§ 4. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев

в Российской Федерации

В соответствии со ст. 1 Конвенции о статусе беженцев, принятой 28 июля 1951 г. Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов <1>, и по смыслу п. 2 ст. 1 Протокола 1967 г. под термином "беженец" подразумевается лицо, которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

--------------------------------

<1> Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. // Бюллетень международных договоров. 1993. N 9. Ст. 6 - 28.

Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. вступили в силу для Российской Федерации 1 февраля 1993 г. и 2 февраля 1993 г. соответственно. В развитие указанных международно-правовых актов был принят Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. от 23 июля 2008 г.) <1>.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 26. Ст. 2956.

В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные нормы и принципы международного права и договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, правовой статус беженцев содержит международно-правовую и конституционно-правовую составляющие. Конституционно-правовая составляющая определяет основания и порядок признания беженцем на территории Российской Федерации, закрепляет правовые, экономические и социальные гарантии реализации и защиты прав указанной категории лиц в соответствии с Конституцией РФ.

Согласно Федеральному закону "О беженцах" правовой статус беженца в Российской Федерации не распространяется на покинувших государство своей гражданской принадлежности иностранных граждан и выехавших из страны своего прежнего обычного местожительства лиц без гражданства по экономическим причинам либо вследствие голода, эпидемии или чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Беженец - это прибывшее или желающее прибыть на территорию Российской Федерации лицо, не имеющее гражданства Российской Федерации, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного либо опасности совершения в отношении его насилия или преследования по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, гражданства, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям. Не допускается признание беженцем на территории Российской Федерации лица, в отношении которого имеются основания предполагать, что оно:

- совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определениях, данных этим деяниям в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

- совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации и до того, как оно было допущено на территорию Российской Федерации в качестве лица, ходатайствующего о признании беженцем;

- виновно в совершении деяний, противоречащих целям и принципам Организации Объединенных Наций;

- пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединенных Наций, кроме Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев;

- имеет признаваемые компетентными органами власти государства, в котором оно проживало, права и обязательства, связанные с гражданством этого государства.

Важными структурными элементами конституционно-правового статуса беженца являются правовые нормы, определяющие порядок признания лица беженцем, которые представлены следующими группами:

1) правовые нормы, устанавливающие процедуру обращения с ходатайством о признании беженцем и предварительное рассмотрение ходатайства;

2) правовые нормы, регламентирующие действия уполномоченного органа государственной власти по принятию решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу и выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

3) правовые нормы, регулирующие рассмотрение ходатайства по существу, принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем и выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

Следует отметить, что в соответствии с п. 3 ст. 3 Федерального закона "О беженцах" решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем принимается уполномоченным органом государственной власти по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований, а также по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения на территории Российской Федерации после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований. При этом иностранный гражданин или лицо без гражданства, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства. Приведенный перечень совершаемых уполномоченным органом действий при принятии решения о выдаче свидетельства или о признании беженцем либо решения об отказе в рассмотрении ходатайства по существу или об отказе в признании беженцем является исчерпывающим и не допускает расширительного толкования.

Таким образом, как следует из содержания названного Закона, лицо, подавшее ходатайство о признании его беженцем, обязано только сообщить уполномоченному органу государственной власти сведения, необходимые для рассмотрения указанного ходатайства. Каких-либо иных обязанностей по предоставлению иностранным гражданином или лицом без гражданства доказательств, подтверждающих изложенные сведения, Федеральным законом "О беженцах" не установлено.

Признание беженцами лиц, являющихся членами одной семьи, осуществляется в отношении каждого члена семьи, достигшего возраста 18 лет, с учетом обстоятельств, наличие которых предусмотрено содержанием понятия "беженец". В случае отсутствия таких обстоятельств у одного из членов семьи, достигшего возраста 18 лет, в целях реализации права на воссоединение с семьей с его согласия он также признается беженцем.

Признание беженцем иностранного гражданина или лица без гражданства, не достигшего возраста 18 лет и прибывшего на территорию Российской Федерации без сопровождения родителей или опекунов, либо определение его иного правового положения на территории Российской Федерации осуществляется с учетом интересов этого лица после получения сведений о его родителях или об опекунах. В случае рождения ребенка у лица, признанного беженцем, правовое положение ребенка определяется в соответствии с Федеральным законом "О беженцах", Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Решение о признании беженцем является основанием для предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства, членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных Федеральным законом "О беженцах", нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанному лицу, достигшему возраста 18 лет, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом выдается удостоверение, которое является документом, удостоверяющим личность беженца, и действительно на всей территории Российской Федерации.

Лицо признается беженцем на срок до трех лет. При сохранении в государстве гражданской принадлежности или прежнего обычного местожительства лица обстоятельств, наличие которых предусмотрено содержанием понятия "беженец", срок признания беженцем продлевается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, на каждый последующий год.

