Тема 13. Правотворчество в российском обществе

1

Правотворчество и формирование права

Правовые нормы как общеобязательные правила поведения возникают, изменяются или отменяются в результате специальной деятельности компетентных государственных органов, которую называют в юридической науке правотворчеством.

Правотворчество характеризуетсятем, что:

• представляет собой активную, творческую, государственную деятельность;

• основная ее продукция – юридические нормы, воплощающиеся главным образом в нормативных актах (кроме этого – в нормативных договорах, правовых обычаях, юридических прецедентах);

• это важнейшее средство управления обществом, здесь формируется стратегия ее развития, принимаются существенные правила поведения;

• уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных актов, - это показатель цивилизованности и демократии общества.

Следует, однако, иметь в виду, что содержание и объем указанной государственной деятельности не всегда одинаковы. В одних случаях компетентные органы государства сами непосредственно издают правовые нормы, в других – они могут придать общеобязательное значение нормам, исходящим от негосударственных организаций, или обычаям. В тех же случаях, когда юридическое решение, в котором содержатся общие правила поведения, принимаются посредством референдума, государство придает такому решению официальное значение.

Исходя из сказанного, можно дать следующую классификациюправотворческой деятельности:

а) в зависимости от субъектов, правотворчество осуществляется:

во-первых, в виде непосредственной правоустановительной деятельности государства, когда нормы права создаются компетентными государственными органами и исходят прямо от этих органов;

во-вторых, правотворческая деятельность осуществляется путем санкционирования государством норм негосударственных организаций и обычаев. В этом случае нормам, изданным негосударственными организациями, или обычаям государство придает общеобязательное значение, юридическую силу;

в-третьих, специфическим, особым видом правотворчества выступает непосредственное правотворчество народа. В соответствии с Конституцией Российской Федерации для решения важнейших вопросов государственной и общественной жизни могут проводиться референдумы. Участие государства в процедуре принятия нормативных решений непосредственно народом является минимальным. Оно заключается в объявлении референдума, «оформлении» его результатов, опубликовании и введении принятого решения в действие.

б) в зависимости от юридической силы принимаемых правотворческих решений можно назвать такие его виды, какзаконотворчество,разработка подзаконных нормативных актов внешнего регулирования,разработка подзаконных нормативных актов внутреннего регулирования.

в) по содержаниюправотворчества можно выделить такие его виды, какпринятие нормативно-правовых актов,изменение и дополнение нормативно-правовых актов,отмена нормативно-правовых актов.

Полномочия на издание нормативно-правовых актов определяются Конституцией Российской Федерации, другими законами. Наиболее распространенным видом правотворчества в Российской Федерации является принятие актов нормативного содержания непосредственно органами государства. Функцией правотворчества в обладает достаточно широкий круг государственных органов и должностных лиц. К их числу относятся:

– Президент Российской Федерации;

– Федеральное Собрание Российской Федерации в лице двух его палат;

– Правительство Российской Федерации;

– министерства, государственные комитеты, другие центральные ведомства;

– руководители предприятий, учреждений, организаций и др.Каждый из этих органов обладает правотворческими полномочиями в пределах своей компетенции.

Таким образом, правотворчество – это специальная деятельность компетентных государственных органов, непосредственно народа (при референдуме) и по уполномочию государства негосударственных организаций по установлению норм права, их переработке и отмене.

Характеризуя правотворчество как особый вид государственной деятельности необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что юридическая наука рассматривает его в рамках более широкого понятия – формирования права. Формирование права представляет собой сложный, длящийся, многофакторный процесс. В разных условиях и разных странах он может протекать по-разному, но в целом в нем есть много общего, независимо от особенностей того или иного общества.

Процесс формирования права определяются многими факторами:

– социально-экономическими потребностями, социально-экономическим, политическим положениемобщества в данный исторический период;

– характером осуществляемой в стране власти,степенью учета интересов личности,стремления к обеспечению баланса интересов всех социальных слоев;

– уровнем правосознания и правовой культуры общества, политической активностью населения, национальным фактором, международным положением страны и др.;

– субъективной волей правотворцев.

