§ 5. Роль исполнительной власти в правотворчестве

Правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Правительству РФ принадлежит право законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), реализуемое посредством внесения законопроектов в Государственную Думу и участия его представителей в процессе прохождения законопроектов через палаты Федерального Собрания. Правительство РФ становится одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных основ законотворчества в Российской Федерации. Общая мировая тенденция показывает: из 69 зарубежных государств в 33 правительства вносят в парламент от 90 до 100% законопроектов, еще в 22 - более 50%. Исключительно высока результативность прохождения через парламент именно правительственных законопроектов: из 60 зарубежных государств в 42 парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, в 9 - от 80 до 89%, в 4 - от 70 до 79% законопроектов <1>. Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства <2>. Иные субъекты законодательной инициативы, исключая президента, не обладают возможностями правительства, на которое "работают целые институты" <3>.

--------------------------------

<1> Лафитский В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и науч.-практ. пособие / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М., 1999. С. 188.

<2> Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997. С. 25.

<3> Селезнев Г.Н. Ни нам, ни Президенту не нужен розовый сироп // Российская газета. 2002. 14 февр.

Особо значимая роль в законотворческой деятельности Правительства РФ (ст. 114 Конституции РФ) осуществляется в бюджетной сфере и заключается в том, что без Правительства РФ бюджет страны не может быть принят <1>. Элемент двойственной роли Правительства РФ в законодательном процессе состоит в том, что оно, с одной стороны, является самостоятельным субъектом права законодательной инициативы, с другой стороны (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ), дает заключения по вносимым остальными субъектами этого права в Государственную Думу финансовым законопроектам <2>, и в случае отрицательного заключения принятие этих законопроектов Государственной Думой не допускается. В этом же русле лежат полномочия Правительства РФ направлять в палаты Федерального Собрания (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, ст. 36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации") официальные отзывы - письменные заключения на рассматриваемые палатами федеральные законы и законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме законопроектов Правительство РФ вправе вносить в Государственную Думу поправки к законопроектам, принятым в первом чтении, независимо от инициаторов этих законопроектов.

--------------------------------

<1> См.: Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 25 - 28.

<2> См.: Котелевская И.А. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / Центр конституционных исследований Московского общественного научного фонда. М., 1996. С. 63.

Для представления и защиты законопроектов и позиций Правительства РФ по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства РФ или одного из его заместителей в палаты парламента может быть направлен специальный представитель. Кроме того, члены Правительства РФ вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат парламента. Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ организуется членами Правительства РФ и полномочными представителями Правительства РФ в Совете Федерации и Государственной Думе, назначаемыми Правительством РФ.

В то же время правотворчество (т.е. создание совокупности правовых норм, установлений, предписаний) - это не только собственно законотворчество, хотя оно и составляет сердцевину правотворчества. Для исполнительной власти подзаконное правотворчество играет первостепенную роль, так как издание нормативных актов составляет значимый объем правовых форм исполнительно-распорядительной деятельности. Правотворчество - это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов и должностных лиц по изданию, переработке, отмене нормативно-правовых актов. Оно включает широкий спектр правовых актов, норм и предписаний, касающихся различных сфер и отраслей управления.

Нормативный правовой акт органа исполнительной власти - это письменный официальный документ, принятый в определенной форме соответствующим органом (должностным лицом) в пределах его компетенции, оптимально регулирующий общественные отношения, на регулирование которых он направлен, обладающий государственно-властным характером и разрешающий конкретный вопрос или дело. Это обусловливает важное место и особую роль правовых актов органов исполнительной власти в механизме государственного управления как системы средств правового воздействия на общественные отношения по обеспечению функционирования и развития общества и государства, особенно в основных сферах и отраслях общественной жизни: экономика; социальная инфраструктура; оборона и безопасность; правоохранительная сфера; сфера межотраслевого управления и др. Правотворчество при реализации функций государственного управления предопределяет создание большого объема подзаконных правовых актов такими органами исполнительной власти, как Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства), администрации субъектов Федерации.

