учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

ВВЕДЕНИЕ

Проводимые в России социально-экономические преобразования в значительной степени затронули проблему распределения и использования земельных ресурсов страны.

Земельные ресурсы, являясь основой национального богатства страны, в силу своих природных и экономических качеств представляют особый объект социально-экономических и общественно-полити- ческих отношений, что, в свою очередь, диктует необходимость создания принципиально иной системы управления этими ресурсами, отличающейся от управления другими видами материальных ресурсов.

Постоянно растет потребность в информации о земле как основе проводимых земельных преобразований, так как земля является основным источником материального благополучия в частном и общественном секторах. Такая информация является главной для принятия решений, связанных с инвестициями, формированием налоговой системы, развитием и управлением территориями регионов. Современные администраторы на основе этой информации решают сложные задачи и принимают обоснованные решения.

Кроме того, в информации о земельных участках нуждаются юридические лица и граждане, совершающие различные сделки с землей (купля, продажа, наследие, залог и др.).

Важный итог земельных преобразований в России — становление разнообразных форм объектов земельных отношений, формирование рынка земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости, развитие на этой основе экономической самостоятельности граждан, предприятий и организаций. Переход на экономические методы управления современным землепользованием в России поставил во главу угла задачи его правового, организационного, технологического и информационного обеспечения.

Осуществление земельной реформы (со всеми необходимыми элементами ее обеспечения, включая инвентаризацию и межевание земель, создание систем государственного земельного кадастра, регистрации прав, оценки земель и пр.) ведет к увеличению социального, инвестиционного, налогового потенциала земли и превращению ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста регионов и страны в целом.

Оборот земельных участков и сделки с ними (купля, продажа, аренда, залог, наследование, дарение) становятся важным базовым элементом функционирования экономики государства в целом. На сегодняшний день на территории России число землепользователей составляет более 46 млн. субъектов, а земельных участков — около 100 млн. единиц. В условиях рыночной экономики каждый земельный участок должен получить свою юридическую значимость (определенность) как объекта государственного кадастрового учета и государственной регистрации. Весь этот процесс состоит из определенных действий, которые в своей совокупности объединены понятием «земельный кадастр».

Кадастр как общественное явление известен с давнего времени, когда человек начал обрабатывать землю. На этапах развития общества, когда земельные участки становятся объектом собственности, значение земельного кадастра существенно возрастает. Кадастр становится инструментом государства по учету земли как национального богатства, обеспечению гарантий прав на земельные участки, развитию цивилизованного рынка земельных участков, справедливому сбору налогов и последующему поступлению доходов в казну от использования земли, рациональному использованию и охране земельных ресурсов и иного недвижимого имущества, прочно связанного с ними.

В России в различные исторические периоды ведение государственного земельного кадастра преследовало разные цели. Но к началу реформ 1990-х гг. в стране сформировался многоцелевой Государственный земельный кадастр как единая интегрированная система сведений о правовом, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач управления в различных сферах экономики. Это является достижением Российской Федерации и нуждается в бережном отношении, сохранении, дальнейшем развитии и совершенствовании.

Современный Государственный земельный кадастр (ГЗК) призван обеспечить следующей актуальной юридически значимой для развития государства и общества информацией:

гарантия прав собственности и их надежная защита; поддержка системы налогообложения земли и иной недвижи-

мой собственности; гарантия ипотечных кредитов;

развитие и контроль земельного оборота; проведение государственного контроля за охраной и использо-

ванием земель; рассмотрение земельных споров;

проведение земельной реформы, включая приватизацию земли; развитие территорий, планирование и эффективное использо-

вание их земельных ресурсов; рациональное использование окружающей среды.

С учетом формирующегося земельно-имущественного законодательства Российской Федерации система ГЗК страны создается как открытая гибкая конструкция, которая должна быть адаптирована к федеральным, региональным или муниципальным условиям.

Одно из основополагающих требований при проектировании системы ГЗК — ее ориентирование на межведомственное взаимодействие и обмен данными с другими информационными системами федеральных и местных органов исполнительной и законодательной власти.

Создание системы ГЗК РФ и последующее функционирование всех ее компонентов позволят иметь достоверный и постоянно обновляющийся банк данных о состоянии и использовании земельного фонда страны по всем аспектам хозяйственной деятельности, сформировать систему прав на землю всех субъектов земельных отношений и создать цивилизованный рынок земли, обеспечить привлечение в экономику регионов и страны дополнительных инвестиций, обеспечить приток дополнительных средств в федеральный и местный бюджеты от земельных платежей, создать основу для формирования новых экономических, рыночных механизмов, в том числе путем введения налога на недвижимость, выпуска ценных земельных бумаг и др.