В процессе правотворчества реализуются следующие функции:

1. обновление законодательства, т.е. издание новых нормативных правовых актов;

2. устранение (отмена) устаревших юридических норм;

3. восполнение пробелов в праве.

Реализация этих функций позволяет решить задачу совершенствования российского законодательства. Правотворческая деятельность по своему характеру представляет собой одно из важных средств государственного управления обществом.

Таким образом, правотворчество в собственном смысле – это решающий, завершающий этап формирования права.

Следует помнить, что правотворчество – это государственная деятельность, связанная не только с принятием новых норм права, новых нормативно-правовых актов, но также с изменением и отменой устаревших нормативно-правовых установлений. Однако главным в правотворчестве является все же принятие новых актов.

2

Правотворческая деятельность осуществляется на базе основополагающих принципов,выражающих руководящие идеи и организационные начала, которые определяют существо и общие направления этой деятельности. В теории права выделяются следующие наиболее важныепринципы правотворчества:

– демократизм.Суть этого принципа заключается вустановлении и обеспечении свободного демократического порядка разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов любого уровня и в особенности законов. Речь идет, прежде всего, о создании таких юридических процедур, которые на деле обеспечивали бы независимость правотворческих органов от каких бы ни было незаконных давлений, влияний, а с другой стороны, предотвращать, исключать произвол этих органов. Важным аспектом принципа демократизма в правотворчестве является также недопустимость придания закону обратной силы, если он ужесточает ответственность;

– законность.В соответствии с этим принципомнормативно-правовые акты должны приниматься строго в рамках правомочий, предоставленных правотворческому органу.Принцип законности, прежде всего, предполагает обеспечение верховенства Конституции в процессе правотворчества. Верховенство Конституции в таком случае воспринимается как верховенство права. Конституция обладает высшей юридической силой и все законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить. В правовых демократических государствах существует специальный механизм проверки соответствия Конституции, иных актов независимыми Конституционными судами. В свою очередь текущие законы обладают высшей юридической силой по сравнению с подзаконными нормативно-правовыми актами;

– научная обоснованность.Этот принциппредполагает глубокую научную проработку соответствия принимаемого акта назревшим потребностям развития общества, т.е. необходимость и целесообразность урегулированности правом определенных общественных связей. Ни один нормативный акт (прежде всего закон) не должен приниматься в спешке, без выработки механизма его осуществления. Этот механизм должен включать информационное, материально-финансовое обеспечение введения в действие новых актов, выработку форм выявления их эффективности, порядка толкования и т.д. Важное значение имеет профессионализм законодателей, знание ими основ законодательной техники и сложившейся системы права.

– всесторонний учет и обеспечение прав и свобод личности. В демократических правовых государствахучет и обеспечение прав и свобод граждан объявляется их высшей целью. Признаетсяприоритет общепризнанных принципов международного права в сфере прав человека и обеспечивается соответствие им внутреннего национального законодательства. В процессе создания нормативно-правовых актов это положение должно непременно учитываться. В нормативно-правовых актах не должны присутствовать нормы, в той или иной форме нарушающие права и свободы граждан, закрепленные в Конституции, других законах и предусмотренные международными обязательствами государства. В принимаемых нормативно-правовых актах не должны также присутствовать нормы, устанавливающие какие-либо преимущества или ограничения по признаку пола, расы, национальности, вероисповедания и др. Ограничение прав и свобод личности допускается как исключение и только в строго оговоренных законом случаях;

– учет интересов всех социальных групп и слоев общества. В правотворческих решениях невозможно учесть и обеспечить интересы всех общественных групп населения. Однако законодатели в государстве, провозгласившем себя социальным, должны искатьмаксимальный баланс учета и обеспечения законных интересов членов общества, справедливое их соотношение. Государственное регулирование отношений между социальными, национальными и другими общностями должно осуществляться на основе равенства перед законом, уважения их прав и интересов. Кроме того, должна быть обеспечена равная защита законных прав и интересов каждого;

– сочетание общегосударственных и региональных интересов.Этотпринцип актуален, прежде всего, для государств с федеративным устройством. Он заключается в том, чтоправотворческие решения федеральных властей должны учитывать интересы регионального характера, отражать местные особенности. Решения центральных нормотворческих органов, которые затрагивают интересы какого-либо из регионов, должны очень тщательно прорабатываться с этой точки зрения и учитывать местные интересы. Естественно, и местные органы в своих актах не должны игнорировать общегосударственные интересы.

