§ 4. Конституция рф:

понятие, сущность, порядок принятия и изменения

Одним из объектов изучения конституционного права является конституция, базовый закон любого демократического государства. Что же такое конституция?

Первые конституции в современном понимании этого слова появились в конце XVII - начале XVIII в. Во времена Римской империи термином "конституция" (от лат. constitutio - устанавливаю) назывались императорские указы, а в Средние века - акты о федеральных вольностях. В конце XVII в. началась серия демократических революций, вызванных не только потребностью простого переустройства власти. Развивающееся общество искало оптимальное соотношение между государством и народом, властью и свободой. Первая конституция, действующая до настоящего времени, появилась в 1787 г. в США. В 90-е годы того же столетия были приняты Конституции во Франции (1791 и 1793 гг.) и Польше (1793 г.). В настоящее время в большинстве стран мира, а их число приближается к 200, имеются свои конституции.

Конституции играют огромную роль в жизни каждого государства, что определяется их особым местом в правовой системе страны.

В самом общем виде в современных государствах конституцию можно определить как нормативный правовой акт (или совокупность правовых актов), обладающий наивысшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и взаимоотношений государства и человека.

К чертам, характеризующим конституцию как нормативный правовой акт, можно отнести следующие:

- конституция - это акт учредительной власти;

- конституция представляет собой сочетание программных и нормативных элементов (всеохватывающий характер);

- верховенство конституции (конституция представляет собой акт наивысшей юридической силы);

- стабильность конституции, что подкрепляется особым порядком (процедурой) ее принятия и изменения, а также особым субъектом принятия.

Конституция всегда носит учредительный характер: ею учреждаются основы государственного и общественного строя, механизм осуществления государственной власти, устанавливаются основы взаимоотношений между государством и отдельным человеком. Она носит учредительный характер и потому, что все ее предписания являются первичными и им не могут противоречить другие издаваемые государственными органами акты. Учредительный характер конституции проявляется в том, что она юридически оформляет важнейшие социально-экономические и политические институты общества. Конституция придает им юридическую форму, узаконивая общественно-политические институты, возникшие и развивающиеся в системе общественных отношений. Именно учредительный характер по преимуществу носят нормы Конституции РФ 1993 г., закрепляющие основы конституционного строя (гл. 1), статус Российской Федерации и ее субъектов (ст. ст. 65 - 70), общий статус Президента РФ (ст. ст. 80 - 82; ч. 1 ст. 87; ст. 91), Федерального Собрания РФ (ст. ст. 94, 95), Правительства РФ (ст. 110), других федеральных органов (ч. 1 ст. 125; ст. ст. 126 - 129).

Поэтому конституции часто принимаются органами учредительной власти. Органы, осуществляющие такую публичную (но не государственную) власть, называются по-разному - конституционное совещание, учредительное собрание, учредительный съезд и т.д. Главная задача такого органа - отразить соотношение сил в политической борьбе и нормативно оформить ее от имени народа в принимаемой конституции нового государства. В современном демократическом государстве носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, который обладает учредительной властью. Именно поэтому конституции чаще всего принимаются народом на всенародных голосованиях. Особенность субъекта, принимающего конституцию, также обусловливает важнейший признак понятия конституции - учредительный характер.

Именно конституция как нормативный правовой акт отличается от иных источников права наличием особых норм: норм-принципов, норм-целей. Эти нормы служат основой правовой системы государства и определяют функционирование всего государственного механизма, однако по своей структуре и целевому назначению отличаются от норм, направленных на регулирование общественных отношений (имеющих структуру в виде гипотезы, диспозиции, санкции). Конституционные принципы - это своего рода идеальная модель, которой должны соответствовать реальные отношения в обществе. Так, например, в гл. 1 Конституции РФ 1993 г. закреплены принципы, которые являются основой правового регулирования экономических отношений в России, - принципы правового государства, неприкосновенности частной собственности, стабильности гражданского договора и свободы договора, равноправия, социальной справедливости.