Это определяет следующие межведомственные условия создания и ведения системы госземкадастра:

ГЗК является инструментом для осуществления государственных властных полномочий в области управления земельными ресурсами всех видов собственности и прав на землепользование. Его создает государство, которое является собственником всей зе- мельно-кадастровой информации;

в отличие от других информационных отраслевых ведомственных систем, ГЗК как общегосударственная инфраструктура требует наличия специального федерального органа, обеспечивающего развитие, актуализацию и ведение земельно-кадастровой системы;

ГЗК является основой для любых геоинформационных систем, создаваемых органами государственной власти и самоуправления по задачам управления территориями и эффективного использования земельных ресурсов.

Эффективная система земельного кадастра создается для управления системой землепользования и территории страны, регионов (или муниципальных образований), создания оптимальных пропорций в структуре земельного фонда и землепользования, их территориального размещения, улучшения экономической, налоговой, инвестиционной политики на территориях, что в конечном счете влияет на эффективность материального производства.

Сложность и многообразие проблем, решаемых при формировании системы государственного земельного кадастра, вызвали необходимость создания и развития специальной комплексной

научной дисциплины «Земельный кадастр», базирующейся на правовой, технике-технологической, информационной, экономической и организационной составляющих.

В 50—80-е годы XX в. единая дисциплина охватывала весь земельный кадастр в целом, включая его теорию, методологию, историю, методику, организацию.

Со временем, по мере развития теории, методов и содержания земельного кадастра, усиления его значения для государства и общества данная научная дисциплина разделилась на несколько научных направлений (теоретические основы, государственная регистрация землевладений и землепользовании, количественный и качественный учет земель, бонитировка почв и государственная оценка земель).

Вышедшее в 1979 г. учебное пособие И.В.Дегтярева «Земельный кадастр» обобщило все основные научные и методические достижения в этой области того периода времени, такие, как его предмет, метод, принципы, объект кадастра, состав и содержание земельно-кадастровых показателей на различных административ- но-территориальных уровнях и др.

Начавшиеся в 90-х гг. XX в. земельные преобразования в России выявили серьезные пробелы в теории и методах ведения земельного кадастра, которые были обоснованы монопольной собственностью государства на землю, административно-командной системой управления, централизованным распределением ресурсов. Поэтому основная задача дореформенного земельного кадастра — оформление прав пользователей на предоставленные им государством земельные участки, сбор информации о количественных и качественных характеристиках земельного фонда по его категориям.

Являясь одновременно природным ресурсом, базисом производственной деятельности, средством производства и объектом недвижимости, земля представляет собой один из важнейших ресурсов развития и функционирования страны, ее регионов и муниципальных образований.

Полная и достоверная информация о земельных ресурсах и прочно связанных с земельными участками объектов недвижимости, включающая их правовые, количественные, качественные, оценочные и другие характеристики, должна обеспечить возможность принятия органами исполнительной власти обоснованных решений по развитию города (района), субъекта Российской Федерации и страны в целом.

Важность проблемы реформирования земельных отношений на современном этапе экономических и социальных преобразований в Российской Федерации, создание фактически нового земельного строя на основе передела земельной собственности и формирование многоукладного платного землепользования, обеспечение гарантии защиты прав собственников земли государством

выдвинуло задачу организации новой системы государственного земельного кадастра как важнейшего элемента структурной перестройки экономики России.

Кроме того, возникла проблема максимального удовлетворения экономических интересов субъектов земельных отношений, наиболее полного и эффективного использования экономического производственного потенциала, объектов земельных отношений, в том числе и с учетом стоимости закрепленных за ними земельных участков при соблюдении жестких природоохранных требований, особых режимов использования земель охраняемых территорий, формирования налоговой системы для объектов недвижимости, особенно на землях поселений. Это потребовало учета не только экономических, но и экологических условий, что во многом изменило методику и последовательность ведения земельного кадастра.

Существенные изменения земельного законодательства, развитие многообразия форм земельной собственности, владения и пользования землей, обеспечение свободного выбора форм хозяйствования, формирование земельных отношений рыночного типа и включение земли в товарный оборот изменили и направления использования данных государственного земельного кадастра, к которым можно отнести:

государственное и муниципальное управление земельными ресурсами;

государственный контроль за использованием и охраной земель;

мероприятия, направленные на сохранение и повышение плодородия земель;

государственную регистрацию прав на недвижимое имущество

исделки с ним; землеустройство;

экономическую оценку земель и учет стоимости земли в составе природных ресурсов;

установление обоснованной системы платежей за землю;

иную деятельность, связанную с владением, пользованием и распоряжением земельными участками.

В начале 2000 г. в Российской Федерации были утверждены новые государственные образовательные стандарты в области землеустроительного образования, которые предусматривают подготовку инженеров-землеустроителей, инженеров по земельному и городскому кадастрам, а также бакалавров и магистров в области землеустройства и кадастров. В связи с этим были изменены типовые учебные планы и программы, названия и содержание отдельных учебных дисциплин, введены новые учебные дисциплины, что потребовало наличия новых учебных пособий и учебников, взаимодействующих между собой и раскрывающих в методической последовательности современные теорию, методику и прак-

тику Государственного земельного кадастра Российской Федерации.