Следовательно, принципы правотворчества–это основополагающие идеи, руководящие начала деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право.

3

Правотворческая деятельность представляет собой достаточно сложный и многогранный процесс. Он по своему содержанию складывается из необходимых, последовательно осуществляемых организационных действий, которые в теории принято называть стадиями.Выделяется несколько основных стадий правотворчества. Однако прежде чем рассматривать каждую из них, следует обратить внимание, что в юридической литературе наряду с понятием «правотворческий процесс» употребляется понятие «законодательный процесс». Необходимо поэтому иметь в виду, что понятие «правотворческий процесс» является более широким и относится к процедуре создания всех видов нормативно-правовых актов, тогда как «законодательный процесс» – это понятие, относящееся к процедуре принятия только законов. Поскольку закон - это один из наиболее важных нормативно-правовых актов, на базе которого принимаются все другие акты, процедура его принятия строго регламентирована и должна последовательно соблюдаться. Что касается других нормативно-правовых актов, то процесс их принятия пока не является столь регламентированным. Стадии процесса принятия подзаконных актов выделяются в большей степени на основании практического опыта, т.е. исходя из традиционно сложившейся логической последовательности осуществления этой деятельности. В обобщенном виде можно выделить следующиестадии правотворчества:

– принятие решения о подготовке проекта акта;

– подготовка (разработка) проекта;

– обсуждение и принятие нормативного акта;

– опубликование акта (или доведение его содержания до сведения адресатов другим способом, если он не публикуется)и введение его в действие.

Подготовка и принятие любого нормативно-правового акта осуществляется в рамках перечисленных стадий. Содержание каждой из них определяется в значительной степени особенностями нормативного акта, его видом, объемом, сложностью, характером регулируемых отношений и т.д.

Наиболее полно содержание всех стадий правотворческого процесса можно проследить на примере процедуры принятия законов. Законотворчество является составной частью правотворчества и в значительной степени обладает всеми признаками, характерными для этого процесса. Вместе с тем разработка и принятие законов имеет отличительные особенности, обусловленные местом и ролью законов в обществе. В силу большой общественной значимости законов процедура их принятия в государстве регулируется нормами Конституции и других законов. Выделяются следующие стадии законодательного процесса.

Законодательная инициатива.Суть этой стадии заключается восуществлении определенными субъектамипредоставленного им права официального внесения в законодательный орган на его рассмотрение проектов законов. Право законодательной инициативы предполагает обязанность законодательного органа рассмотреть предложенный законопроект. Субъекты законодательной инициативы, как правило, определяются в Конституции государства.

В Российской Федерации, в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции, право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, депутатам Федерального Собрания, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду.

Стадию законодательной инициативы можно считать завершенной, если предложенный проект закона включен в план законопроектных работ или в повестку дня законодательного органа. Однако до этого момента осуществляется огромная работа, связанная с всесторонней предварительной экспертной оценкой предложенного проекта, отработкой его текста и т.д. Эта деятельность осуществляется обычно в комиссиях и комитетах парламентов с привлечением крупных ученых и высококвалифицированных специалистов-практиков в определенных отраслях права и соответствующих сферах общественной жизни.

Следует обратить внимание, что не могут признаваться законодательной инициативой высказываемые в печати, в выступлениях перед определенной аудиторией (и в стенах Парламента) суждения, изложенные в общей форме о целесообразности принятия определенного закона, даже если они исходят от субъектов, обладающих правом законодательной инициативы. Предложение такого рода должно быть официально надлежащим образом оформлено, с последующей его детальной проработкой.

