учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

Данные государственного земельного кадастра позволяют решить такие проблемы, как:

передача земельных участков и иной недвижимости в собственность;

развитие ипотеки; оценка антропогенного воздействия на окружающую среду;

совершение сделок с недвижимостью и формирование земельного оборота;

контроль за объективностью и достоверностью статистических данных;

территориально-пространственное планирование; формирование рынка ценных бумаг; информирование населения;

определение месторасположения объекта недвижимости и др. Исходя из целей и задач государственного земельного кадастра

можно выделить следующие принципы его ведения:

1. М н о г о ц е л е в о й и м н о г о у р о в н е в ы й х а - р а к т е р . Государственный земельный кадастр является многоцелевой, многоуровневой системой информации о земельных ресурсах страны и ее административно-территориальных образований и содержит необходимые сведения и документы о правовом режиме земель, их распределении по субъектам земельных отношений, характеристиках объектов земельного кадастра, начиная с кадастрового земельного участка и завершая земельным фондом страны. Кадастр ведут на трех уровнях: муниципальные образования, субъекты РФ и Федерация.

На уровне муниципального образования в государственном земельном кадастре содержатся сведения обо всех объектах кадастрового учета, расположенных на территории муниципального образования, о территориальных зонах и ведется реестр земель, находящихся в собственности муниципального образования.

На уровне субъекта РФ в государственном земельном кадастре содержатся сведения о границах входящих в его муниципальные образования, о землях в границах муниципальных образований в объеме, необходимом для реализации функций государственного управления и контроля, о территориальных зонах, учитываемых на уровне субъекта РФ, а также ведется реестр земель, находящихся в собственности субъекта РФ.

На федеральном уровне в государственном земельном кадастре содержатся сведения о государственной границе Российской Федерации, границах субъектов Российской Федерации, сведения о землях в границах субъектов РФ в количестве, необходимом для реализации функций государственного управления и контроля, о территориальных зонах, учитываемых на уровне Российской Федерации, а также ведется реестр земель, находящихся в собственности государства.

248

2 . Е д и н с т в о с и с т е м ы з е м е л ь н о г о к а д а с т р а подразумевает согласованность и единство методов и технологий ведения земельного кадастра, формирования системы земельнокадастровой информации и документации как с точки зрения охвата земель всех категорий земельного фонда, так и с точки зрения охвата всей территории РФ или ее субъектов. Этот принцип не исключает необходимости учета региональных особенностей при формировании системы земельного кадастра.

3. С о в м е с т и м о с т ь и с о п о с т а в и м о с т ь зе- мельно-кадастровой информации с информацией других видов государственных ведомственных кадастров (градостроительного, лесного, водного и других кадастров природных ресурсов, Единого государственного реестра прав и др.). Выполнение этого принципа обеспечивается сбором информации для различных видов кадастров природных ресурсов по единой методике, единой степени полноты и детализации.

Это позволит в последующем свести все виды кадастровой информации в единую систему информационных реестров.

4 . Н е п р е р ы в н о с т ь в е д е н и я з е м е л ь н о г о к а д а с т р а . В процессе реорганизации земельных отношений и формирования многоукладных форм собственности, владения и пользования землей, изменения количественных и качественных характеристик земельного фонда страны и его отдельных категорий, увеличения антропогенной нагрузки на земельные ресурсы происходят различные изменения в составе и распределении земельного фонда. Поэтому для обеспечения непрерывности ведения земельного кадастра необходимо систематическое или периодическое, сплошное или выборочное обновление информации.

5. Д о с т о в е р н о с т ь и т о ч н о с т ь земельно-кадаст- ровой информации. Достоверность кадастровых сведений определяется степенью их соответствия фактическому состоянию и использованию земельного фонда. Точность и детальность земель- но-кадастровой информации отражают степень соответствия ее величин истинному значению характеристик земельного фонда. Точность измерений земельно-кадастровой информации для различных административно-территориальных уровней должна соответствовать конкретным целям и задачам. Кроме того, в земельном кадастре достоверно то, что признано государством. Какие бы фактические изменения ни происходили с объектом, пока эти изменения не зарегистрированы в установленном порядке в государственном земельном кадастре, существующими их не признают.

