§ 4. Восстановление прав средствами прокурорского надзора

Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Одним из государственных органов, призванных защищать права и свободы граждан, является прокуратура, которая обязана выполнять эту задачу, используя присущие ей формы и методы во всех направлениях своей деятельности.

Полномочия прокуроров, методы и формы реагирования на факты нарушения закона регламентированы в статьях 21–28 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ¹²⁹.

В части 2 статьи 1 указанного закона записано, что в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов различными ведомствами, органами, организациями, должностными лицами, за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и т.д.

В широком смысле защита прав и свобод сотрудников органов внутренних дел и членов их семей, как и иных граждан, есть противодействие незаконным нарушениям и ограничениям прав, свобод и интересов личности и их предупреждение, а также восстановление нарушенных прав и возмещение причиненного вреда в случае, если предупредить эти нарушения и ограничения не удалось.

В соответствии со статьей 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за соблюдением прав и свобод сотрудников органов внутренних дел и членов их семей является соблюдение их прав и свобод федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Поскольку часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации провозгласила составной частью правовой системы России международные договора и соглашения, признанные Российской Федерацией и имеющие на ее территории прямое действие, органы прокуратуры должны осуществлять надзор за соблюдением прав сотрудников органов внутренних дел и членов их семей, закрепленных не только в российском, но и в международном праве.

В структуре прокуратуры надзор за соблюдением прав и свобод человека является обязанностью и задачей всех направлений и отраслей прокурорского надзора. Основными направлениями надзорной деятельности являются надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.

В этом заключается суть предмета надзора в рассматриваемом направлении.

При осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в органах внутренних дел органы прокуратуры не вмешиваются в их оперативно-служебные функции.

В случае сомнения в том, что оперативно-служебная деятельность не всегда должным образом урегулирована и имеют место нарушения закона, прокурор прибегает к помощи соответствующих специалистов.

Таким образом, под механизмом надзора по защите прав и свобод сотрудников органов внутренних дел и членов их семей понимается весь комплекс деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений с использованием всех предоставленных ему полномочий.

Основная цель прокурорского надзора за исполнением законов заключается в том, чтобы издаваемые федеральными министерствами, ведомствами, органами управления, руководителями учреждений (организаций) правовые акты, в том числе и закрепляющие права сотрудников органов внутренних дел, соответствовали закону и чтобы требования действующего законодательства точно и единообразно исполнялись.

Кроме того, надзорные мероприятия прокуроров имеют и предупредительную направленность, так как в процессе этого ими выявляются не только правонарушения, но и причины и условия, им способствующие, а также принимаются меры к их устранению.

При осуществлении прокурорского надзора, в том числе за исполнением законов, регулирующих права и свободы сотрудников органов внутренних дел и других граждан, прокуроры имеют право в соответствии с предоставленными им Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 22, 47) полномочиями:

1. По предъявлению служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов, независимо от установленного в них режима. Иметь доступ к интересующим документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов.

2. Требовать от руководителей органов внутренних дел, должностных лиц предоставления необходимых документов, различных материалов без каких-либо ограничений, статистических и иных сведений, содержащих информацию о совершенных правонарушениях и принимаемых мерах к их устранению.

3. Требовать участия специалистов. Это объясняется наличием значительного количества проверок, требующих специальных знаний в различных областях науки, производства, финансово-экономической сферы и др.

4. Требовать от руководителей соответствующих органов внутренних дел проведения проверок по поступившим в прокуратуру материалам и обращениям, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственных организаций и учреждений.

5. Вызывать руководителей (начальников) иных должностных лиц, сотрудников и других граждан для объяснения по поводу нарушения закона. В соответствии со статьей 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» это требование прокурора подлежит безусловному исполнению в установленный срок.

Кроме вышеперечисленных, прокурору предоставлены и другие полномочия. В целях устранения выявленных нарушений законов, способствующих им обстоятельств, а также привлечения к ответственности виновных лиц прокурор в рамках предоставленных ему полномочий осуществляет прокурорское реагирование.

