§ 2. Система и структура федеральных органов

исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).

Каждая система, в том числе и система органов исполнительной власти в Российской Федерации, имеет собственную структуру (от лат. structura - строение, расположение, порядок), под которой понимается строение, внутреннее устройство. Под структурой органа исполнительной власти понимаются строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

Структурный характер системы органов исполнительной власти позволяет, с одной стороны, сформулировать на основе признаков и функций каждого входящего в нее органа признаки и функции системы в целом, с другой - определить место любого органа исполнительной власти и характер его взаимоотношений с другими элементами системы.

Под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независимый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеющий собственное системно-структурное устройство и обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, собственных норм, финансируемый из федерального либо регионального бюджета.

Концептуальное единство системы органов исполнительной власти в РФ определяется неразрывной связью полномочий (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Они функционируют в соответствии со ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть функциональное единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на взаимодействии двух уровней органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации).

Так как исполнительная власть субъектов Федерации входит в состав системы исполнительной власти Российской Федерации полномочиями по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то полномочия собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ) субъектом РФ осуществляются исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В компетенцию Председателя Правительства РФ по формированию системы органов исполнительной власти входят: внесение предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ); внесение на рассмотрение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. 2 ст. 112 Конституции РФ). Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляются их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет и утверждает положения и регламенты о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, по состоянию на 21 мая 2012 г. насчитывалось 79 федеральных органов исполнительной власти <1>. Из них 20 органов относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, 47 органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, еще 12 федеральных органов исполнительной власти подчинены непосредственно Правительству РФ. При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности, более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора.

--------------------------------

<1> Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены в Указе Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

- имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов;

- имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов;

- имеющие территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и "схема их территориального размещения устанавливаются не Правительством РФ, а главой государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473.

Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплен в:

- Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации";

- Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 4. Ст. 305.

- Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 "О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 31. Ст. 3233.

- Постановлении Совета Министров - Правительства РФ от 27 мая 1993 г. N 491 "О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 N 22. Ст. 2032.

- правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, как правило, создаются в виде окружных, межрегиональных (территориальную подведомственность традиционно составляют территории граничащих между собой двух и более субъектов РФ или части их территорий), региональных (в границах субъекта РФ), межрайонных, районных или городских органов.

Создание на территории России восьми федеральных округов и института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах повлекло за собой изменение в размещении многих федеральных территориальных органов (перестройка по окружному принципу) исполнительной власти, равно как и не относящихся к ней <1>.

--------------------------------

<1> См.: Макарова Т.Б. О казусах правовой регламентации и правоприменительной практики формирования территориальных федеральных органов исполнительной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 11. С. 10 - 12.

Сложная системно-структурная организация "вертикали" исполнительной власти в Российской Федерации обладает рядом недостатков, порождающих тенденции функциональной фрагментарности, перегруженности и дублирования, что и обусловливает:

- разобщенность между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- статусную неопределенность между территориальными федеральными органами в субъектах и органами исполнительной власти субъектов Федерации.