Особое место среди субъектов административно-процессуальных правоотношений занимает прокурор.

Объект АПП:

Вопрос очень сложный, ввиду того, что существует огромное количество взглядов на его решение. Корни вопроса уходят в теорию и даже в философию права.

К.С.Юдельсон исходил из того, что «объектом процессуального (заметьте, не только административно-процессуального!) правоотношения является вся деятельность, направленная на защиту материально-правовых отношений и опосредованных ими интересов»

Для процессуальных правовых отношений в целом, в том числе и для административно-процессуальных, действия их участников имеют большее значение, нежели в материальных правоотношениях. Можно допустить в связи с этим, что действия субъектов административно-процессуальных правоотношений служат средством реализации целей материального правоотношения, выступая, в качестве вспомогательного объекта правоотношения.

Таким образом, к числу объектов административно-процессуальных правоотношений относятся:

1) вещи, материальные ценности;

2) поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано с правовым регулированием;

3) результаты действий или бездействия субъектов правоотношений;

4) предметы духовного творчества;

5) личные нематериальные блага.

Круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения. Материальное отношение и соответствующее ему процессуальное административно-правовое отношение составляют своего рода систему, своеобразную пару отношений. Фактором, связывающим воедино материальное правоотношение с процессуальным, является, по моему мнению, объект материального правоотношения. В этом плане следует поддержать позицию М.П.Ринга, полагавшего, что «процессуальные отношения воздействуют на общественные отношения, закрепляют их через материально-правовые отношения»

Вопрос №94. Административное судопроизводство - это не деятельность администрации, а вид российского судопроизводства по рассмотрению административных дел в особенном порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

До сих пор на законодательном уровне нет четкости в определении ряда терминов, и ученые-административисты порой одни и те же явления называют разными определениями. В связи с чем необходимо законодательно закрепить основополагающие понятия, такие как «административное судопроизводство», «административная юстиция», «административное дело» и «административный спор», «административно-юрисдикционное дело», «административная жалоба» и «административный иск», «общая административная жалоба», «специальная административная жалоба» и т.д.

Некоторые ученые рассматривают административное судопроизводство в качестве вида административного процесса, что, по сути, не только необоснованно, но и противоречит конституционному принципу разделения ветвей власти, который имеет в своем содержании процессуальный компонент.

Конституция Российской Федерации разграничивает данные понятия: так, в ст. 72 выделяется в качестве самостоятельных звеньев административное и административно-процессуальное законодательство, а ст. 118 Основного закона закрепляет административное судопроизводство. Каждый орган государственной власти (законодательной, исполнительной (административной) или судебной) осуществляет свою деятельность в определенной процессуальной форме: законодательный — в виде законодательного процесса, исполнительный (административный) — посредством административного процесса, судебный — путем судопроизводства (конституционного, гражданского, уголовного и административного).

Процессуалисты административным судопроизводством считают рассмотрение любого административного дела судами в общем (гражданско-правовом) порядке. Представляется, что административные дела имеют свою специфику (властную, административную «начинку»), что не позволяет рассматривать их аналогично гражданско-правовым делам.

Таким образом, административное судопроизводство — это не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права.

От административного судопроизводства следует отличать административную юстицию (в широком понимании), которая включает в себя рассмотрение административных споров (а не административных дел) в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами.

Вопрос №95. Административная юстиция.

Административная юстиция – это рассмотрение административных споров в особом (административном) порядке как судебными, так и внесудебными(квазисудебными) административно-юрисдикционными органами

Вопрос №96. Административное дело: понятие и виды административных споров.

Понятие «административное дело» шире понятия «административный спор», так как административное дело, возникающее из управленческих (административных) правоотношений, где одним из субъектов всегда является исполнительный орган публичной власти (государственной или муниципальной), может иметь место как при наличии административного спора (в случае административной жалобы или административного иска), так и при его отсутствии (привлечение судом правонарушителя к административной ответственности, административное судебное санкционирование и т.д.).

Данный вывод основан и на положениях Конституции Российской Федерации, содержащей понятие «административное дело» (ст. 126).

Административное дело возникает из управленческих (административных) правоотношений, где хотя бы один из субъектов является исполнительный орган публичной власти (администрация).

Административные дела бывают трех видов: нормотворческие, правоприменительные, юрисдикционные.

К административно-юрисдикционным делам относятся следующие дела:

1)  о привлечении к административной ответственности;

2)  о привлечении к дисциплинарной ответственности;

3)  о пересмотре постановлений и решений по делам об административных правонарушениях;

4)  по административным спорам субъектов публичной власти о компетенции;

5)  по административным спорам о правомерности нормативных и ненормативных актов органов публичной власти по вопросам компетенции;

6)  по спорам между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации по вопросам компетенции;

7)  по спорам между субъектами Российской Федерации;

8)  по спорам, возникающим в ходе проведения избирательной компании, референдума;

9)  о взимании налогов, сборов, иных обязательных платежей, пеней и по иным налоговым спорам;

10)  по спорам в области таможенного дела и таможенного регулирования и др.

Вопрос №97. Рассмотрение административных дел в административном порядке (внесудебном и досудебном): цели, задачи, порядок рассмотрения.

Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела при отсутствии административного спора административно-юрисдикционным органом (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора административно-юрисдикционным органом инициированного самим невластным субъектом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.

Досудебное обжалование - обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательную стадию, необходимую для дальнейшего обращения в судебные органы.

Основные цели административной реформы в России — это, во-первых, выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:

— создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);

— повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);

— разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;

— создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

2. Порядок рассмотрения административных дел

Вопрос о создании административной (внесудебной и досудебной) процедуры (порядка) рассмотрения административных дел остается весьма актуальным.

Следует отметить, что российскому законодательству известна внесудебная и досудебная процедура рассмотрения административных дел. Например, Федеральный закон от 04.11.2005 N 137-ФЗ о мерах по совершенствованию административных процедур урегулирования споров установил внесудебную процедуру взыскания налогов, сборов, пеней и штрафов на небольшие суммы.

Деятельность существующих административно-юрисдикционных органов по вопросам рассмотрения административных дел можно условно разделить на два важнейших направления.

1.1.Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных).

1.2. Привлечение к административной ответственности.

1.1. Рассмотрение административных жалоб (как общих, так и специальных)

В настоящее время по общему правилу, действующему в административном законодательстве Российской Федерации, административная жалоба на действия должностных лиц и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассматривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Имеющийся институт административной судебной жалобы не может и не должен исключать реализацию конституционных основ административного (досудебного и внесудебного) рассмотрения административных дел (ст. 45, 53 Конституции Российской Федерации).

Внесудебное и досудебное рассмотрение споров, в том числе и административных дел, было известно и союзному законодательству, так, например, Указом от 14.03.1955 Президиума Верховного Совета СССР было предусмотрено изъятие из ведения народных судов дел по спорам между государственными, кооперативными (кроме колхозов) и другими общественными организациями на сумму до ста рублей.

При рассмотрении как общих, так и специальных административных жалоб на практике возникает ряд проблем, препятствующих своевременному, всестороннему и полному рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, в административном (внесудебном) порядке, что неблагоприятным образом отражается на защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Особенно ярко это проявляется при подаче специальной административной жалобы в связи с огромным количеством административно-юрисдикционных органов, как привлекающих правонарушителей к административной ответственности, так и пересматривающих постановления о привлечении к административной ответственности физических и юридических лиц.

При этом жалобы рассматриваются должностными лицами различных государственных органов, по большей степени не являющимися специалистами в области административного права и имеющими лишь общее представление о процедуре привлечения к административной ответственности, процессуальных особенностях при производстве по делу об административном правонарушении и зачастую не имеющими юридического образования.

В соответствии со статьей 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано в зависимости от органа (должностного лица), вынесшего постановление: в вышестоящий суд (если привлечение к ответственности производится на основании судебного акта), в районный суд или арбитражный суд по месту нахождения коллегиального органа (если постановление вынесено коллегиальным органом), в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный или арбитражный суд (если привлечение произведено должностным лицом).

Таким образом, действующим административно-процессуальным законодательством установлены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка обжалования постановления по делу об административном правонарушении предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности.

На практике складывается ситуация, когда в большинстве случаев привлекаемые к административной ответственности лица обращаются с заявлением о пересмотре постановления по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения возникшего спора. При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, так как предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.

При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении. Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.

Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому законодательству (например, ч. 1 ст. 104 Налогового кодекса Российской Федерации).

1.2. Привлечение к административной ответственности

В действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях заложен еще один парадокс: происходит совмещение функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности происходит на основании судебных актов, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве органа, осуществляющего правосудие, а выполняют функцию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об административных правонарушениях. Ранее действовавшие нормы представляются более верными, они характеризовали правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, сама административная ответственность в нашей стране была создана союзным законодательством (это Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях 1980 г. и ранее действовавший КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выделения из уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке.

В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подведомственности по административным делам. И новый КоАП РФ является тому подтверждением: так, по ⅔ всех административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение осуществляется судами; по оставшимся административным делам (это 1/3) административно-юрисдикционный орган вправе передать полномочия по привлечению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) могут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем законодательстве было положение с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность лишилась всех своих особенностей, отличающих ее от уголовной (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бесспорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату времени, денег, здоровья для рассмотрения административных правонарушений, которые законодатель никогда не называл общественно опасными и тем самым подчеркивал их отличие от уголовно наказуемых деяний.

Одним из способов решения вышеуказанных вопросов могло быть создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (независимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

Эффективность административной внесудебной процедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность и на зарубежном опыте.

Так, единая система административно-юрисдикционных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях существует в большинстве стран Европы (Франция, Голландия, Германия и т.д.), Канаде, США, зачатки данной процедуры появляются в Украине. Наиболее ярким примером может служить Административный трибунал провинции Квебек (Канада). Административный трибунал Квебека является «специализированным», «объективным» и «независимым» органом, но тем не менее входящим в систему органов исполнительной ветви власти.