Комплексно рассмотреть данную тему следует отдельно в специальной учебной литературе. Поэтому представим схему правотворческой деятельности органов исполнительной власти в более или менее обобщенном виде, отправляясь от органов исполнительной власти, ее осуществляющих, и соответствующих сфер и объектов управления, в которых она осуществляется.

Во-первых, это органы общей компетенции - Правительство РФ, а на уровне субъектов РФ - правительства, кабинеты (советы) министров республик, администрации краев, областей и других субъектов РФ. Органы общей компетенции издают нормативные акты, постановления, иные виды актов по общим вопросам управления, а также по отдельным отраслевым и межотраслевым направлениям и "блокам".

Особенно значительной и объемной является правотворческая деятельность Правительства РФ. Правительство РФ издает нормативные постановления и иные акты, среди которых встречаются и распоряжения по общим, наиболее актуальным вопросам управления и отдельным отраслевым и межотраслевым сферам (по таким, например, как ставки таможенных пошлин; ликвидация последствий стихийных бедствий; в области труда и социального развития; по различным аспектам управления в экономической сфере и др.).

Во-вторых, это правотворческая деятельность отраслевых и функциональных (межотраслевых) органов исполнительной власти. Среди них в рассматриваемом направлении выделяются министерства РФ (экономического развития и торговли, финансов, по налогам и сборам); Центральный банк РФ; правоохранительные органы исполнительной власти (МВД РФ, ФСБ РФ, Министерство юстиции РФ) и др.

В-третьих, большой объем правотворческой деятельности в межотраслевой сфере выполняют соответствующие федеральные службы, федеральные агентства и иные органы исполнительной власти, которые осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. В целом образуется и функционирует большой массив отраслевого и межотраслевого правотворчества, существенного и чрезвычайно важного для обеспечения эффективной жизнедеятельности в сферах и отраслях управления в современный период.

Нормативные правовые акты федеральными органами исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Проекты нормативных правовых актов должны соответствовать правилам их подготовки, утвержденным компетентными органами и (или) должностными лицами. На федеральном уровне такие правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством РФ, самими министерствами, ведомствами и федеральными службами на основе Постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <1>, а также Приказа Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <2>. На уровне субъектов РФ действуют собственные правила, установленные в региональных законах либо иных нормативных правовых актах, но в рамках общих федеральных условий.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895.

<2> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, имеющие межведомственный характер или устанавливающие правовой статус организаций, подлежат регистрации в Министерстве юстиции РФ.

Порядок вступления в силу правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Выводы

Исполнительная власть - это разновидность государственной власти, одна из ее ветвей, обладающая особыми властным полномочиями для воздействия на функционирование всех "клеточек" государственного и общественного "организма". В пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Орган исполнительной власти - это составная часть механизма (системы) исполнительной власти; действует в сфере исполнительной власти; выступает по поручению и от имени государства (Российской Федерации, республики в составе Российской Федерации); осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; обладает собственной компетенцией; имеет свою структуру, применяет присущие ему формы и методы деятельности.

К органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные агентства, федеральные службы, правительства, министерства и администрации субъектов в составе РФ. Главной задачей органов исполнительной власти является реализация Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, решений вышестоящих органов исполнительной власти.

Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" установлены правовая основа и основные принципы деятельности Правительства РФ; порядок назначения и освобождения от должности Председателя Правительства РФ; общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти; общие и специальные полномочия Правительства РФ в различных сферах (экономика, бюджетная, финансовая, кредитная и денежная политика; социальная и т.д.).

Правительство РФ руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, контролирует их деятельность, а также вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Структура федеральных органов исполнительной власти определяется Президентом РФ. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 в Российской Федерации существуют следующие виды федеральных органов исполнительной власти: министерства, федеральные службы и федеральные агентства Российской Федерации.