Следующее свойство конституции - ее стабильность. Стабильность конституции проявляется в незыблемости ее предписаний, в сохранении высокой степени устойчивости и неподверженности воздействию политических сил, меняющихся у власти, длительность существования конституции выступает как неизменность основных ее положений при неизменяющихся социально-политических условиях данного общества. Стабильность конституции - одно из главных условий стабильности конституционного строя, устойчивости всей системы и организации государственной власти, ее предсказуемости, а также устойчивости всей правовой системы. Стабильность конституции определяется социально-политическими и экономическими факторами (стабильностью регулируемых конституцией отношений, стабильностью политической и социальной ситуации и др.) и обеспечивается действием специальных юридических механизмов (действующим порядком изменения и пересмотра конституционного акта). Стабильность конституции - важнейшее условие режима законности, устойчивости всей правовой системы и организации государственной власти, определенности отношений между личностью и государством. То, что конституция издается как акт долговременного действия, является ее юридическим свойством как формы права, что проявляется в сохранении высокой степени устойчивости во взаимодействии с субъектами права, в постоянном, целенаправленном воздействии на общественные отношения, составляющие объект конституционного регулирования, на правосознание граждан. Конституция является своеобразным атрибутом государственности. Поэтому конституции как главному закону государства, закрепляющему существующие или складывающиеся общественно-экономические устои и принципы, имманентно присуща определенная устойчивость, т.е. стабильность, без признания и наличия которой просто теряются ее характер и специфика.

Хотя в Конституции РФ 1993 г. принцип ее стабильности прямо не назван, некоторые ее статьи и правовые нормы дают основание для заключения о признании и косвенном закреплении в тексте Конституции данного принципа (в частности, ч. 2 ст. 4, ч. 3 ст. 11, ч. ч. 1 и 2 ст. 15, ст. 16, ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 56, ст. 64, ст. 72, ч. ч. 2, 3 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 3 ст. 90, ч. 1 ст. 108, ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120, ч. 2 ст. 125, ч. ч. 1, 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения"), а в ряде конституций субъектов РФ указание на стабильность их существования присутствует (например, Конституция Республики Тыва, Конституция Республики Карелия и др.).

Стабильность и жесткость конституции не только не исключает возможность ее изменения, но и предполагает приведение ее в соответствие с новыми условиями социальной действительности.

Принципиальное значение имеет свойство верховенства конституции. Определяя верховенство конституции в правовой системе, важно отметить, что она не просто закон, но такой закон, который обладает особой юридической силой по сравнению с другими законами. При этом конституция является актом наивысшей юридической силы, и это особое свойство выражается в следующем:

- ее нормы являются основополагающим источником не только конституционного права, но и других отраслей права - гражданского, административного и др.;

- текущие законы и другие нормативные акты должны приниматься только указанными в конституции органами государственной власти и не могут противоречить нормам конституции;

- государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию.

Верховенство конституции в правовой системе обеспечивается эффективным механизмом ее реализации и охраны. Вопросами обеспечения конституционности законов и других нормативно-правовых актов занимаются органы конституционного контроля (надзора, суда). Им нередко принадлежит и право толкования конституционных положений. В России это Конституционный Суд РФ, представляющий собой орган государственной власти, осуществляющий конституционный контроль в порядке судопроизводства.

Верховенство конституции в правовой системе устанавливается не каким-либо другим нормативным актом, а ее собственными нормами. Подобная норма есть в Конституции РФ 1993 г., в ч. 1 ст. 15, которая гласит: "Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации".

Существуют и дополнительные (факультативные) признаки конституции как нормативно-правового акта, которые обусловлены не сущностными признаками конституции, а характером правовой системы государства. Такими признаками конституции являются легитимность и реальность. Конституция считается легитимной тогда, когда она принята законным путем, т.е. в том порядке, который предусмотрен в действовавшей до этого конституции. Конституции, навязанные военными хунтами и другими диктаторскими режимами вместо принятых ранее законным путем, не могут считаться легитимными. Легитимным является принятие конституции путем референдума (всеобщего голосования), который представляет собой одну из форм непосредственной демократии, или ее принятие представительным органом законодательной власти.