Совокупность прав и обязанностей является важной составной частью конституционно-правового статуса беженцев. По смыслу Конституции РФ на указанную категорию лиц распространяется национальный режим пребывания на территории государства. Вместе с тем положениями ст. 8 Федерального закона "О беженцах" закреплены специальные социально-экономические права, обеспечивающие защиту интересов вынужденно покинувших территорию государства своего гражданства или страны постоянного местожительства иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом особое значение имеет признание за беженцем и прибывшими с ним членами его семьи прав на:

- получение услуг переводчика и информации о своих правах и обязанностях, иной информации об особенностях конституционно-правового статуса беженцев в Российской Федерации;

- получение содействия в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации в случае, если данные лица находятся вне пределов территории Российской Федерации;

- получение содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания в порядке, определяемом Правительством РФ;

- получение питания и пользование коммунальными услугами в центре временного размещения в порядке, определяемом Правительством РФ, до убытия к новому месту пребывания;

- охрану представителями территориального органа федерального органа исполнительной власти по внутренним делам в центре временного размещения в целях обеспечения безопасности данных лиц;

- пользование жилым помещением, предоставляемым в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, из фонда жилья для временного поселения;

- медицинскую и лекарственную помощь наравне с гражданами Российской Федерации, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации;

- получение содействия в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

- работу по найму или предпринимательскую деятельность наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

- социальную защиту, в том числе на социальное обеспечение, наравне с гражданами Российской Федерации в соответствии Федеральным законом "О беженцах", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

- обращение с заявлением о предоставлении права на постоянное проживание на территории Российской Федерации или на приобретение гражданства Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

- участие в общественной деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации;

- добровольное возвращение в государство своей гражданской принадлежности или своего прежнего обычного местожительства, выезд на место жительства в иностранное государство.

Основными обязанностями лиц, признаваемых в Российской Федерации беженцами, являются соблюдение Конституции РФ, Федерального закона "О беженцах", других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; соблюдение установленного порядка проживания и выполнение установленных требований санитарно-гигиенических норм проживания в центре временного размещения; своевременное прибытие в центр временного размещения или иное место пребывания, определенное уполномоченным органом государственной власти.

Конституционно-правовое регулирование статуса беженца предусматривает его досрочное прекращение по двум основаниям: утрата статуса беженца и лишение статуса беженца.

Лицо утрачивает статус беженца в случаях:

- получения разрешения на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо приобретения гражданства Российской Федерации;

- добровольного использования защиты государства своей гражданской принадлежности;

- повторного добровольного приобретения гражданства, которого ранее было лишено;

- приобретения гражданства иностранного государства и использования защиты государства своей новой гражданской принадлежности;

- добровольного повторного возвращения для постоянного проживания в государство, которое покинуло или вне пределов которого пребывало вследствие опасений преследований по обстоятельствам, предусмотренным содержанием понятия "беженец".

Кроме того, статус беженца утрачивается, если лицо, признанное таковым, не может в дальнейшем отказываться от защиты государства своей гражданской принадлежности, территорию которого вынуждено было покинуть по обстоятельствам, предусмотренным содержанием понятия "беженец", ввиду того, что данные обстоятельства были устранены. Такой же порядок утраты статуса беженца предусмотрен в отношении лица без гражданства, которое может вернуться в государство своего прежнего обычного местожительства в связи с тем, что обстоятельства, обусловившие признание указанного лица беженцем, в данном государстве более не существуют.

Лишение статуса беженца осуществляется федеральным органом исполнительной власти, который наделен полномочиями по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом только в трех случаях:

- лицо, признанное беженцем, осуждено за совершение преступления на территории Российской Федерации и приговор суда вступил в законную силу;

- иностранным гражданином или лицом без гражданства были сообщены заведомо ложные сведения или предъявлены сфальсифицированные документы, послужившие основанием для признания беженцем, либо названное лицо допустило иное нарушение положений Федерального закона "О беженцах";

- данное лицо привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры.

Лицо, утратившее статус беженца или лишившееся его в случае сообщения им заведомо ложных сведений или предъявления сфальсифицированных документов, послуживших основанием для признания его беженцем, либо совершения иных нарушений положений Федерального закона "О беженцах", которое не воспользовалось правом на обжалование решения о досрочном прекращении статуса беженца и не имеет иных законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации, обязано по предложению территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, покинуть территорию Российской Федерации совместно с членами его семьи в месячный срок со дня получения уведомления об утрате статуса беженца или о лишении статуса беженца. При этом указанное лицо и члены его семьи теряют право на пользование жилым помещением из фонда жилья для временного поселения.

19 февраля 1993 г. был принят Закон РФ N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 22 ноября 1995 г.) <1>. В этом Законе определено понятие "вынужденный переселенец", установлены порядок обращения лиц с ходатайством о признании за ними такого статуса, права и обязанности обратившихся с таким ходатайством, порядок признания лица вынужденным переселенцем, его права и решены другие вопросы.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 52. Ст. 5110.