Обсуждение проекта.Подготовленный проект закона официально вносится на обсуждение законодательного органа, как правило, от имени субъекта законодательной инициативы. Он представляется законодателям с объяснительной запиской, в которой содержится обоснование необходимости его принятия и ожидаемый эффект. Обычно эти документы представляются теми комиссиями и комитетами законодательного органа, которые предварительно готовили проект к обсуждению.

Обсуждение законопроекта осуществляется в соответствии с регламентом законодательного органа. Слушание начинается с доклада инициатора-проекта и содоклада соответствующей комиссии или комитета, курировавших его подготовку. В целях тщательного анализа проекта рассмотрение может осуществляться в нескольких чтениях. Законопроект может быть и отклонен. В случае одобрения его основных положений вносятся дополнения, замечания, поправки для подготовки его ко второму чтению. В порядке второго чтения законопроект может быть либо принят, либо снова возвращен на доработку. В Российской Федерации любой законопроект рассматривается вначале в Государственной Думе, а затем в Совете Федерации Федерального Собрания.

Официальное принятие проекта.Проект закона принимается путем голосования. Голосование может осуществляться по частям законопроекта и за проект в целом. Этот порядок предусмотрен в деталях регламентом законодательного органа. Принятие закона – главная стадия, которая в свою очередь распадается на триподстадии:

а) Принятие закона Государственной Думой;

б) одобрение закона Советом Федерации;

в) подписание закона Президентом РФ.

Опубликование закона и введение его в действие.Опубликование и введение в действие принятого законодательного решения является последней стадией законодательного процесса.

Опубликование–это помещение нормативно-правового акта в определенном печатном издании, на которое можно официально ссылаться. Как правило, федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после их подписания президентом РФ; неопубликованные законы не применяются. Такие издания определяются специальными актами. Официальными источниками (изданиями) опубликования нормативно-правовых актов Федерального Собрания, Президента, Правительства, решений Конституционного Суда РФ о толковании Конституции и соответствии ей нормативно-правовых актов высших органов власти и управления являются «Российская газета» или «Собрание законодательства Российской Федерации».

«Собрание законодательства Российской Федерации» состоит из пяти разделов:

– в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;

– во втором разделе – Акты палат Федерального Собрания;

– в третьем разделе – указы и распоряжения Президента РФ;

– в четвертом – постановления и распоряжения Правительства РФ;

– в пятом – решения Конституционного Суда РФ толковании Конституции РФ и соответствии ей актов Президента, высших представительных и исполнительных органов РФ.

Официальное опубликование предполагает помещение в этих изданиях подлинного, тщательно выверенного текста принятого акта, исключающего какие-либо ошибки или неточности. В этом смысле следует правильно понимать и такой термин, как обнародование нормативно-правовых актов (в некоторых зарубежных источниках - промульгация), которыйозначает доведение содержания законов и других нормативно-правовых актов до сведениянаселения любым способом.

Поскольку с опубликованием нормативно-правовых актов связано начало их действия, то более подробная регламентация этой стадии установлена и для ряда подзаконных актов. В частности, установлен порядок опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента РФ. Эти акты подлежат обязательному официальному опубликованию и вступают в силу с момента такого опубликования, если в них не указан иной срок введения в действие.

4

Юридическая техника – совокупность правил и приемов подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования проектов нормативных правовых, правоприменительных, интерпретационных актов.

Таким образом, юридическую технику в зависимости от особенности деятельности можно подразделить на следующие виды:

– правотворческую (законодательную);

– интерпретационную;

– правоприменительную.