В субъектах Федерации установление системы органов исполнительной власти осуществляется на основании конституций (уставов), законов и иных правовых актов субъектов Федерации и реализуется органом или должностным лицам субъекта Федерации, обладающим соответствующей компетенцией.

Возглавляет исполнительную власть субъекта Федерации высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), избираемое гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Государственное управление как процесс требует принятия управленческих решений, и нормотворчество органов исполнительной власти направлено на нормативное обеспечение действия закона, т.е. на его исполнение. Нормотворческая компетенция органа исполнительной власти - это совокупность предметов ведения (сфера общественных отношений), которые в рамках своих полномочий вправе урегулировать данный орган исполнительной власти путем издания (принятия, изменения, отмены) нормативных правовых актов.

Законодательная деятельность Правительства РФ основана на нормах Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ большими полномочиями по воздействию на законодательный процесс, а также установила, что законопроекты о бюджете, введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены Правительством РФ или только при наличии заключения Правительства РФ. Правительство РФ как исполнительный орган общей компетенции вправе издавать постановления и распоряжения по широкому кругу вопросов, входящих в его компетенцию, а нормы отдельных федеральных законов и указов Президента РФ уточняют характер его правотворческих полномочий, содержат предписания о принятии постановлений по конкретным вопросам. Реализация Правительством РФ своих полномочий в различных сферах предполагает не только принятие "вторичных" по отношению к закону и указам Президента РФ актов, но и установление новых норм права (прямо не предусмотренных законом) в пределах его компетенции.

Правотворческая компетенция органа исполнительной власти осуществляется по предметам ведения в рамках его полномочий принятием, изменением, отменой нормативных правовых актов в установленном порядке.

Контрольные вопросы

1. Что такое исполнительная власть и каковы ее специфические черты?

2. Каковы особенности конституционного регулирования исполнительной власти в Российской Федерации?

3. Что такое система органов исполнительной власти и ее признаки?

4. Какова структура исполнительной власти в Российской Федерации?

5. Что такое орган исполнительной власти? Какие признаки ему присущи?

6. Какие виды органов исполнительной власти существуют в России на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации?

7. По каким критериям следует проводить классификацию органов исполнительной власти?

8. Каково влияние главы государства на систему исполнительной власти в Российской Федерации?

9. Какими полномочиями в сфере исполнительной власти наделены Президент РФ и руководители республик в составе Российской Федерации?

10. Охарактеризуйте конституционный статус Правительства РФ.

11. Какова роль Правительства РФ в осуществлении законодательного процесса?

12. Какова роль исполнительной власти Российской Федерации в осуществлении правотворчества?

Литература

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с учетом поправок, внесенных Законами РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. 21 янв. N 7.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 51. Ст. 5712; 2011. N 1. Ст. 1.

3. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6366.

4. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 21 мая 2012 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 20. Ст. 2290; 2012. N 22. Ст. 2754.

5. Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 17 ноября 2011 г. N 1505) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 22. Ст. 2663; 2011. N 47. Ст. 6621.

6. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. от 29 ноября 2012 г. N 1235) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3895; 2012. N 49. Ст. 6880.

7. Приказ Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (в ред. Приказа Минюста РФ от 26 мая 2009 г. N 155) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 23; Российская газета. 2009.

8. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 6. Ст. 866.

9. Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

10. Административная реформа в субъектах Российской Федерации / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.

11. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.

12. Елагин Р.И. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2011.

13. Исполнительная власть в России: история и современность, проблемы и перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2004.

14. Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998.

15. Цыбулевская О.И., Велиева Д.С., Даурова Т.Г. Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Монография. Саратов, 2009.

16. Хутинаев И.Д. Теория и практика институционализации ветвей государственной власти Российской Федерации. М., 2006.

17. Чепунов О.И. Система органов государственной власти в Российской Федерации: теоретические и конституционно-правовые аспекты. М., 2010.