В отличие от термина "беженец" выражение "вынужденный переселенец" относится преимущественно к гражданам Российской Федерации, которые вынуждены или имеют намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации по тем же основаниям, что и беженец. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо, покинувшее место постоянного жительства на территории Российской Федерации, а также гражданин бывшего СССР, проживавший на территории республики, входившей в состав СССР, прибывший на территорию Российской Федерации по тем же основаниям.

Для получения статуса вынужденного переселенца необходимо ходатайство лица в соответствующий территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту своего нового пребывания в любом из субъектов Федерации. Лицо, претендующее на признание его вынужденным переселенцем, вправе до оставления места жительства обратиться с ходатайством в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в государстве своего пребывания для направления данного ходатайства в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган по месту предполагаемого переселения.

Решение о регистрации ходатайства принимается территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, в течение трех дней со дня поступления ходатайства.

После регистрации ходатайства лицо получает направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев при отсутствии возможности самостоятельного определения места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации, ему в установленном порядке обеспечивается право проезда и провоза багажа к месту временного поселения, где предоставляются необходимые для поддержания жизни условия - питание, медицинская помощь, единовременное пособие и др.

Лица, признанные вынужденными переселенцами, пользуются всеми правами и несут обязанности гражданина Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством. Они вправе самостоятельно выбрать место жительства на территории Российской Федерации, в том числе в одном из населенных пунктов, предлагаемых им территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции. Вынужденный переселенец может в соответствии с установленным порядком проживать у родственников или у иных лиц при условии их согласия на совместное проживание независимо от размера занимаемой родственниками или иными лицами жилой площади.

Органы государственной власти и местного самоуправления обязаны оказывать вынужденным переселенцам всестороннюю помощь и содействие в устройстве на новом месте жительства.

Выводы

Гражданство является важной юридической категорией, определяющей структуру и содержание основ правового положения человека на территории государства. Именно гражданство способствует возникновению устойчивой в пространстве и непрерывной во времени правовой связи между индивидом и государством, устанавливающей совокупность их взаимных публичных прав и обязанностей.

Согласно Конституции РФ 1993 г. гражданство является единым и равным независимо от оснований приобретения. Указанные принципы гражданства Российской Федерации означают существование общегосударственного института гражданства и отсутствие различных по своей правоспособности категорий граждан.

Регламентирование государством вопросов правового положения населения осуществляется как внутренним, так и международным правом, поэтому в структуре института гражданства следует различать его внутригосударственную и международную правовую составляющие. Основу содержания внутригосударственной составляющей института гражданства Российской Федерации образуют нормы конституционного права России.

Содержание института гражданства Российской Федерации оказывает непосредственное влияние на основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом Конституция РФ 1993 г. устанавливает национальный режим пребывания названных категорий лиц на территории Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев определяется соответствующими федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Различия в правовом положении названных категорий индивидов прежде всего обусловлены наличием гражданства Российской Федерации у вынужденных переселенцев.

Контрольные вопросы

1. Что такое гражданство? Какие основные особенности отношений гражданства?

2. Раскройте особенности правового регулирования гражданства в Российской Федерации.

3. Каков конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации?

4. В чем заключаются особенности конституционно-правового статуса беженцев?

5. В каком порядке производится предварительное рассмотрение ходатайства о признании беженцем на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства?

6. В каком порядке принимается решение о признании беженцем на территории Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства?

7. В каких случаях происходит досрочное прекращение конституционно-правового статуса беженцев?

8. Назовите особенности конституционно-правового статуса вынужденных переселенцев.

Литература

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (в ред. Федерального закона от 23 мая 1997 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 26. Ст. 2956.

3. Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. Федерального закона от 22 ноября 1995 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 52. Ст. 5110.

4. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 34. Ст. 4029.

5. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 22. Ст. 2031.

6. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032.

7. Административный регламент по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, утвержденный Приказом Федеральной миграционной службы от 29 февраля 2008 г. N 40 // Российская газета. 2008. 20 мая. N 106.

8. Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754 "Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 41. Ст. 3995.

9. Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4571.

10. Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3601.

11. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 6-е изд., с изм. и доп. М., 2007.

12. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

13. Васильева С.В., Виноградов В.А., Мазаев В.Д. Конституционное право России. М., 2011.

14. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России: Учебник. М., 2002.

15. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное право современной России: Учебник для вузов. М., 2001.

16. Комкова Г.Н., Колесников Е.В., Кулушева М.А. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2011. (Основы наук.)

17. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002.

18. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997.

19. Меньшов В.Л. Конституционное право России: Допущено МО РФ в качестве учебника. М., 2012. (Профессиональное образование.)