Если раньше достоверность обеспечивалась способами получения, учета и хранения сведений о природном, экономическом и правовом положении земель с той степенью точности и достоверности, которая необходима для решения задач, связанных с рациональным использованием земель, то теперь достоверность гаран-

249

тируется также методикой ведения ГЗК, т. е. порядком проверки, учета и хранения необходимых сведений об объекте учета.

6. П о л н о т а с в е д е н и й земельного кадастра. Совокупность земельно-кадастровой информации для различных админи- стративно-территориальных уровней и форм собственности, владения и пользования землей должна быть достаточной, но без излишней детализации. Более полную и подробную информацию необходимо собирать для конкретных землевладений и землепользовании, а также для земель местных администраций (сельских, городских, районных), а генерализированная (обобщенная) с различной степенью детализации информация должна собираться для более высоких административно-территориальных уровней —

субъектов Российской Федерации (областей, краев и республик в составе РФ) и государства в целом. Таким образом, земельный кадастр на всех уровнях ведения должен содержать все необходимые сведения с целесообразной степенью их детализации. Необходимость сведений кадастра определяется конкретными потребностями общества и отдельных его членов, а степень детализации показателей зависит от уровня ведения кадастра и условий применения земельно-кадастровой информации.

7. В с е с т о р о н н о с т ь и в с е о х в а т н о с т ь земель- но-кадастровой информации. Для создания достоверной системы земельного кадастра информация должна отражать все направления в использовании земельного фонда (правовое, экономичес- j кое, организационно-хозяйственное и др.). Для получения точных

и полных сведений о земельном фонде необходимо учитывать все земли, независимо от их ведомственной или хозяйственной принадлежности, а также форм прав на нее. Любые пропуски или перекрытия искажают кадастровые данные.

8 . Ю р и д и ч е с к а я р а в н о з н а ч и м о с т ь кадастровой информации на электронных и бумажных носителях. При наличии расхождений приоритет имеют данные на бумажных носи- | телях, если иное не оговорено федеральным законодательством.

9 . Б е с с р о ч н о с т ь д е й с т в и я земельно-кадастровых документов. Единый государственный реестр земель, кадастровые дела и карты являются документами вечного пользования. Их уничтожение или изъятия из них каких-либо документов не допускается по закону. Документы, утратившие актуальность, хранят уполномоченные государственные органы (архивы).

10. Ф о р м и р о в а н и е с и с т е м ы Г З К с н и з у в в е р х . Ввиду того что организационной основой системы ГЗК являются земельные органы муниципальных образований (административные районы/города), то государственный земельный кадастр должен формироваться с учетом приоритетного значения этого низшего организационного уровня. Это означает, что введение стандартов, унификация процедур и материально-техничес- кое обеспечение должны быть в первую очередь направлены на

250

улучшение организации работы низовых уровней кадастровой службы. Первоочередными мероприятиями для этого должны стать разработки и введение в практику форм государственного учета, а также правил ведения документации государственного земельного кадастра.

регион, муниципальное образование). Этот принцип вытекает из мирового опыта формирования кадастров, который гласит, что кадастр не имеет абсолютно никакой ценности до тех пор, пока он не будет введен в определенном географическом регионе.

12. О б я з а т е л ь н о с т ь п р и м е н е н и я земельно-ка- дастровых данных. Сведения, регистрируемые в государственном земельном кадастре, юридически предполагаются законными для всех пользователей, включая судебные, налоговые и финансовые органы. Эти сведения должны быть обязательными для применения при решении проблем в области земельных отношений и использования земельного фонда. Земельно-кадастровая информация после ее утверждения может быть оспорена только в судебном порядке. Данные государственного земельного кадастра подлежат обязательному применению при планировании использования и охраны земель, в том числе при разработке генеральных и региональных схем развития и размещения производительных сил, охраны окружающей природной среды, разработке генеральных планов, проектов планировки и застройки поселений, при предоставлении (в том числе и продаже) земель, их изъятии (выкупе), проведении землеустройства, оценке хозяйственной деятельности, определении платежей за землю (размеров налога, арендной платы, нормативной, рыночной и залоговой цены), разрешении земельных споров, осуществлении государственного контроля и мониторинга за использованием и охраной земель.