Юридическая техника включает в себя средства, способы и приемы:

а) выражения воли законодателя (языковые, логические и технико-юридические приемы). Здесь речь идет, прежде всего, о терминах, конструкциях, символах, неопровержимых презумпциях и фикциях;

б) формирования и выражения содержания законодательного материала в статьях закона. Речь идет об абстрактном и казуистическом способе изложения норм, о наиболее оптимальном соотношении нормы права и статьи закона и др.;

в) структурного построения норм права и нормативных правовых актов. С этой точки зрения норма права, регулирующая поведение людей, обязательно должна включать в себя гипотезу, диспозицию и санкцию. Крупные законодательные акты включают преамбулу или иные вводные положения. Кодексы, как правило, делятся на Общую и Особенную части; законы обычно делятся на статьи, а те, в свою очередь, на части; акты Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления — на пункты;

г) процедуры принятия законопроектов (проектов нормативных правовых актов). Имеются в виду стадии нормотворческой деятельности, процедурные приемы голосования, первое, второе и третье чтение законопроекта и др.;

д) опубликования и вступления в силу: сроки, способы и место опубликования, порядок вступления принятых нормативных правовых актов в силу, обратная сила закона и др.;

е) систематизации законодательства. В строгом смысле слова — это уже не законодательная техника, но приемы, средства и правила систематизации весьма близко примыкают к правотворчеству и связаны с последующей обработкой нормативного правового материала. Речь идет о правилах, приемах и средствах конфискации, инкорпорации, консолидации.

Охарактеризуем лишь языковые, логические и технико-юридические средства, способы и приемы выражения воли законодателя:

Юридические термины – это слова или словосочетания, точно обозначающие определенное правовое понятие.

Терминология, которой пользуются юридическая наука и законодательство, весьма неоднородна. Все юридические термины делятся на три группы.

1. Общеупотребительные термины – слова обычного литературного языка («жилое помещение», «доля», «захват» и др.). Без них не могут существовать ни юридическая наука, ни законодательство, поскольку без общеупотребительных слов нельзя выразить мысли, сделать законодательство и юриспруденцию доступными для понимания.

2. Специальные юридические термины – это термины, отражающие особенности государства и права как специфических социальных явлений и возникающие в процессе юрисдикционной деятельности. Таковыми, например, являются: «правоотношения», «подсудимый», «истец», «прокурор» и др.

3. Специальные неюридические термины – это термины, составляющие принадлежность других (неюридических) наук и отраслей и используемые в законодательстве и юридической науке («перевозка», «кибернетика», «эпизоотия», «венерическая болезнь» и др.). Для уяснения их смысла надо обращаться к тем отраслям знаний, принадлежностью которых они являются.

Юридическая терминология должна отвечать требованиям:

– точности в обозначении того или иного понятия;

– единства (однозначности, когда термин имеет одно, а не несколько значений);

– краткости;

– ясности;

– простоты.

Юридическая конструкция – специфическое построение нормативного правового материала по тому или иному типу связи между его элементами.

Сфера и особенности регулируемых правом общественных отношений определяют и тип связи нормативного правового материала, иными словами, своеобразие той или иной юридической конструкции. Для гражданского права, имеющего дело, главным образом, с имущественными отношениями, типичны такие юридические конструкции, как «договор», «право собственности», «добросовестный владелец» и др. Уголовное право, имеющее своим предметом преступление и наказание, оперирует конструкциями состава преступления, невменяемости, освобождения от уголовной ответственности и т.д.

Как и нормы права, юридические конструкции моделируют общественные отношения специфическими правовыми средствами и тем самым значительно сокращают, упрощают и стабилизируют процесс правового регулирования многообразной социальной жизни.

Например, в случае совершения преступления лицо, осуществляющее предварительное расследование, исходит из конструкции состава преступления: субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона. Эта конструкция четко определяет программу и порядок действий дознавателя, следователя или судьи, избавляет его от излишней работы, не имеющей отношения к делу. Конструкция гражданско-правового договора (например, купли-продажи, дарения и др.) однозначно определяет положение сторон, их права и обязанности.

Правовые символы – это закрепленные законодательством условные образы, используемые для выражения определенного юридического содержания.

Символам как разновидности искусственных, замещающих знаков присущ ряд особенностей:

– они нередко представляют собой материальные, осязаемые предметы, хотя выражают абстрактное содержание;

– символы должны быть понятны тем, кто ими пользуется;

– как правило, они рассчитаны на чувственное, эмоциональное восприятие.