Поэтому были подготовлены шесть томов земельно-кадастро- вого курса под общим названием «Земельный кадастр»:

I том. Теоретические основы земельного кадастра;

II том. Управление земельными ресурсами территорий;

III том. Государственные кадастровые учет и регистрация земель;

IV том. Государственная кадастровая оценка земель; V том. Стоимостная оценка земель;

VI том. Географические и земельно-информационные системы. Таким образом, впервые за период подготовки специалистов в

области земельно-кадастрового производства появилась возможность по времени и технологии производства увязать всю систему подготовки профессиональных кадров. Это позволит рассмотреть в едином ключе теоретические, методические, исторические и практические вопросы земельного кадастра, а также сохранить преемственность научной школы и оправдавшие себя на практике традиционные и современные методы ведения земельного кадастра.

Г л а в а 1

ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ И СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

1.1.СОДЕРЖАНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО КАДАСТРА

Всоответствии с Земельным кодексом Российской Федерации (2001г.) государственный земельный кадастр — это систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель Российской Федерации, о кадастровой стоимости, месторасположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости. В государственный земельный кадастр также включают информацию о субъектах прав на земельные участки.

Первоначальное понятие термина «кадастр» происходит от слова capitastrum (лат.), означающего опись (реестр) податных предметов. Позднее во Франции это понятие преобразовалось в термин cadastre (реестр), который используют в настоящее время.

В ходе преобразования земельных отношений в Российской Федерации содержание земельного кадастра значительно расширилось. Государственный земельный кадастр формирует систему государственной, многоцелевой, многоуровневой, необходимой и достоверной информации о земле и прочно связанных с ней иных объектах недвижимости, обеспечивающей осуществление на основе законодательства государственного регулирования земельных отношений и управление земельными ресурсами в Российской Федерации. Именно эта система должна обеспечивать признание и удостоверение государством факта возникновения, существования или прекращения существования учетных объектов земельного кадастра, т. е. земельных участков и территориальных зон, признанных юридически.

Государственный земельный кадастр Российской Федерации — единая иерархическая система, состоящая из трех уровней: федерального, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Назначение и содержание земельного кадастра определяются общественным способом производства в любой стране в конкретный период ее развития, выражая интересы господствующих общественных отношений и служат им.

Многоцелевое назначение ГЗК предполагает информационное обеспечение всех функций государственного управления земель-

ства и земельного кадастра земля является важнейшей частью окружающей природной среды, характеризующейся определенными природными (пространство, рельеф, почвы, растительность, в том числе и леса, недра, воды и др.), социально-экономическими (средство производства, ценность, престижность и др.) и производственными (предмет, орудие и средство труда, средство производства и др.) характеристиками.

Представление о земле, ее возможностях и функциях в процессе общественного развития постоянно уточнялось и обогащалось. На этапе потребительского хозяйства это была лишь территория обитания, которая располагала определенными природными ресурсами, обеспечивающими жизнь человека, затем были оценены биологические свойства верхнего слоя земли — почвы, используя которые можно производить гораздо больше продуктов, чем при естественном процессе воспроизводства. Тогда же были открыты возможности земли, связанные с использованием запасов руд и минералов.

Так как земля определяет ограниченные пределы государственного территориального суверенитета России, то она выполняет политическую функцию. Функции земли как территории государства, места жизни и деятельности его граждан предполагают целую систему особых правил и запретов при ее использовании. Законодательство считает землю особым объектом, основой жизни и деятельности народов, проживающих на ее территории. Поэтому в земельном праве большинства государств имеется система правовых норм, обеспечивающая эффективное использование земли: нормативы отвода при строительстве дорог, нефтепроводов и других объектов; необходимость технико-экономического обоснования при выделении земель для несельскохозяйственных нужд; установление особых зон для мест расположения источников повышенной опасности (предприятия, испытательные полигоны); введение специальных мер по защите природных объектов от негативного антропогенного воздействия (природные заповедники, заказники, памятники природы и др.).

Особая роль земли в законодательных актах может проявляться по-разному. Как элемент материального мира она выступает в качестве объекта собственности и здесь попадает под действие норм, налагаемых на любой объект собственности; как средство производства ее регулируют нормами, определяющими поведение хозяйствующих субъектов.

При выполнении функции ограниченного и пространственного базиса земля служит местом расположения несельскохозяйственных объектов земельных отношений (жилые здания, промышленные сооружения, аэродромы и т.д.).

Земельный участок, принадлежащий на праве собственности, владения и пользования, также должен обеспечивать выполнение социальных нужд и запросов субъектов земельных отношений,

И