§ 4. Исполнительная власть в субъектах Федерации

Федеральное законодательство стремится, с одной стороны, обеспечить единообразие в правовом регулировании организационных, структурных, компетентно-функциональных элементов в деятельности органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, с другой - предоставить возможность субъектам Федерации проявить самостоятельность в выборе средств и методов построения системы органов государственной исполнительной власти. Учреждение своих органов государственной исполнительной власти является обязанностью каждого субъекта Федерации в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Предусматривается возможность образования целостной системы органов исполнительной власти, финансирование деятельности которых осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации. Это обеспечивает в одной системе исполнительной власти РФ возможность органам исполнительной власти субъектов Федерации образовать собственную подсистему. Всю систему региональных органов исполнительной власти возглавляет высший исполнительный орган, высшее должностное лицо субъекта Федерации (губернатор, глава администрации и т.д.), избираемое гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Федерации, на срок не более пяти лет, которое не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

К числу элементов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации относятся органы власти, которые обладают особенностями, заключающимися в том, что они, будучи самостоятельными организациями, не входят в состав органов исполнительной власти субъектов Федерации, при этом их главной задачей является обеспечение выполнения задач и функций органами исполнительной власти субъекта Федерации. Конкретная структура органов исполнительной власти субъекта Федерации зависит от стоящих перед ними задач. В этот блок включены: структуры юридического, материально-технического, финансового, информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти, аппарат правительства, администрация президента (губернатора), секретариаты указанных органов и т.д.

Организация системы органов исполнительной власти субъектов Федерации регулируется в основном их конституциями (уставами), но правовая практика указывает и на иные нормативные правовые акты по организации исполнительной власти субъектов Федерации, перечень которых составляет значительный объем и не подлежит к унификации. К таким правовым актам относятся: закон о системе исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ; закон о схеме управления в субъекте Федерации; закон о статусе высшего должностного лица субъекта РФ; закон о статусе и структуре высшего исполнительного органа государственной власти региона; закон о региональном органе исполнительной власти; указ, постановление, распоряжение высшего должностного лица или высшего исполнительного органа субъекта РФ, определяющие систему и структуру исполнительных органов государственной власти; указ или постановление, определяющие перечень региональных органов исполнительной власти; положения об отдельных видах органов исполнительной власти; иные подзаконные акты, посвященные отдельным вопросам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Взаимодействие Правительства РФ с органами исполнительной власти субъектов РФ предусматривается в ст. ст. 43, 44 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". Этого явно недостаточно для его надлежащего обеспечения, необходимо расширить полномочия Правительства РФ "по разрешению споров и устранению разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> Акчурина А.В. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 14.

В системе органов исполнительной власти субъектов Федерации существуют органы "двойного" подчинения, обладающие двойственной природой в силу особенностей организации управления той или иной сферой. Помимо таких органов специальный режим двойного подчинения может быть установлен путем делегирования федеральными органами исполнительной власти части своих функций и полномочий исполнительным органам власти субъектов Федерации. Отличительной особенностью этого режима является временный (срочный) характер, и "вопросы необходимости их организации, правового статуса пока не получили единообразного правового разрешения" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 2 - 10; Черкасов К.В. Некоторые вопросы организации и перспективы функционирования органов государственной власти и управления на уровне федерального округа // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 16. С. 12 - 15; Глигич-Золотарева М.В., Першин Е.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. N 2. С. 9 - 19.

Принцип двойного подчинения органов исполнительной власти субъектов Федерации не отвечает федеративной природе российской государственности и системной конструктивности управления, размывая их обязанности и ответственность за принимаемые решения. Важно учитывать, что ключевыми аспектами взаимодействия между исполнительными органами являются организация структуры, осуществление контроля, ограничение вмешательства федеральных органов исполнительной власти в компетенцию субъектов Федерации. Наличие централизованного и децентрализованного аспектов в организации исполнительной власти "требует в практике административного управления адекватного отражения законов общественного развития в целях предотвращения в обществе диспропорций, противоречий, конфликтов" <1>. Для этого необходимо определить тот баланс централизации и децентрализации, который позволит учитывать интересы и потребности различных уровней исполнительной власти при решении наиболее сложной и в то же время всегда актуальной задачи для любой федеративной системы - разграничения предметов ведения и полномочий.

--------------------------------

<1> См.: Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 8 - 15.