В отечественном праве, например, законодательно закрепляется и тем самым приобретает правовой характер ряд символов. Таковыми, например, являются герб, флаг, гимн – как символы государства, вставание присутствующих в суде судебного заседания при появлении состава суда как символ уважения к нему и уважения к правосудию. То же самое назначение у введенной новым законодательством судейской мантии, принимаемой Президентом России присяги – как символа служения народу и т.д.

Использование в законодательстве символики освобождает от необходимости давать или повторять описание тех или иных правовых явлений, придает законодательству наряду с лаконичностью, строгостью, определенную образность.

К особым средствам юридической техники следует отнести правовые презумпции иправовые фикции.

Правовая презумпция – предположение о наличии или отсутствии определенных фактов, основанных на связи между предполагаемыми фактами и фактами наличными и подтвержденное предшествующим опытом.

Хотя презумпции – это обобщения не достоверные, а вероятные, степень их вероятности очень велика и основывается она на связи между предметом и явлениями объективного мира и повторяемости повседневных жизненных процессов.

Некоторые общеправовые презумпции приобрели значимость правовых принципов: презумпция знания закона; презумпция невиновности обвиняемого и др. К средствам законодательной техники можно отнести только неопровержимые презумпции. Так, в соответствии со ст. 20 УК РФ уголовной ответственности подлежат лица, достигшие ко времени совершения преступления шестнадцатилетнего возраста, а за некоторые виды преступлений (тяжких и особо тяжких и некоторые другие) – с четырнадцатилетнего возраста.

В основе этой нормы лежит презумпция непонимания общественной опасности своего деяния лицом, не достигшим к моменту совершения преступления возраста, по достижении которого возможна уголовная ответственность. Это означает, что если даже в силу каких-то причин (например, раннего психического развития) малолетний правонарушитель и сознавал общественную опасность своего деяния, он все равно не будет привлечен к уголовной ответственности, поскольку закон не устанавливает такой возможности. Презумпция в данном случае опровергаться не будет, ее опровержение не имеет совершенно никакого юридического значения и смысла.

Весьма оригинальным приемом законодательной техники являются фикции. Правовая фикция – несуществующее положение, признанное законодательством существующим и ставшее в силу этого общеобязательным.

Фикции широко используются в различных отраслях знаний. Будучи закрепленной в законодательстве, фикция становится правовой.

Применялись правовые фикции уже в древних правовых системах. Таковой, в частности, была фикция римского права о признании «по вымыслу» иностранца римским гражданином, если он выступал истцом или ответчиком в гражданских сделках.

Фикции известны и отечественному праву. Так, ч. 3 ст. 45 ГК РФ устанавливает: «Днем смерти гражданина, объявленного умершим, считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим».

Является ли истинным положение о том, что днем смерти гражданина считается день вступления в законную силу решения суда об объявлении его умершим? Нет, конечно, ибо оно не соответствует действительности. Более того, можно с уверенностью сказать, что оно даже не вероятно. И если иногда день вступления решения суда в законную силу может совпасть с днем действительной смерти гражданина, то это будет совершенно случайное совпадение.

Следовательно, в норме устанавливается положение, которое заведомо лишено истинности, т.е. признается существующим то, чего на самом деле не существует. Фиктивные положения закрепляются также в ст. 42 ГК РФ, устанавливающей время начала безвестного отсутствия лица. Фиктивным является и положение уголовного законодательства, в силу которого судимость лица признается несуществующей, если она снята либо погашена в установленном законом порядке, и др.

Необходимость фикций в отечественном праве и в других правовых системах обусловлена тем, что они вносят четкость и определенность в регулирование общественных отношений, в правовое положение личности.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Понятие и виды правотворчества.

2. Принципы правотворчества.

3. Правотворческие органы: понятие, виды.

4. Стадии законотворческого процесса.

5. Юридическая техника и ее значение для правотворчества. Стиль и язык закона.

6. Тенденции развития современного Российского законодательства.