Создание в Российской Федерации подобного органа, входящего в систему органов исполнительной власти, позволит деполитизировать, повысить профессионализм и оперативность при рассмотрении дел об административных правонарушениях; будет способствовать понижению бюрократии и уровня коррупции в органах исполнительной власти; бесплатности рассмотрения административных дел. Такая реализация законных прав граждан и юридических лиц разгрузит суды, снизит нагрузку на судей, что позволит сэкономить бюджетные средства и повысит качество осуществления правосудия, а также не допустит нарушения принципа разделения ветвей власти, которое сейчас имеется при рассмотрении ряда административных дел судами.

При этом административная процедура рассмотрения административных дел не должна по сложности повторять судебное рассмотрение, а должна, напротив, быть предельно простой и открытой.

С учетом российского и международного опыта рассмотрения административных дел, принимая во внимание основные направления развития законодательства по данному вопросу в европейских странах (в том числе Рекомендации Rec (2001)9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами от 05.09.2001), административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке:

1. Внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора). Гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением.

2. Ведомственном. Административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации разрабатываются и принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в том числе и жалоб граждан.

3. Вневедомственном (специализированным контрольным органом). Создание специализированного вневедомственного внесудебного административно-юрисдикционного органа по рассмотрению административных дел и споров.

Панова предлагает ввести такой орган в РФ – «Федеральная административная служба Российской Федерации»

4. Судебном (органами судебной власти). Рассмотрение административно-юрисдикционных дел в порядке административного судопроизводства.

Особенная часть административного права

Вопрос №98. Экономическая сфера: понятие и организационно-правовые основы. Отрасли экономики. Органы управления в экономической сфере и их правовое положение.

Экономическая сфера общества— система экономических отношений, возникающая и воспроизводимая в процессе материального производства. Основой экономических отношений и главнейшим фактором, определяющим их специфику, является способ производства и распределения материальных благ в обществе.

Отрасль экономики - совокупность предприятий и производств, обладающих общностью производимой продукции, технологий и удовлетворяемых потребностей.

К отраслям экономики относятся: промышленность; строительство; агропромышленный комплекс; жилищно-хозяйственный комплекс; транспорт; связь; торговля; природопользование и охрана окружающей природной среды.

Управление экономикой представляет собой целенаправленную организующую деятельность государственных органов представительной и исполнительной власти, иных органов государственного управления по практической реализации задач и функций государства в отраслях хозяйства, заключающуюся в правовом обеспечении экономической деятельности, в разработке целевых программ развития различных отраслей, организационном обеспечении управления экономикой и оперативном управлении субъектами экономики.

Органы управления в экономической сфере и их правовое положение.

Государственное управление в сфере экономики осуществляется соответствующими органами исполнительной власти, которые, в свою очередь, представляют единую систему. В нее входят: Президент Российской Федерации; Правительство Российской Федерации; федеральные министерства, службы и агентства; иные федеральные органы государственной власти (Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации); органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия Президента РФв сфере экономики состоят прежде всего в том, что он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Он обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, а также о состоянии экономического развития страны.

Значительно влияние Президента на подбор и расстановку кадров, занимающихся хозяйственной деятельностью. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства, по своему усмотрению, хотя и по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности его заместителей и федеральных министров, в том числе осуществляющих руководство хозяйственными отраслями и сферами управления. Он осуществляет повседневный контроль за хозяйственной деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти;

Правительство РФразрабатывает проекты важнейших экономических и хозяйственных программ, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит единую политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг, обеспечивает функционирование оборонного производства Российской Федерации.

Конкретные функции в сфере экономики каждого из федеральных министерств, служб и агентств определяются соответствующими положениями.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России)

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств, инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии, организации и проведения лотерей, азартных игр и пари, производства и оборота защищенной полиграфической продукции, финансового обеспечения государственной службы, противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Федеральная налоговая служба (ФНС России)

Федеральная служба страхового надзора (Росстрахнадзор)

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор)

Федеральное казначейство (федеральная служба) (Казначейство России)

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России)

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Министерство экономического развития Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим регулирование оценочной деятельности.

Федеральная служба государственной статистики (Росстат)

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр)

Федеральное агентство по государственным резервам (Росрезерв)

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество)

Вопрос №99. Органы, осуществляющие регулирование в области промышленности и строительства: задачи, функции полномочия.

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации (Минпромторг России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим:

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации является уполномоченным (национальным) органом Российской Федерации по выполнению Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожении и Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении.

Вопрос №100. Агропромышленный комплекс: понятие, система и полномочия органов власти.

Агропромышленный комплекс России охватывает все отрасли народного хозяйства, которые осуществляют заготовку и закупку, транспортировку, хранение, переработку и доведение до потребителя сельскохозяйственной продукции, продовольствия для населения и сырья для промышленности. Агропромышленный комплекс включает в себя государственный, коллективный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелкотоварный секторы, имеющие разнообразные организационно-правовые формы объединений и предприятий сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности, а также соответствующие органы управления агропромышленными комплексами Российской Федерации и ее субъектов. В России на долю предприятий, основанных на частной собственности, приходится более 90% производимой продукции.

Государственное управление в сфере агропромышленного комплекса осуществляется Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России).

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции: