adm_pravo_2006

Ãл а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

—содержаться требование об устранении нарушений;

—содержаться предписание о приостановлении, отзыве или аннулировании разрешения.

§6. Переоформление разрешений

Процедуры переоформления разрешений являются факультативной (необязательной) стадией лицензионно-разрешительного производства. Данные процедуры реализуются только по инициативе заинтересованного лица и только в том случае, если не имеется оснований для утраты юридической силы действующего разрешения.

Переоформление разрешений производится органом, их выдавшим. Статус лицензиата, предоставляемый разрешением, сохраняется либо за лицом, которому ранее уже было выдано разрешение, либо за его преемником.

Все операции, связанные с переоформлением разрешений, фиксируются в реестре (журнале) разрешений (лицензий).

По общему правилу, отраженному Законом о лицензировании отдельных видов деятельности, переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в случаях:

—преобразования юридического лица;

—изменения наименования юридического лица или места его нахождения;

—изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя;

—утраты документа, подтверждающего наличие лицензии;

—в иных, предусмотренных федеральными законами случаях. Юридическое лицо (его правопреемник) или индивидуальный пред-

приниматель, осуществляющие разрешенную деятельность, обязаны не позднее чем через 15 дней после наступления указанных юридических фактов подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, с приложением документов, подтверждающих наступившие изменения или утрату документа, подтверждающего наличие лицензии.

Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в течение 10 дней со дня получения лицензирующим органом соответствующего заявления. За переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, взимается плата в установленном законом размере, которая зачисляется в соответствующий бюджет.

В нормативных актах, регламентирующих разрешительный порядок осуществления видов деятельности, не урегулированный Законом о лицензировании, под переоформлением понимается и деятельность,

связанная с изменением разрешений по основаниям, не предусмотренным Законом о лицензировании. Например, в Положении о порядке рассмотрения и оформления лицензий (разрешительных документов) на право реализации предметов антиквариата отделом лицензирования департамента по сохранению культурных ценностей Министерства куль-

421

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

туры РФ (утв. Приказом Министерства культуры от 26 августа 1998 г. ¹ 445) указано такое основание для переоформления, как изменение вида или типа лицензии или замены ее на новый образец. На период осуществления переоформления разрешительных документов деятельность лицензиата осуществляется на основании временного разрешительного документа — разрешительного письма Министерства культуры РФ, которое имеет все права лицензии и действует до оформления лицензии вновь установленного образца. После выдачи вновь оформленной лицензии утратившие силу разрешительные письма сохраняются в делах предприятия на основании архива постоянного хранения.

Значительное число нормативных актов определяет порядок продления разрешения как порядок переоформления, что в определенной степени отождествляет понятия «продление разрешения» и «переоформление разрешения». Например, Положение о лицензировании деятельности по распространению шифровальных (криптографических) средств (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. ¹ 691) и Положение о лицензировании производства медицинской техники (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 августа 2002 г. ¹ 612), равно как и многие другие специальные акты, содержат следующую норму: «Срок действия лицензии по его окончании может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления лицензий».

Практически все акты, регламентирующие вопросы выдачи разрешений, имеют отсылочную норму, определяющую, что вопросы переоформления лицензий осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

И последнее, что необходимо отметить. В отечественном законодательстве не исключена возможность дополнительного условия для переоформления разрешения, связанная с волеизъявлением лица, выдавшего соответствующее разрешение. То есть разрешения могут переоформляться по инициативе лицензирующего (разрешающего) органа в определенных непредвиденных случаях. Например, ранее действующей Инструкцией по выдаче лицензий на импорт невыработанных квот на мясо домашней птицы (утв. Приказом Минэкономразвития РФ от 12 сентября 2003 г. ¹ 296) было установлено, что уполномоченные Минэкономразвития РФ субъекты должны «осуществлять переоформление ранее выданных лицензий на импорт мяса домашней птицы в случаях введения Государственной ветеринарной службой Российской Федерации запрета на ввоз мяса домашней птицы из государства-по- ставщика (союза государств), вызванного неблагоприятной эпизоотической обстановкой».

§ 7. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии

Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии являются мерами административного принуждения, которые применяются к лицам, имеющим разрешения и не соблюдающим установленных лицен-

422

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

зионно-разрешительным режимом правил, требований и условий осу-

ществления разрешенной деятельности.

Отзыву или аннулированию разрешения, как правило, предшествует процесс применения мер пресекательного характера, основной целью которых является принуждение лица исправить допущенные нарушения. Среди этих мер можно выделить:

—предостережение;

—изъятие документов;

—запрещение эксплуатации;

—отстранение от работы;

—приостановление действия разрешения и др.

Меры административного принуждения в сфере разрешительного производства не представляют собой единого целостного комплекса. При контроле за осуществлением разрешенной деятельности в различных сферах контролирующие органы правомочны использовать нормативно закрепленные именно для данной области принудительные меры. Например, Законом «Об оружии» для контролирующих органов предусмотрена такая мера, как безвозмездное изъятие и уничтожение в установленном порядке оружия, запрещенного к обороту на территории Российской Федерации (за исключением оружия, приобретенного до вступления в силу настоящего Федерального закона и находящегося у владельцев на законных основаниях). В соответствии с Положением о взаимодействии между ГТК России и МВЭС России, при контроле лицензий Управление организации таможенного контроля в ходе проверки обстоятельств превышения количества товара, вывезенного/ввезенного в счет конкретной лицензии и в случае необходимости предлагает привлечь к ответственности должностных лиц таможенных органов, допустивших превышение. Исключительно специфичная мера принуждения — при несоответствии сведений, заявленных в грузовых таможенных декларациях, сведениям, указанным в лицензии, товар пропуску через границу не подлежит.

Приостановление разрешения является наименее радикальной из трех рассматриваемых мер пресечения. В отличие от отзыва и аннулирования разрешений, приостановление не лишает лицензиата (лицо, осуществляющее разрешение) специального правового статуса. Целевое назна- чение приостановления разрешения — устранение нарушений требований и условий разрешительного режима и, наиболее часто, дальнейшее возобновление разрешенной деятельности.

В некоторых случаях приостановление разрешения является начальной процедурой в процессе отзыва или аннулирования разрешения.

Если в указанный срок лицо не устранило указанные нарушения, контролирующий (лицензирующий, разрешающий) орган должен обратиться в суд с заявлением об аннулировании разрешения.

Кроме того, разрешение может быть приостановлено одновременно с подачей уполномоченным органом заявления в суд — действие разрешения приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Процедура приостановления действия разрешения имеет достаточно

423

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

четкую правовую регламентацию. Основные положения во всех актах, определяющих порядок разрешительного режима, практически тождественны положениям Закона о лицензировании (ст. 13).

Общим правилом приостановления и возобновления разрешения является требование уведомления лицензиата (лица, имеющего разрешение) о принятом решении в письменной форме. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии и принявший решение о ее восстановлении, сообщает об этом лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Об устранении нарушений лицензиат уведомляет соответствующие органы тоже письменно.

Плата за возобновление действия лицензии не взимается. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

Решение о приостановлении действия разрешения может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством РФ (административном или судебном).

Отзыв и аннулирование разрешения — меры принуждения, связанные с утратой лицом, получившим разрешение, своего специального административно-правового статуса (статуса лицензиата).

Законом о лицензировании такая мера утраты юридической силы лицензией как отзыв не предусмотрена. Но данная мера достаточно широко используется в специальных актах. Например, в Приказе Минздравмедпрома «О порядке получения лицензии на реализацию лекарственных средств в РФ» от 14 июня 1994 г. ¹ 117 (с изм. от 1 апреля 1996 г.) указано: «Приостановка действия или отзыв лицензии производится лицензионной комиссией и доводится до сведения субъекта в письменном виде».

В соответствии со специальными нормативными актами лицензии могут быть отозваны:

—у банков и иных предприятий и организаций на основе ФЗ «О банках и банковской деятельности», ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Положения об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации (утв. ЦБ РФ от 2 апреля 1996 г., в ред. от 19 августа 2003 г. ¹ 264);

—у страховщиков, на основе ФЗ «Об организации страхового дела

âРФ», Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории РФ (утв. Приказом Минфина РФ от 17 июля 2001 г. ¹ 52н);

—у владельцев таможенного склада, иных субъектов таможенных правоотношений (Таможенный кодекс РФ, Положение о взаимодействии между ГТК России и МВЭС России при контроле лицензий) и др.

Аннулирование разрешения в своей основе урегулировано в Законе о лицензировании. Специальные акты практически полностью повторяют процедуру аннулирования разрешения, предусмотренную ст. 13 названного Закона.

424

Г л а в а 15. Разрешительная система в Российской Федерации

По общему правилу аннулирование разрешений происходит в двух случаях:

1)орган, выдавший разрешение (контролирующий его исполнение), аннулирует разрешение (лицензию) без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом (лицом, имеющим разрешение) в течение определенного срока (как правило, трех месяцев) установленного сбора за предоставление разрешения;

2)разрешение может быть аннулировано по решению суда на основании заявления лицензирующего (выдавшего разрешение) органа в случае, если нарушение лицом требований и условий разрешительного режима повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ и (или) в случае, описанном в п. 1 ст. 13 Закона.

Решение об аннулировании разрешения или о направлении заявления об аннулировании разрешения в суд доводится уполномоченным органом до сведения лица (лицензиата) в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения. Общий срок уведомления предусмотрен Законом о лицензировании отдельных видов деятельности — не позднее чем через три дня после принятия решения об аннулировании.

Одновременно с подачей заявления в суд разрешающий (лицензирующий) орган вправе приостановить действие разрешения на период до вступления решения суда в законную силу.

Основаниями для аннулирования разрешения судом являются:

— обнаружение недостоверных или искаженных фактов в документах, представленных для получения разрешения;

— неоднократное или грубое нарушение лицом, использующим разрешение, правил, требований и условий разрешительного режима;

— незаконность решения о предоставлении разрешения.

Сведения о приостановлении, отзыве и аннулировании разрешений заносятся в реестры (журналы). Запрещается выдача разрешения с номером и иными реквизитами приостановленного, аннулированного или отозванного разрешения.

Решение об отзыве или аннулировании лицензии может быть обжаловано в судебном порядке.

Законодательством предусмотрено еще одно основание для прекращения действия разрешительных документов, которое в общем виде сформулировано в Законе о лицензировании. Лицензия, а в соответствии с некоторыми иными актами — разрешение теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.

Кроме того, в некоторых случаях разрешение может быть погашено при отсутствии негативных оснований для приостановления, отзыва или аннулирования разрешения. Так, в соответствии с Положением о поряд-

425

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ке рассмотрения и оформления лицензий (разрешительных документов) на право реализации предметов антиквариата отделом лицензирования департамента по сохранению культурных ценностей Министерства культуры РФ лицо, получившее разрешение, вправе вернуть лицензию в Министерство культуры РФ до установленного срока ее действия. Отдел лицензирования осуществляет процедуру погашения лицензии.

à ë à â à 16

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ НАДЗОР

§ 1. Административный надзор как специальный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления.

Виды административного надзора

Административный надзор представляет собой разновидность государ- ственно-контрольной деятельности. Рассматривать административный надзор в качестве самостоятельного, в значительной степени обособленного вида контроля позволяет, прежде всего, наличие узкоспециализированного круга субъектов, осуществляющих надзорные функции.

По отношению к контролю, надзор является более узким понятием. Если в процессе контрольной деятельности контролирующий субъект обладает обширными правами в целях проверки соответствия установленным правилам всей деятельности контролируемого субъекта в целом, то в процессе надзора проверяется не вся деятельность подконтрольного субъекта, а лишь определенные направления его функционирования.

Кроме того, целевое назначение контрольной деятельности — проверка законности и целесообразности как принимаемых решений, так и избранных форм и методов осуществления деятельности подконтрольным субъектом. Целевое же назначение административного надзора ý же — проверяется только соответствие некоторых параметров деятельности поднадзорного субъекта определенным нормам и правилам, т.е. законность.

Если же конкретизировать целевое назначение надзора, то можно выявить серьезные отличия административного надзора от двух других видов надзорной деятельности — судебного и прокурорского надзоров.

Основная цель административного надзора — обеспечение реализации принципа законности при функционировании органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, а также в деятельности граждан.

К специфическим признакам административного надзора относятся:

1)административный надзор осуществляется широким кругом субъектов. Полномочиями в сфере административного надзора наделено громадное количество государственных служащих;

2)объектом административного надзора является неопределенный круг лиц, который можно несколько систематизировать в зависимости

426

Г л а в а 16. Административный надзор

от юридического состояния и административно-правового статуса поднадзорных объектов:

—все субъекты, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной подчиненности и сфер деятельности, обязанные в процессе осуществления деятельности соблюдать некоторые установленные правила, например, правила противопожарной безопасности, санитарноэпидемиологические правила;

—субъекты, осуществляющие свою деятельность в определенных сферах, например, в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ, в финансово-бюджетной сфере, в сфере оборота огнестрельного оружия, в сфере атомной энергетики;

—субъекты, находящиеся в определенных юридических состояниях (персонифицированный административный надзор), например, лица, освобожденные из мест лишения свободы, беженцы и вынужденные переселенцы.

3) важные свойства административного надзора — непрерывность (или жесткая периодичность) и систематичность. Для обеспечения этих характеристик административный надзор определен как совокупность процедур, последовательно сменяющих друг друга. Более того, в некоторых случаях административно-надзорную деятельность можно рассматривать в качестве самостоятельного производства, имеющего четкую стадийность. То есть в процессе осуществления надзора выделяются стадия возбуждения дела (момент начала проверки), стадия рассмотрения дела (непосредственное проведение проверяющих мероприятий), стадия вынесения решения (завершение проверки и принятие соответствующих актов);

4) в процессе административно-надзорной деятельности уполномоченные субъекты могут реализовывать меры принудительного характера или непосредственно (сами), или направлять определенные материалы (представления, уведомления) в иные государственные органы, уполномоченные осуществлять властное принудительное воздействие;

5) при реализации административно-надзорных полномочий субъекты не могут выходить за пределы установленного круга вопросов. Уже отмечалось, что содержание административно-надзорной деятельности строго ограничено — проверяется соответствие определенной деятельности или состояния установленным требованиям (нормам и правилам). Здесь важно подчеркнуть, что в рамках административного надзора устанавливаются исключительно вопросы законности, а не целесообразности;

6) административный надзор осуществляется в различных формах. Так, уполномоченные субъекты могут выполнять текущий надзор (например, постоянное наблюдение за состоянием окружающей среды), периодический надзор (например, осуществление ежегодных плановых

проверок), предварительную надзорно-контрольную деятельность (например, выдачу разрешений (в том числе лицензий, допусков), заклю- чений, проводить экспертизы);

7) действия и решения субъектов административного надзора могут быть обжалованы как в административном, так и в судебном порядке.

427

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

Значимость административного надзора в современный период зна- чительно возросла, что нашло свое отражение в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. (в ред. от 23 декабря 2003 г.), где контрольно-над- зорную деятельность регламентируют сразу несколько положений. Так, подпункт б) пункта 2 названного Указа определяет содержание конт- рольно-надзорных функций, под которыми понимаются:

—осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

—выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

—регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуально-правовых актов.

Другое важнейшее положение Указа связано с унификацией статуса контрольно-надзорных органов. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью и общественной безопасности, является федеральная служба (служба).

Поэтому можно сделать вывод, что субъектами, обладающими в большей или меньшей степени полномочиями в сфере административного надзора, являются Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба исполнения наказаний, Федеральная регистрационная служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, Федеральная служба по атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере связи, Федеральная служба по надзору

âсфере транспорта и другие службы, исчерпывающий перечень которых дается в данном Указе.

Наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности.

Федеральные службы образуют структурные подразделения по территориальному принципу (инспекции). Компетенция федеральных служб и их структурных подразделений устанавливается в положениях об этих службах.

Особое место в системе государственного административного надзора

428

Г л а в а 16. Административный надзор

занимает надзор, осуществляемый системой Министерства внутренних дел. Несмотря на то, что нормативно в его структуре выделена только одна служба, исполняющая федеральный миграционный надзор, конт- рольно-надзорные функции органов МВД чрезвычайно обширны.

В содержание административно-надзорной деятельности системы МВД входят:

—надзор за соблюдением правил дорожного движения и правил работы транспорта;

—надзор за несовершеннолетними;

—надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;

—надзор за правопорядком в общественных местах, на улицах, местах неорганизованной торговли и т.п.;

—надзор в сфере частного оборота огнестрельного оружия;

—надзор за соблюдением правил разрешительной системы;

—надзор за соблюдением правил противопожарной безопасности.

§ 2. Государственный надзор в области обеспечения безопасности дорожного движения

Всемирной организацией здравоохранения была опубликована мировая статистика дорожно-транспортных происшествий. Так, по сведениям ВОЗ, во всем мире каждые 30 секунд на дорогах погибает один че- ловек. То есть ежегодно жертвами ДТП становятся 1,2 млн человек и еще 20—50 млн получают в авариях тяжелые увечья. На уход за пострадавшими расходуется 425 млрд евро в год. ВОЗ также подсчитала, что 90 % всех ДТП случается в странах с бедной экономикой1. Россия занимает одно из «ведущих» мест в рейтинге стран с самым высоким уровнем ДТП, при этом в числе основных причин дорожнотранспортных происшествий называются нарушения правил дорожного движения его участниками.

В свете изложенного представляется оправданным обращение государством особого внимания на состояние безопасности дорожного движения как со стороны органов законодательной, так и исполнительной власти.

17 октября 2005 г. Распоряжением Правительства РФ ¹ 1707-р утверждена Концепция федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах»2. В частности, в данной концепции отмечается, что проблема аварийности на автотранспорте приобрела особую остроту в последнее десятилетие. Всего за последние 10 лет в дорожно-транспортных происшествиях погибли 312,5 тыс. человек. Дорожно-транспортные аварии наносят экономике России значительный ущерб, составляющий в последние 4 года 2,2—2,6 % валового внутреннего продукта страны (в 2004 г. ущерб составил 369 млрд р., в том числе в результате гибели и ранения людей —

1 Всемирная организация здравоохранения: http://www.who.int

2 Ñì.: ÐÃ. 2005. ¹ 241. 27 îêò.

429

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

227,7 млрд р.). Свыше трех четвертей всех дорожно-транспортных происшествий связаны с нарушениями Правил дорожного движения водителями транспортных средств.

Решение проблемы обеспечения безопасности дорожного движения относится к наиболее приоритетным задачам развития страны, что подчеркнул в своем последнем Послании Федеральному Собранию РФ Президент РФ В. В. Путин.

Âрезультате реализации федеральной целевой программы «Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 годах» предполагается снижение уровня смертности и травматизма населения от до- рожно-транспортных происшествий и обеспечение роста безопасности и благополучия граждан России.

Рассматривая вопрос государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения, необходимо, прежде всего, обратиться

êФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. ¹ 196-ÔÇ3. Согласно ст. 2 этого Закона безопасность дорожного движения представляет собой состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, а обеспечение безопасности дорожного движения есть деятельность, направленная на предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

К числу основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения ст. 5 Закона относит осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Âведении РФ в соответствии со ст. 6 указанного Закона находятся организация и осуществление федеральными органами исполнительной власти или их региональными структурами государственного надзора и контроля за деятельностью в области обеспечения безопасности дорожного движения. Субъекты РФ вне пределов ведения РФ самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Âсоответствии с положениями ст. 30 Закона государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения организуются и осуществляются в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Государственный надзор и контроль устанавливаются в целях обеспечения соблюдения законодательства РФ и законодательства субъектов РФ, правил, стандартов, техни- ческих норм и других нормативных документов в части, относящейся

êобеспечению безопасности дорожного движения.

Осуществление государственного надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения в соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного

3 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4873.

430