Реальность характеризует конституцию тогда, когда ее предписания исполнимы и гарантированы в условиях режима законности и правопорядка. Реальна такая конституция, которая предусматривает и гарантирует народовластие, права и свободы человека и гражданина. Конституции, не отвечающие этим требованиям, являются фиктивными. Они декларативны, наполнены социальной демагогией и реально не гарантируют гражданских прав. Фиктивные конституции характерны для стран с авторитарными и недемократическими режимами.

Однако перечисленными признаками сущность конституции не исчерпывается. Немаловажным ее свойством является то, что конституция, вне зависимости от желания принимающих ее, еще и политический документ.

Сущность конституции заключается не только в том, что она базовый закон государства и обладает высшей юридической силой, хотя это ее первейшее и важнейшее назначение. Конституция является также политическим и идеологическим документом, и как политический документ она отражает определенное соотношение политических сил на момент ее разработки и принятия. Достигнутое соотношение может быть результатом активной (иногда революционной) борьбы, а в демократическом государстве - результатом политического согласия в обществе. Но в любом случае конституция является общественным компромиссом, в котором согласованы политические интересы, представленные различными политическими силами. Их интересы отражены в конституции в той мере, в какой их удалось отстоять и согласовать с другими политическими силами. Разумеется, больше учтены интересы тех политических сил, чье влияние в обществе оказалось более сильным или даже определяющим. Так, Конституция РФ 1993 г. включает немало положений, в которых политическое содержание доминирует: например, положения, закрепляющие принципы народовластия (ст. 3), политическое многообразие, многопартийность (ч. 3 ст. 13), политические права граждан (ст. ст. 30, 31, 33), в том числе предусматривающие разнообразные формы их участия в делах государства (ст. 32), нормы, регулирующие политические отношения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 11, п. п. "е", "к" ст. 71, ст. 78), политические полномочия главы государства (ч. 3 ст. 80) и др. Политическая направленность конституции - одно из важнейших свойств, обусловливающих ее особую роль в правовой системе.

Кроме этого, конституция всегда должна быть идеологическим документом, так как она всегда устремлена в будущее. Ее идеологический характер заключается в том, что она выражает определенное мировоззрение. Конституция декларирует важнейшие ценности данного общества - права человека, демократические институты, частную собственность, свободу экономической деятельности и др., составляющие основу конституционного строя. Эти ценности, будучи стержнем либерально-демократической идеологии, защищаются и охраняются в современных демократиях.

Немаловажную роль в уяснении и восприятии конституции играет ее структура. Под структурой конституции следует понимать порядок организационного строения конституции, внутреннюю согласованность ее составных частей и последовательность их расположения.

Понятие и уяснение структуры конституции имеет большое значение для понимания ее концепции, поскольку каждая ее часть - элемент общей композиции этого нормативного акта.

Конституции различных государств по своей структуре различны. Это объясняется не только избранной каждой страной формой правления, существующим в ней политическим режимом, территориальным устройством и другими факторами, но и историческими условиями принятия конституции и ее формой, используемыми в данной правовой системе приемами и правилами юридической техники.

Однако структурам современных конституций, за редким исключением, присуще много общего. Их структуры включают, как правило, преамбулу (введение), основную часть, заключительные положения.

В некоторых конституциях для плавного перехода от одной к другой имеется раздел "Переходные положения" (например, Конституция РФ 1993 г. имеет этот раздел, а предыдущие - нет).

Как правило, конституция начинается с преамбулы. Преамбула - это важная часть конституции, в которой указываются цели ее принятия, задачи, принципы, в нее заложенные. Она выступает в качестве ориентира, помогающего лучше понять основы государства, его цели и задачи, способствует верному толкованию и правильному применению статей конституции. Все статьи конституции должны соответствовать провозглашенным в преамбуле исходным принципам и толкуются, т.е. понимаются, в соответствии с ними.

Преамбула конституции, указывая мотивы, которые определяют ее содержание, подчеркивает, что она является органической частью текста конституции: без нее было бы труднее понять смысл конституции и реализовать ее положения должным образом. Преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому при ссылках на конституцию ее не упоминают, но, являясь составной частью текста, преамбула определяет мотивы его принятия. Положения преамбулы имеют большое политическое, идеологическое значение, выступая в качестве своеобразных ориентиров, способствующих пониманию и применению основных положений конституции.

Далее за преамбулой идет основная часть конституции, которая обычно состоит из общей части (общих принципов, основ конституционного строя и др.); глав о правах, свободах и обязанностях граждан; о системе и статусе органов государственной власти и их взаимоотношениях; об органах местного самоуправления; о территориальном устройстве, а в федерациях - о правах федерации и ее субъектов; о государственной символике; о порядке изменения конституции.

В этой части закрепляются принципиальные основы конституционного строя: народовластие, суверенитет, признание прав и свобод высшей ценностью, права национальных меньшинств и т.п. Во многих конституциях нового поколения на первое место вынесена глава о правах и свободах человека и гражданина (Италия, Германия, Россия и др.). Это свидетельствует о том значении, которое придается проблеме прав и свобод в данной стране.

Расположение норм конституции об органах государственной власти зависит, как правило, от избранной данной страной формы правления. В монархиях на первое место выносится глава о монархе. Затем размещаются главы о парламенте, правительстве, судебных органах. В парламентарных республиках сперва идет глава о парламенте, затем - о главе государства и правительстве, в президентских - о президенте республики, в смешанных моделях правления - о президенте. Нормы о статусе государственных органов в конституциях демократических стран формулируются в соответствии с принципом разделения властей, но, разумеется, с учетом специфики формы правления и особенностей территориального устройства.

Переходные и заключительные положения сформулированы обычно не в виде статей, а сплошным текстом, и в них содержатся чаще всего нормы о сроках вступления отдельных статей конституции в силу, порядок замены некоторых конституционных институтов новыми. Это позволяет плавно перейти от одной законодательной базы к другой.

Не меньше значение, чем структура конституции, имеет ее форма. Форма конституций - это способ организации заключенного в ней материала. По форме конституция может состоять из одного или нескольких нормативных актов. Конституция большинства стран мира - это единый нормативно-правовой акт высшей юридической силы (Россия, Италия и др.). Но конституция может быть и в виде совокупности нормативных актов, обладающих высшей юридической силой (например, Конституция Канады состоит из нескольких важных актов: Квебекский закон 1774 г., Конституционный закон 1791 г., Закон об объединении Канады 1940 г., Закон о Британской Северной Америке 1867 г., Конституционный закон 1982 г.).

Необходимо иметь в виду, что в ряде стран, принявших конституцию как единый нормативный акт, имеются дополнительные акты, именуемые конституционными или органическими законами. Хотя они и считаются конституционными, по форме это самостоятельные акты, не включающиеся в текст конституции. Но такие законы имеют существенное значение для применения отдельных положений конституции, и их принятие нередко предписано в тексте самой конституции. В России это федеральные конституционные законы. По юридической силе они все же стоят ниже конституции и не являются ее частями.

Принимают конституцию для того, чтобы она была полезна обществу. Поэтому каждая конституция выполняет определенные функции, которые раскрывают ее социальное назначение и характеризуют основные направления ее воздействия на общественные отношения.

1. Юридическая функция Конституции РФ заключается в том, что она, будучи базовым законом, является важнейшим источником права, нормы которого обладают высшей юридической силой и лежат в основе всей системы правового регулирования.

2. Политическая функция заключается в том, что политический процесс, в котором участвуют так или иначе все политические силы, осуществляется на основе правил, установленных конституцией. Политический процесс охватывает различные формы, способы и направления политической деятельности; по существу это порядок функционирования политической системы, ее институтов. С изменением норм конституции в него тоже вносятся определенные изменения.

3. Идеологическая функция заключается в том, что она выступает средством идеологического воздействия. Конституция РФ играет большую воспитательную роль, устанавливая принципы взаимоотношений государства и человека, государства и общества, основанные на их взаимной ответственности. Наличие идеологической функции нельзя отождествлять с государственной идеологией.

4. Системообразующая функция заключается в том, что Конституция РФ служит организующим звеном нормативной составляющей правовой системы, обеспечивает ее сбалансированность. Конституционные нормы входят в правовую систему государства в качестве такого компонента, с которым прямо или косвенно связаны все другие компоненты.

Способы принятия конституций в мире весьма разнообразны, но всех их объединяет вытекающий из сущностного признака конституции - стабильности - особый субъект принятия. В порядке, в котором принимается конституция, в данной правовой системе больше не принимается никакой другой нормативный акт. Наиболее часто встречаются в современных государствах такие способы принятия конституции, как октроирование (дарование конституции, пожалование ее властью монарха), принятие учредительным (конституционным) собранием, принятие парламентом, принятие путем всенародного голосования (референдума).

Чаще всего для разработки и принятия новой конституции, а иногда и для внесения в нее существенных изменений созывается специальный орган - учредительное собрание. Этот орган создается с одной целью - принять конституцию. Порядок его избрания, организация деятельности и компетенция определяются самой конституцией или специальным законом. В России после свержения монархии Временное правительство уже в Декларации от 2 марта 1917 г. провозгласило созыв Учредительного собрания, а 25 марта было создано Особое совещание для подготовки проекта положения о его выборах. Однако Учредительное собрание не смогло принять решений, которые бы определили форму правления и конституционный строй России, так как оно было распущено в ночь на 20 января 1918 г.

Широкое распространение созыв учредительных собраний получил после Второй мировой войны. В одних странах учредительные собрания избирались на основе всеобщих и прямых выборов; в других - создавались путем делегирования государственными органами, политическими партиями и общественными организациями, социальными и профессиональными группами своих представителей; в-третьих - ранее избранный парламент был преобразован в учредительное собрание. Основной функцией учредительных собраний была только разработка или разработка и принятие новой конституции, после чего они распускались. В некоторых странах учредительные собрания после осуществления этой функции продолжили выполнять полномочия парламента.

Некоторые современные конституции были приняты путем всенародного голосования. Этот способ принятия конституций оценивается специалистами конституционного права неоднозначно. Если конституция разработана специально созванным для этого учредительным (конституционным) собранием, парламентом или другими аналогичными представительными учреждениями, а затем проводится референдум для утверждения разработанного проекта, то это вполне отвечает современным требованиям демократии. В этом случае народ выражает свою волю, отвечая на вопрос "за" или "против" принятия нового основного закона.

Однако иногда на референдум выносится проект конституции, подготовленный захватившей власть военной хунтой или руководящей верхушкой единственной правящей партии. В условиях массовых репрессий и давления со стороны властных структур, когда свобода выбора отсутствует или сильно ограничена, избиратели одобряют и реакционные конституции.

Форма принятия конституций парламентом характерна в основном для бывших социалистических стран. Принимается конституция на всенародном голосовании, как правило, квалифицированным большинством.

Внесение поправок в текст конституции - явление распространенное. Конституция - не застывшая глыба догматических положений, а живой организм, и поэтому внесение изменений в конституцию совсем не редкое явление в конституционном развитии.

В Конституцию РФ 1978 г. в конце 80-х - начале 90-х гг. было внесено более 300 поправок, а в Конституцию РФ 1993 г. вносились как изменения в части наименований субъектов Федерации (указами Президента РФ), так и изменения в нормы о сроках полномочий Президента (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ), о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ).

По сложности процедуры внесения изменений и поправок в текст конституции различают жесткие и гибкие конституции. Не существует проблем изменения текста конституции, если речь идет о пересмотре гибкой конституции. В такие конституции изменения вносятся в таком же порядке (за исключением ряда деталей), в каком принимаются текущие законы государства. Значительно сложнее пересмотреть жесткие конституции. Для их изменения предусматривается требование квалифицированного большинства в парламенте, а кроме того, в ряде стран предусмотрено утверждение поправок на референдуме или большинством субъектов Федерации, если речь идет о федеративных государствах.

Известны и другие способы обеспечения жесткости конституции. Это повторное голосование в парламенте через определенный промежуток времени. Некоторые статьи конституций не подлежат изменению: ни всегда, ни в течение какого-то периода времени, что также придает жесткость конституции.

Правом законодательной инициативы для случаев внесения поправок в конституцию пользуются те же, что и в законодательном процессе.