13. Д о с т у п н о с т ь и о т к р ы т о с т ь земельно-кадас- тровых данных. Данные земельного кадастра должны быть максимально доступны для всех заинтересованных юридических и физических лиц (за исключением сведений, составляющих государственную или коммерческую тайну). Они должны быть представлены в наглядной форме, включая использование современных средств вычислительной техники и компьютерных технологий. Данные земельного кадастра предоставляют с учетом участия соответствующих организаций и ведомств в создании баз и банков данных земельного кадастра. Одновременно ряд сведений, представляющих государственную тайну или угрозу для собственников информации, могут быть закрыты.

Орган, осуществляющий ведение ГЗК, обязан предоставлять сведения ГЗК органам государственной власти, органам местного самоуправления, физическим и юридическим лицам в соответствии с правилами и в форме, установленной федеральным зако-

251

Г л а в а 9

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КАДАСТР КАК ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

И УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКОЙ

Одна из стратегических целей развития страны — превращение Российской Федерации в динамично развивающуюся державу. Поэтому особенно важно создание инфраструктурных основ развития экономики с целью увеличения национального богатства и повышения уровня жизни людей.

В мире существует 25 так называемых богатых стран, с обязательным наличием системы земельного кадастра, обеспечивающего надежные гарантии для обладателей прав на землю. При этом под термином «земля» в зарубежных странах понимают «недвижимость», а находящиеся на ней здания и сооружения называют «улучшениями», или иные объекты недвижимости.

Одной из причин отставания в экономическом развитии является отсутствие у страны возможности мобилизовать имеющиеся у всех слоев населения денежные ресурсы и использовать возможности кредит- но-денежной системы для создания нового богатства. Как показывает опыт развитых стран, инструментом для мобилизации такой возможности служит система, состоящая из земельного кадастра и регистрации прав на землю и находящихся на ней иных объектов недвижимости.

Система земельного кадастра, действуя совместно с системой государственной регистрации прав на земельные участки и связанные с ними улучшения, обеспечивает:

правообладателей гарантиями прав на имущество; систему налогообложения актуальными сведениями об объек-

тах налогообложения;

рынок недвижимости открытой и достоверной информацией о земельных участках и связанных с ними улучшениях;

систему органов государственного и муниципального управления информацией для формирования и проведения государственной политики в сфере земли и недвижимости, а также планирования и развития территорий.

Таким образом, земельный кадастр, благодаря своим функциям, является инфраструктурной основой привлечения финансовых средств в экономику, без которой невозможно развитие страны. Как показывает мировой опыт, отсутствие такой системы заметно осложняет процесс развития любой страны.

253

Происходящие коренные изменения в экономической жизни России связаны с созданием современной рыночной экономики. Формирование рыночных отношений требует принципиально новых подходов при формировании и осуществлении земельной политики. Особенно это актуально для крупных городов, обладающих большими материальными ресурсами и высоким интеллектуальным потенциалом, что позволяет быстро и эффективно мобилизовать рыночной потенциал земельных ресурсов, привлечь крупномасштабные инвестиции в наиболее важные сферы жизнедеятельности города.

Таким образом, государственный земельный кадастр — один из важнейших механизмов регулирования земельных отношений и развития России и ее регионов на современном этапе, объективно необходимое условие развития рыночной экономики.

Земельныйкадастр—этогосударственнаяинформационнаяинф- раструктура и инструмент для решения основных целей земельных отношенийроссийскогогосударства.

