1.7. Высшие государственные контрольные органы в развитых зарубежных странах

Для изучения и распространения положительного опыта в контрольной практике зарубежных стран в 1953 г. была создана неправительственная организация — Международ­ная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ), которая действует и теперь. В нее входят контрольные органы 130 государств мира. Через каждые три года конгресс ИНТОСАИ издает журнал. В соответствии с программой деятельности этой организации проводятся семинары, кон­ференции, обмен стажерами. В пределах ИНТОСАИ дей­ствует Международный центр развития контроля, основное задание которого — подготовка и переподготовка контро­леров. На IX конгрессе, состоявшемся в Лиме в 1977 г., ИНТОСАИ приняла Лимскую декларацию руководящих принципов контроля. Эта декларация определяет задание контроля как обязательный элемент управления обществен­ными финансовыми средствами. Контроль — неотъемле­мая часть регулирования, целью которого является выяв­ление отклонений от принятых стандартов и нарушения принципов, законности, эффективности и экономии расхо­дования материальных ресурсов на этой стадии, а также в отдельных случаях привлечение виновных к ответственно­сти, получение компенсации за убытки, принятие коррек­тирующих мер, направленных на предотвращение этих на­рушений в будущем.

Декларация выделяет предварительный контроль и кон­троль по факту.

Предварительный контроль — это проверка админист­ративных и финансовых документов, осуществляемая до получения информации о допущенных нарушениях.

Контроль по факту — это проверка, проводимая после получения информации о факте нарушения.

Декларацией предусматриваются организация внутрен­него и внешнего контроля ведомств и организаций, незави­симость контроля и работников контрольных органов, фи­нансовая независимость высших контрольных органов, от­ношения с парламентом, правительством и администраци­ей. Выборочный контроль осуществляют по специальной программе. При этом объекты проверки отбирают на осно­ве определенной модели, а их количество должно быть до­статочным для того, чтобы сделать вывод о качестве и пра­вильности управления финансовыми и материальными ресурсами. Если сотрудники высшего контрольного органа не имеют необходимых профессиональных знаний по от­дельным вопросам проверки, то к ней можно привлекать посторонних экспертов.

Международный обмен опытом, идеями в пределах Меж­дународной организации высших контрольных органов — эффективное средство помощи высшему контрольному орга­ну в выполнении возложенных на него заданий. Для этого проводятся конгрессы, семинары, которые организовывает ООН вместе с другими международными организациями.

Основные полномочия высшего контрольного органа определяются конституцией государства и конкретизиру­ются законами в зависимости от условий.

Высший контрольный орган проверяет уплату налогов до максимально возможной степени и в процессе проверки рассматривает личное досье об уплате налогов. Контроль уплаты налогов в основном связан с проверкой законности и правильности внесения их в государственный бюджет. Вместе с тем, контролируя соблюдение закона о налогах, высший контрольный орган должен также изучать эконо­мическую эффективность и организацию работы налоговых служб и выполнения плана доходов и в случае необходимо­сти вносить предложение по совершенствованию соответ­ствующих законодательных актов.

В условиях рыночных отношений роль финансово-хо­зяйственного контроля в экономике не снижается. Не слу­чайно во всех странах с развитой рыночной экономикой образовалась и успешно функционирует система финансо­вого государственного контроля за предпринимательской деятельностью. В зависимости от специфики форм госу­дарственного устройства, национальных традиций они орга­низованы по-разному. В то же время следует отметить, что организация и деятельность контрольно-ревизионных служб в зарубежных странах основываются на общих принципах, выработанных многолетним международным опытом.

Как правило, во всех странах существуют специальные институты парламентского контроля за расходованием го­сударственных средств. В США это Главное контрольное управление Конгресса во главе с генеральным контроле­ром, в Великобритании — Национальный ревизионный со­вет во главе с главным ревизором, в Канаде — Генераль­ный контролер, в Индии — парламентские комитеты госу­дарственной отчетности, бюджетных прогнозов, комиссии по делам государственных предприятий, в Финляндии — 5 государственных ревизоров, в ФРГ, Франции, Венгрии — счетные палаты.

Вместе с институтами парламентского контроля в боль­шинстве стран действуют государственные, а точнее прави­тельственные контрольно-ревизионные системы. В США это Административно-бюджетное управление при президенте, система инспекторских служб в федеральных ведомствах, президентский совет по борьбе с финансовыми злоупотребле­ниями в правительственных учреждениях (Совет честности и эффективности); в Индии — служба Генерального инспек­тора и ревизора (департамент ревизии и счетоводства Индии); в Финляндии — Ревизионное управление государственного хозяйства, которое входит в Министерство финансов.

