности обусловливает необходимость функционирования многоканальной системы обеспечения прав и свобод россиян, которые должны иметь выбор способов, механизмов и средств восстановления и защиты своих нарушенных прав.

В связи с этим нужно сказать, что Конституция Российской Федерации устанавливает следующие способы защиты прав.

Судебная защита прав – гарантируется каждому и осуществляется судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 46).

Административная защита прав – основана на конституционном праве граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Административный порядок защиты гражданских прав может выражаться в:

• обжаловании действий и актов государственных органов в вышестоящий по отношению к ним орган исполнительной власти либо в компетентные органы: прокуратуру, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и др.;

• принятии государственными органами, наделенными соответствующими полномочиями, решений с использованием способов защиты гражданских прав, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, при соблюдении процедуры, установленной нормативными актами. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суде.

Международная защита – основана на конституционном праве каждого человека обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).

Гражданский кодекс Российской Федерации в статье 12 определяет, что защита гражданских прав осуществляется путем:

• признания права;

• восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих права или создающих угрозу их нарушения;

• признания спорной сделки недействительной;

• признания недействительности акта государственного органа или органа местного самоуправления; присуждения к исполнению обязанности в натуре;

• возмещения убытков;

• взыскания неустойки;

• компенсации морального вреда; прекращения или изменения правоотношений;

• неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону;

• самозащиты права;

• иными способами, предусмотренными законом.

Что касается способов, механизмов и средств обеспечения прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, выполняющих задачи в зонах повышенной опасности, они регламентируются рядом специальных законодательных актов.

Анализ законодательства, а также публикаций по проблемам социальной защиты позволяют выделить основные задачи, связанные с построением механизмов социальной защиты сотрудников органов внутренних дел.

К их числу следует отнести¹⁰¹:

• разработку и постоянное совершенствование законодательства в области социальной защиты;

• создание механизма реализации органами государственного управления прав и свобод, льгот и привилегий, установленных законом; обеспечение материально-бытовых условий для лиц, уволенных со службы, и членов их семей; формирование органов социальной защиты в структурах представительной и исполнительной власти;

• ресурсное обеспечение социальной защищенности;

• определение и дальнейшее развитие форм и видов социальных благ с учетом специфики различных групп и конкретной социально-экономической ситуации в стране;

• создание широкой сети негосударственных организаций (союзов, обществ, фондов и т.д.), занимающихся социальной работой;

• подбор и подготовка кадров социальных работников как для социальной работы в институте управления социальной деятельностью, так и для массовой социальной работы непосредственно с людьми.

Решение перечисленных задач является необходимой предпосылкой формирования и эффективной реализации на государственном уровне целевых программ социальной защиты сотрудников, дифференцированных с учетом выполняемых ими функций, особенностей службы и быта.

В этой связи особенно актуально создание комплексного механизма, единой системы обеспечения и защиты прав сотрудников, включающей в себя как международно-правовые, так и внутригосударственные институты и механизмы.

Международно-правовые аспекты социальной и правовой защиты граждан и их юридические гарантии раскрываются в ряде монографических работ¹⁰².

В позитивном процессе развития международного сотрудничества в области прав человека, который становится все более динамичным, наряду с универсализацией международных стандартов в области прав человека все большее значение приобретает создание системы, механизмов и институтов защиты прав и свобод.

Международно-правовые механизмы и институты защиты прав включают:

• деятельность межправительственных всемирных и региональных структур;

• деятельность неправительственных организаций;

• основы общей политики в области прав человека, сформулированные на всемирных и региональных форумах, конференциях и семинарах;

• контроль за осуществлением обязательных принципов и норм в сфере человеческих прав;

• применение мер за нарушение прав, включая принудительные (среди мер принудительного воздействия особое место занимают правовосстановительные);

• возможность обращаться во всемирные и региональные органы в случае нарушения прав и свобод после того, как национальные средства исчерпаны;

• процедуры и правила обращений и жалоб, выработки и реализации мер воздействия к государствам-нарушителям.

Основными международно-правовыми актами, относящимися к проблемам регламентации социальной и правовой защиты, являются: Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах.

Со времени принятия Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года Всеобщей декларации прав человека государствами заключено несколько десятков многосторонних международных договоров как универсального, так и регионального характера, которые составили основу нормативного массива международных норм, направленных на защиту прав человека¹⁰³.

В соответствии с положением Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 год) и Факультативного протокола к нему Конституция Российской Федерации (п. 3 ст. 46) закрепляет, что «каждый вправе, в соответствии с международными договорами Российской Федерации, обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Существуют специальные органы по защите прав граждан на международном уровне. Так, жалоба может быть подана в Комитет по правам человека, созданный в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах. Присоединение России к Факультативному протоколу этого пакта создает условия для реализации каждым своего конституционного права на обращение в этот межгосударственный орган¹⁰⁴.

Другой формой международной защиты прав и свобод выступает Европейский суд по правам человека, учрежденный в 1950 году в соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Суд состоит из судей, число которых равно числу членов Совета Европы; он самостоятельно устанавливает свой регламент и правила процедуры. Юрисдикция Европейского суда охватывает дела, связанные с толкованием и применением Конвенции о защите прав человека и основных свобод, но лишь в отношении тех государств, которые признали ее для себя обязательной, к числу каковых относится и Россия.

Очевидно, что решения Европейского суда не могут быть пересмотрены ни комиссиями по правам человека СНГ, ни другим универсальным или региональным международным конвекционным органом¹⁰⁵.

Наряду с исследованием международных механизмов важен анализ внутригосударственных институтов защиты прав сотрудников органов внутренних дел.

Сегодня на первый план выходят проблемы создания эффективно функционирующего механизма реализации законодательства о статусе сотрудников органов внутренних дел, лиц, уволенных со службы, и членов их семей.

Упрочение государственности должно начинаться с совершенствования существующих и создания новых процедур, институтов и механизмов, которые призваны обеспечить реальность провозглашенных в Конституции Российской Федерации прав.

Прямое, непосредственное действие Конституции не означает, что содержащиеся в ней нормы о правах человека могут быть реализованы вне конкретных процедур и механизмов, то есть юридических гарантий, установленных законом.

В Конституции Российской Федерации определен статус правоохранительных органов, осуществляющих защиту прав и свобод своих сотрудников. Он конкретизирован в действующих нормативно-правовых актах – законах «О судоустройстве РСФСР»¹⁰⁶, «О прокуратуре Российской Федерации»¹⁰⁷, «О милиции» и ряде других нормативных актов.

Принятие новых федеральных законов позволит детализировать статус и повысить уровень деятельности правоохранительных органов по реализации прав и свобод сотрудников.

Усложнение спектра проблем, связанных с нарушением прав человека, вызвало появление специализированных правозащитных групп типа комитетов солдатских матерей или организаций по защите прав инвалидов, жертв обманутых дольщиков и финансовых пирамид и т.п.

Социальная защита, как показано выше, охватывает миллионы людей. При этом она представлена большим количеством форм и видов (материально-бытовое и пенсионное обеспечение, социальное обслуживание и др.). Большой объем, сложность, многообразие и специфичность задач социальной защиты требуют для своего решения системности в ее организации и управлении. Социальная защита охватывает все стороны жизни сотрудников органов внутренних дел, лиц, уволенных в запас, равно как и членов их семей, разнообразные аспекты взаимодействия государства и сотрудников органов внутренних дел, комплекс проблем социально-экономического, правового и иного характера, а поэтому требует особого внимания с точки зрения организации эффективного управления этой сферой социальной жизни.

В настоящее время руководство правовой и социальной защитой сотрудников органов внутренних дел, лиц, уволенных в запас, осуществляют Министерство внутренних дел и другие ведомства, основной задачей которых является всемерное развитие защиты в целях наиболее полного удовлетворения потребностей сотрудников органов внутренних дел, пенсионеров и членов их семей. Сегодня действия этих ведомств не объединены, функционируют они разрозненно, что является серьезным препятствием на пути совершенствования всего дела правовой и социальной защиты сотрудников.

Полагаем, что настоятельной необходимостью является создание специальных органов, которые занимались бы всей суммой проблем, связанных с правовой и социальной защитой сотрудников органов внутренних дел, а также военнослужащих и членов их семей.

В этой сфере действуют общие, присущие процессу управления в целом, и частные, характерные для управления данной отраслью, закономерности. На общие закономерности управления накладываются особенности управления именно системой социальной защиты. Это проявляется и в наличии для каждой формы социальной защиты соответствующих органов, и в осуществлении функций социальной защиты в основном на государственном уровне, и в относительной стабильности системы органов социальной защиты и ее структуры, и, наконец, в незначительном числе подведомственных учреждений, организаций и предприятий.

Управление сферой социальной защиты, как и другими сферами деятельности, предполагает:

• анализ структуры и особенностей жизни сотрудников, тенденций и перспектив, а также состояния деятельности всех управленческих структур;

• прогнозирование изменений в жизни сотрудников;

• определение первоочередных проблем и формирование целей и задач деятельности;

• выбор из альтернативных вариантов оптимальных средств и способов решения проблем;

• приведение в действие всей системы жизнедеятельности сотрудников, управление ею, контроль за изменениями, корректировка предпринимаемых усилий¹⁰⁸.

Правовая и социальная защита сотрудников органов внутренних дел, как и сотрудников других правоохранительных органов, и членов их семей достигается экономическими (в том числе и финансовыми), социальными и политическими, правовыми, морально-психологическими, информационными средствами государства как непосредственно, так и посредством ведомственных органов управления.

Отечественный и зарубежный опыт, в том числе и практический опыт стран СНГ, показывает необходимость наличия в системе органов государственной власти особых структур, основной функцией которых является осуществление государственной политики в области социальной защиты сотрудников и военнослужащих.

Представляется обоснованным решение о создании в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации подкомитетов по социальной защите военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, лиц, уволенных со службы, и членов их семей.

В сферу деятельности этих подкомитетов может войти решение следующих проблем:

• выдвижение законодательных инициатив в области правовой и социальной защиты сотрудников и членов их семей;

• анализ законодательной практики и контроль за исполнением законов по социальной защите;

• координация деятельности различных комитетов Федерального Собрания по вопросам социальной защиты;

• консультации с Президентом, Правительством Российской Федерации, проведение согласительных процедур в поддержку законов по социальной защите;

• контроль за реализацией статей бюджета, определяющих социальную защиту сотрудников, граждан, уволенных со службы, и членов их семей;

• поддержание контактов с аналогичными законодательными органами стран СНГ и дальнего зарубежья;

• опубликование ежегодных докладов «Состояние правовой и социальной защиты сотрудников органов внутренних дел, граждан, уволенных со службы, и членов их семей». В качестве примера можно взять аналогичные доклады, разрабатываемые Министерством обороны Российской Федерации.

В системе исполнительной власти также целесообразно создание оптимальной структуры органов, осуществляющих социальную защиту военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и членов их семей. Учитывая накопленный опыт, предлагается создание соответствующего государственного комитета или министерства. Мировая практика, прежде всего отечественная, на протяжении многих лет убедительно показывает, что проводить государственную политику в отношении вышеназванных категорий можно только на уровне самостоятельного министерства или ведомства.

Необходимо совершенствовать и расширять организационное строение и компетенцию органов социальной работы в системе МВД России. В сферу деятельности этих органов должны входить и такие вопросы, как оказание первой помощи сотрудникам в решении служебных и семейно-бытовых проблем; оказание социально-психологической поддержки; участие в решении вопросов выделения жилья, других материально-бытовых вопросов; морально-психологическое обеспечение служебной деятельности; проведение мероприятий «Public Relations» в местах дислокации органов и др. В распоряжение этих органов должны выделяться необходимые ресурсы для оперативного решения возникающих частных проблем у сотрудников (рождение ребенка, смерть близких, стихийное бедствие и т.д.)¹⁰⁹.

Одной из трудных проблем, которую предстоит решать в ходе реформирования российского государства и его институтов, является гражданский контроль за деятельностью органов внутренних дел, в том числе за правовой и социальной защитой сотрудников.

Опыт развитых стран показал, что основу такого контроля составляет парламентский контроль. Это базовый принцип демократического государственного устройства. В различных странах он имеет свои варианты и осуществляется, главным образом, законодательными органами. Итоговый документ Копенгагенского совещания в рамках СБСЕ констатировал, что гражданский контроль над армией и силовыми структурами является непременным условием нормального функционирования цивилизованного государства¹¹⁰.

В принятом в декабре 1994 года на встрече руководителей государств – участников ОБСЕ в Будапеште Кодексе поведения, касающемся военно-политических аспектов безопасности, впервые была предпринята попытка сформулировать и утвердить в качестве международно-правовых норм ряд положений, относящихся к гражданскому контролю над вооруженными силами и правоохранительными органами. В § 20 этого документа подчеркивалось, что «демократический политический контроль» над вооруженными силами и службами внутренней безопасности является «незаменимым элементом стабильности и безопасности».

Парламентский контроль – жизненная необходимость и для общества, и государства, и для силовых структур. Важной сферой деятельности парламентского контроля является утверждение демократических начал в служебных отношениях, защищенность от произвола начальников¹¹¹.

В отечественном обществоведении вывод о значении гражданского контроля принят как данность, но еще не получил должной теоретической и практической проработки.

В практическом плане в большинстве развитых демократических государств ведущую роль в осуществлении гражданского контроля над силовыми структурами играют законодательные органы. Они, как правило, утверждают детализированные бюджеты, имеют возможность контролировать их исполнение, принимают решения об использовании органов внутренних дел или, по крайней мере, участвуют в их принятии, решают, прямо или косвенно, вопрос о назначении министров внутренних дел, в большинстве случаев подотчетных парламенту, а в ряде стран – и других ключевых фигур силовой сферы и т. д.

Конституция Российской Федерации, законы «О безопасности», «Об обороне», «О милиции» и другие акты содержат по этой проблеме немало недоговоренностей. Так, в статье 37 «Контроль за деятельностью милиции» Закона Российской Федерации «О милиции» и в «Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» термин «гражданский контроль» практически отсутствует. Декларируется лишь подконтрольность органов управления и должностных лиц высшим органам государственной власти. Но механизм такой подконтрольности не разработан.

Оценка внутриведомственных документов, определяющих особенности правового положения сотрудников и гражданского персонала органов внутренних дел, их соответствие общегосударственным нормативно-правовым актам – важная, но не исчерпывающая сторона контроля. Его неотъемлемую часть составляет наблюдение за реальным положением сотрудников, соблюдение в отношении них всех установленных норм. В этой части контроля должны быть рассмотрены две стороны: социальный и правовой статус сотрудников, в том числе в «горячих точках» и экстремальных ситуациях; их права по отношению к иным лицам.

В последнем случае контроль направлен на минимизацию насильственных средств и методов деятельности силовых структур в соответствии с международными конвенциями и нормами права. Его составной частью является также расследование всех фактов и обстоятельств неправомерного применения этих средств и методов, а также случаев, когда их применение повлекло за собой тяжкие последствия.

Анализ принятых с момента образования Российской Федерации законов показывает, что в них отражены основные права граждан, но не всегда в законах содержится механизм реализации правовых норм, особенно тех, которые носят материальный, экономический характер. Следовательно, для парламентского контроля в этом направлении открывается широкое поле деятельности.

Отечественная система гражданского контроля над правоохранительными органами переживает этап первоначального становления; ее формирование – процесс сложный и многоступенчатый.

В условиях сложившейся ситуации оптимизация гражданских отношений выступает в качестве надежного средства стабилизации общества. Этому способствовали бы: разработка законопроектов, различные конференции, научно-практические семинары, «круглые столы», дискуссии, встречи ученых и представителей парламентских структур на международном уровне, независимые общественные экспертизы, общественные приемные и т.п. Важна открытая (вместо так называемых «хорошо информированных источников») организация взаимодействия не только руководителей, но и рядовых сотрудников с представителями прессы и электронных средств массовой информации в целях информирования общества о контурах реальной ситуации в силовых ведомствах. Прочности демократических отношений способствовали бы также выпуски информационно-справочных бюллетеней о деятельности правоохранительных органов.

Реализация этих и других мероприятий, проявление внимания к данной проблеме со стороны общества, гражданских институтов позволят поставить под надежный контроль общества всю сложную сферу политики и деятельности силовых структур.