Перечень средств (форм) реагирования прокурора на выявленные нарушения прав и свобод сотрудников органов внутренних дел, равно как и других граждан, предусмотрен Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

К ним относятся:

• принесение протестов на правовые акты, нарушающие права сотрудников и членов их семей, в органы управления или должностному лицу, которые их издали, либо обращения в суд с заявлениями (исками) о признании таких актов недействительными. Орган исполнительной власти обязан рассмотреть протест прокурора не позднее чем в десятидневный срок, а также незамедлительно сообщить прокурору о результатах этого рассмотрения в письменной форме;

• внесение представлений руководителю (начальнику), иному должностному лицу об устранении нарушений прав и свобод сотрудников. Представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца должны быть приняты меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. Прокурор должен быть извещен в письменной форме о результатах принятых мер;

• вынесение постановлений о возбуждении уголовного дела или производстве об административном правонарушении (в случаях, когда нарушение прав и свобод сотрудника, членов его семьи имеют характер преступления либо административного правонарушения);

• объявление в письменной форме должностным лицам предостережений о недопустимости нарушения прав и законных интересов сотрудников и членов их семей;

• предъявление исков в суды в интересах сотрудников и других граждан, нуждающихся в особой защите, либо в случаях общественной значимости выявленных нарушений.

При осуществлении возложенных на них функций прокуроры проверяют обращения сотрудников о нарушении предоставленных им прав и свобод.

В целом работа прокуроров на этом участке деятельности должна быть организована таким образом, чтобы каждое поступающее обращение получило своевременное, объективное и окончательное разрешение. За организацию работы по рассмотрению обращений руководители прокуратур несут личную ответственность. При этом рассмотрение заявления (жалобы) прокурором не препятствует обращению указанных лиц за защитой своих прав в судебные органы.

Особенно внимательно прокуратура относится к разрешению обращения сотрудников и членов их семей, пострадавших при выполнении служебного долга. При поступлении таких обращений тщательно проверяются все доводы заявителей и принимаются исчерпывающие меры к восстановлению нарушенных прав. В необходимых случаях истребуются уголовные, гражданские дела, другие материалы, проводятся проверки с выездом на место, о чем уведомляются авторы обращений.

При отсутствии в обращениях достаточных для их разрешения сведений (об органе, принявшем обжалуемое решение, времени его принятия и т.п.) они в пятидневный срок возвращаются заявителем с предложением вспомнить недостающие данные и разъяснением, куда им для этого следует обратиться.

Заявления, жалобы, запросы (обращения) о систематическом ущемлении прав и свобод сотрудников и членов их семей, многочисленных или грубых нарушениях закона, не получивших должной оценки со стороны соответствующих органов и должностных лиц, проверяются с выездом на место.

По окончании проверки заявителю, по его просьбе, предоставляется возможность ознакомиться с имеющимися документами и материалами, но только в части, непосредственно затрагивающей его права и свободы. При отказе в удовлетворении такой просьбы заявителю дается аргументированное разъяснение.

При рассмотрении и разрешении обращений и запросов запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.

В поле зрения прокуроров находится соблюдение порядка приема сотрудников и рассмотрение их обращений, соблюдение законности при регистрации, учете и разрешении заявлений. При осуществлении надзора за соблюдением законов о защите прав и свобод сотрудников органов внутренних дел прокуроры, кроме того, в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»:

• разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод. В этой связи прокуроры на личном приеме, при выступлении в средствах массовой информации, в коллективах разъясняют сотрудникам, членам их семей, другим гражданам, какими правами и свободами они обладают и порядок их защиты. В частности, важное значение имеет разъяснение сотрудникам права на обращение в суд в соответствии с Законом Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 года¹³⁰ № 4866-1;

• принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений законных прав восстановлением нарушенных прав, возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности руководителей (начальников) и иных должностных лиц, нарушающих закон;

• вправе беспрепятственно входить на территорию и в помещение поднадзорных ему органов и организаций, иметь доступ к их материалам и документам, требовать от должностных лиц соответствующих сведений, вызывать их по поводу нарушения законов;

• в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту и иным причинам не может лично отстаивать в суде общей юрисдикции или арбитражном суде свои права и свободы, предъявляют и поддерживают в суде иск в интересах пострадавших. Аналогичное полномочие имеют прокуроры и в случае, когда нарушение приобрело особое значение. В целях восстановления нарушенных прав и свобод граждан прокурорами при наличии оснований и в установленном порядке может быть поставлен вопрос об отстранении от занимаемых должностей должностных лиц.