Парламентские и правительственные контрольно-реви­зионные системы функционируют одновременно и парал­лельно, в тесной взаимосвязи между собой. Безусловным правилом является главенство парламентской системы над правительственной.

Контрольно-ревизионные органы зарубежных стран осу­ществляют главным образом контроль за расходованием государственных средств и использованием государствен­ного имущества. В пределах этого глобального задания они контролируют расходование министерствами, ведом­ствами и другими органами управления средств, предусмот­ренных на их содержание и реализацию государственных программ, проверяют производственно-финансовую дея­тельность частных фирм по выполнению государственных заказов.

Главное контрольное управление Конгресса США посто­янно контролирует выполнение правительственных про­грамм в сфере науки и техники, энергетики, освоения кос­моса, охраны окружающей среды, сельского хозяйства, ис­пользования природных ресурсов, транспорта. При этом проверяют законность, целесообразность и эффективность затрат. Федеральная счетная палата ФРГ контролирует все федеральные и частные предприятия, страховые учрежде­ния федерации, частные предприятия при пятидесятипро­центном участии затрат государства, а также все осталь­ные организации и ведомства, если они распоряжаются го­сударственными средствами. Такой же порядок контроля установлен и в Финляндии. Счетная палата Австрии упол­номочена проверять не только государственное хозяйство федерации, но и финансовую деятельность, связанную с бла­готворительными и другими фондами и учреждениями, управление которыми осуществляется органами федерации. Государственная счетная палата Венгрии, кроме того, конт­ролирует деятельность налогового управления, государствен­ной таможни, управления гербовых сборов и даже государ­ственную деятельность партий.

В некоторых странах созданы специальные органы, кон­тролирующие не только бюджетно-финансовую деятель­ность, но и всю работу государственного аппарата. В Япо­нии такую функцию выполняет Управление администра­тивного контроля при Канцелярии Премьер-министра. Его задача — готовить предложения по усовершенствованию системы и структуры государственного управления, укреп­лять служебную дисциплину государственных чиновников, бороться с коррупцией, бюрократизмом.

Достойна внимания и высокая эффективность деятель­ности контрольно-ревизионных органов в зарубежных стра­нах. В результате проведенных проверок и ревизий обна­руживают и возвращают в бюджет большие суммы неза­конно израсходованных государственных средств. Основ­ное внимание во время ревизии обращают на целесообразность и экономическую эффективность расходов и в случае необходимости разрабатывают рекомендации по их умень­шению. Высокая эффективность бюджетно-финансового контроля в зарубежных странах обусловлена рядом факто­ров. Первоочередным является то, что законодательством установлены правовые гарантии независимости контрольно-ревизионных институтов от органов управления, от воз­можности давления на них каких-либо органов. Обеспечи­вается это прежде всего тем, что их руководителей парла­мент назначает и утверждает на сроки более длительные, чем сроки полномочий самих парламентариев. Так, для ру­ководителей контрольно-ревизионных органов США уста­новлены сроки полномочий 15 лет, Канады — 10, ФРГ, Ав­стрии и Венгрии — 12 лет. Освобождать с должности мож­но только по решению парламента в случае профессиональ­ной непригодности или совершения злоупотреблений. В ФРГ президент, вице-президент, заведующие отделами и секто­рами Федеральной счетной палаты, подобно судьям, подчи­няются только закону и не могут быть сняты с постов без их согласия. Важной гарантией независимости является то, что затраты на содержание контрольно-ревизионной си­стемы утверждаются парламентом по отдельной смете.

Контрольно-ревизионные органы зарубежных стран на­делены широкими полномочиями. Они имеют право на сво­бодный доступ в любое время ко всей необходимой им ин­формации, получение разъяснений от разных лиц, подле­жащих проверке, могут налагать штрафы, а в некоторых случаях по результатам ревизии даже ставить вопрос о криминальной ответственности. Руководители контрольных органов наделены исключительными полномочиями в во­просах отбора кадров инспекторских служб.

В США, Великобритании, Индии, ФРГ, Японии конт­рольно-ревизионные органы имеют развитую централизо­ванную систему с хорошо организованным аппаратом, уком­плектованным достаточным штатом высококомпетентных сотрудников.

Контрольно-ревизионные органы в зарубежных странах тесно взаимодействуют с парламентами, регулярно представ­ляют им материалы по итогам проведенных ревизий, про­водят анализ и направляют на рассмотрение парламент­ской комиссии и палат выводы по бюджетно-финансовым вопросам, об использовании государственных ассигнований на разные цели.