Наиболее эффективный мерой для защиты прав и свобод человека и гражданина является право прокурора возбуждать уголовное дело (когда нарушение носит характер преступления) и добиваться установленными законом способами, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию.

Закон предусматривает возможность принесения прокурором или его заместителем протестов на акты, нарушающие права человека и гражданина, в организации или должностному лицу, которые издали этот акт, или обращаться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

При проверке законности правовых актов прокурор выясняет следующие вопросы:

• правомочным ли должностным лицом или органом управления издан проверяемый акт;

• не противоречит ли изданный акт в целом или отдельные его нормы действующим законам;

• не нарушает ли он права сотрудников органов внутренних дел, гарантированные Конституцией Российской Федерации, иными законодательными актами, и не устанавливает ли для них обязанности, не предусмотренные действующим законодательством Российской Федерации.

Организуя работу по защите прав сотрудников и членов их семей, предупреждению и пресечению нарушений в данной сфере, прокуроры взаимодействуют с руководителями органов внутренних дел, воспитательными органами, государственными и общественными органами и организациями.

Взаимодействие, поддержание и совершенствование деловых связей с названными государственными и общественными органами является обязанностью прокурора как руководителя учреждения и как лица, наделенного по закону функциями осуществления прокурорского надзора и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Практика показывает, что в настоящее время сложились следующие формы такого взаимодействия¹³¹.

1. Взаимный обмен информацией о состоянии исполнения законодательства о социальной защите сотрудников органов внутренних дел и других граждан. Способы обмена могут быть различными: личное общение с руководителями и представителями названных органов и организаций; участие в работе коллегий, советов, служебных совещаний органов управления; совместная подготовка обзоров и т.д.

2. Совместные проверки с представителями органов внутренних дел в тех организациях и учреждениях, где отмечается наиболее неблагополучное положение дел с защитой прав и свобод сотрудников и членов их семей. При этом прокуроры не подменяют должностных лиц органов управления, а действуют в пределах своей компетенции. В ходе таких проверок прокуроры проверяют исполнение законов о социальной защите сотрудников и членов их семей, а представители органов внутренних дел – исполнение требований приказов, указаний, инструкций, других правовых актов по этим вопросам органами управления.

3. Привлечение специалистов к прокурорским проверкам исполнения законодательства о социальной защищенности сотрудников. Особенно это необходимо при проведении проверок исполнения, регламентирующих вопросы, связанные с обеспечением безопасных условий службы, организацией питания личного состава, доведением положенных норм довольствия, соблюдением санитарных норм и др. В качестве таких специалистов следует приглашать представителей медицинской, продовольственной, санитарно-эпидемиологической служб.

Учитывая повышенную общественную значимость подобных мероприятий, к участию в них целесообразно привлекать представителей общественных организаций, выступающих в защиту сотрудников, а в ряде случаев и средства массовой информации. Это позволит более гласно выявлять правонарушения и способствующие им обстоятельства.

Одним из основных принципов деятельности прокуратуры является ее открытость и полная доступность. Весьма немаловажным является бесплатность оформления документов для граждан и организаций. Обращения в прокуратуру не требуют оплаты госпошлины, привлечения дорогостоящих адвокатов. Более того, в ряде случаев прокурор, сам обращаясь в суд в интересах граждан или организаций, освобождает их от значительных материальных затрат (ч. 4 ст. 27, ч. 3 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 41 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и др.).

Особенности форм осуществления прокурорского надзора позволяют прокуратуре по обращениям заинтересованных лиц и собственной инициативе самостоятельно устранять нарушения закона, прав и свобод граждан, интересов общества и государства.