При осуществлении своих функций они стремятся опи­раться на поддержку общественности, придавать широкую гласность результатам своей деятельности. Так, в Главном контрольно-ревизионном управлении Конгресса США су­ществует отдел связи с общественностью и отдел обществен­ной информации, действует бесплатный телефонный канал, по которому каждый гражданин может анонимно сообщить о финансовых и других злоупотреблениях в государствен­ных учреждениях. По сигналам граждан каждый год рас­крывают много финансовых нарушений. Во Франции годо­вые доклады Счетной палаты президенту и парламенту публикуют в официальном журнале вместе с ответами за­интересованных министерств.

В России государственный контроль был впервые вве­ден в 1811 г. Ему были присущи определенные недостат­ки. До 1862 г. ведомства сами контролировали себя. Такой самоконтроль существенно не влиял на соблюдение законов в бюджетно-финансовой политике. Реформа 1862 г., в сущ­ности, только получила внешние формы контроля, сложив­шиеся на Западе для совсем иной политической и юриди­ческой обстановки. В России было создано особенное высшее учреждение государственного контроля, во главе которого стоял государственный контролер с правами министра. Независимость государственного контроля основывалась только на ведомственной обособленности, которая была зна­чительно ограничена с введением Совета министров, куда вошел на правах министра и государственный контролер. Впоследствии независимость государственного контроля состояла в том, что местные учреждения государственного контроля — губернские контрольные палаты — непосред­ственно подчинялись государственному контролеру, неза­висимо от общих губернских учреждений.

Законом в 1862 г. был введен ретроспективный конт­роль (по факту) хозяйственной деятельности и документаль­ный с правом внезапных ревизий кассы, мест хранения товарно-материальных ценностей и т. п. Идея предвари­тельного государственного контроля не была закреплена в законе.

Государственный контролер ежегодно составлял отчет, который подавал императору, его не выносили даже на рас­смотрение Государственной думы. Впоследствии ежегодные отчеты с приложениями начали публиковать. Были уста­новлены следующие сроки представления отчета государ­ственного контролера: в законодательные учреждения — до 1 октября, а приложения — не позднее 1 ноября. III Государственная дума рассмотрела отчет государственного контроля за 1908 г. в январе 1912 г. В докладе комиссии было указано, что имели место значительные нарушения бюджетного законодательства отдельными ведомствами.

Российский государственный контроль был организован по административному принципу и предназначался для нужд самой администрации, поэтому его согласовывали с бюджетным законодательством. Кроме того, российский государственный контроль был очень далек от суровых принципов доказательства правонарушений, поэтому в от­чете не было никаких суждений относительно фактов зло­употреблений, обнаруженных в результате контроля. Госу­дарственный контроль выступал в роли статиста по отно­шению к фактам правонарушений. Следовательно, факты, которые государственный контроль мог выявить в течение года и по поводу которых он проводил расследования, не могли стать ни приобретением гласности, ни объектом об­суждения Думы, которая была ограничена рассмотрением только бухгалтерского отчета. В 1912 г. Государственная дума сделала попытку собрать данные по условиям выполнения бюджетного закона 1908 г. Это дало возможность собрать много материала, но использовать его Дума не смогла, поскольку не имела доступа к финансовому хозяйству. Де­ятельность Государственной думы в этом направлении в известной степени была позитивной, поскольку это умень­шало несогласованность действий между бюджетными и контрольными органами. Однако без соответствующих зако­нов и соответствующей организации контрольных учрежде­ний эти попытки не смогли дать положительного результата.

Таким образом, в России государственный контроль не удовлетворял требований независимости и гласности. Вме­сте с тем он был совсем изолирован от Думы. Поскольку законом не предусматривались ни формы, ни состав отчета государственного контроля, то от ведомств зависел объем контрольных прав Думы. Предварительный государствен­ный контроль, учрежденный в России, не был в ведомстве Думы, поскольку данные этого контроля не отражались в отчетности.

В условиях советской действительности в бывшем СССР действовала система государственного контроля в форме Министерства государственного контроля СССР, а потом Комитета народного контроля СССР, которые независимо от конституционного статуса фактически были подчинены ЦК КПСС. Свои функции контроль выполнял, исходя из тенденциозных политических установок командно-админи­стративной системы управления народным хозяйством. Рассмотренные формы государственных контрольных ор­ганов развивались вместе с управленческими структурами государства.

Сейчас в Украине на основе опыта демократических стран мира парламентский финансово-экономический кон­троль нашел конституционное подтверждение в форме Счет­ной палаты Верховной Рады Украины (статья 98 Консти­туции Украины). Законом Украины «О Счетной палате Верховной Рады Украины» определены правовые основы ее деятельности, статус, функции, полномочия и порядок их осуществления.

Следовательно, высший орган финансово-экономическо­го контроля — Счетная палата Верховной Рады Украины — создан на демократических конституционных основах с учетом мирового опыта.