Можно сформулировать следующие основные цели формирования земельных отношений:

первичное распределение земельного фонда страны (территории) по уровням земельной собственности, категориям земель, землевладельцам и землепользователям;

организация использования земельного фонда страны (территории) для обеспечения жизнедеятельности общества (продовольствие, чистая вода и воздух, древесина, полезные ископаемые, пространство и другие);

постоянное поддержание движения земельного фонда страны между уровнями земельной собственности (государственная, муниципальная и частная), категориями земель, субъектами земельных отношений;

установление прав субъектов земельных отношений и их ограничений в использовании земельного фонда страны с учетом интересов общества в целом и каждого ето члена в отдельности;

обеспечение развития земельного оборота и рынка, системы земельных платежей;

проведение государственного контроля за использованием и охраной земельного фонда страны.

Государственный земельный кадастр в решении указанных целей формирования земельных отношений выполняет учетную, правовую и фискальную роль в отношении главного национального богатства страны — земли.

В развитии экономики любой страны земельные ресурсы имеют существенное значение. Земля — это пространственный базис размещения производительных сил страны, средство производства и объект приложения финансовых средств за счет инвестиционных проектов, совершения сделок с землей и прочей недвижимостью, в том числе залоговых операций.

254

Для эффективного управления земельными ресурсами и развития земельного рынка необходимо располагать достоверной и надежной информацией о ценности земель (свойствах и стоимости земельных участков и находящейся на них недвижимости). Несмотря на то что права на земельные участки, их стоимость и использование на практике взаимосвязаны, содержание этих понятий различно. И для эффективного управления земельными ресурсами необходимо иметь информацию, характеризующую каждый из этих аспектов, а именно:

данные о правах на землю и прочую недвижимость, обеспечивающие защиту этих прав;

сведения о стоимости земельной и прочей недвижимости, необходимые для эффективного и справедливого налогообложения имущества и адекватного возмещения их стоимости в случае принудительного отчуждения земельных участков для обшественных нужд;

данные об использовании земель, служащие основой для принятия решений, направленных на оптимизацию территориального развития регионов.

Информационное обеспечение системой ГЗК решений общегосударственных и региональных задач позволяет осуществлять ряд важных действий в следующих областях (с учетом разработок специалистов Москомзема):

вобласти правовых отношений — обеспечение государственной регистрации прав на землю и сделок с ними, государственной и судебной защиты прав физических и юридических лиц, муниципальных образований и субъектов РФ, формирование уверенности собственников, владельцев, пользователей, в том числе и арендаторов в своих правах на земельные участки и иную недвижимость, разграничение прав собственности на земельные участки между федеральными органами и органами субъектов РФ, осуществление практической деятельности по разграничению государственной, муниципальной и частной собственности на землю;

вобласти экономики — обеспечение поступлений земельных платежей в бюджет страны, регионов и муниципальных образований, расширение налогооблагаемой базы, проведение массовой кадастровой (экономической) оценки земель, информационная поддержка рыночного оборота земли, совершенствование механизма налогообложения земли и иной недвижимости путем установления зависимости земельных платежей от рыночной стоимости и доходности используемых земельных участков и объектов недвижимости, уменьшение числа субъектов земельных отношений, пользующихся льготами; увеличение стоимости основных фондов предприятий, защита их от инфляции.

Так, по расчетам В. А. Прорвича и других ученых, на 1 м2 площади застроенного земельного участка приватизированного предприятия в городах приходится примерно 0,3...1,0м2 помещений

255

стоимостью (в пересчете на затраты либо замещение с учетом износа) около 200...500 долл. США или 6... 15 тыс. р. Соответственно, налог на имущество приватизированного предприятия (2 %) составляет в среднем 200 р. в пересчете на 1 м2 земельного участка, В тоже время средний размер налога на земли промышленных предприятий составляет около I р/м2, т. е. в 200 раз меньше. Следовательно, земельный участок в сложившейся системе землепользования города стоит примерно в 100 раз меньше, чем построенные на нем производственные здания и сооружения. Но понятие «недвижимость» начинается и замыкается на понятии «земельный участок», как основы всего объекта недвижимости. Следует отметить, что в странах с рыночной экономикой стоимость земельного участка редко составляет меньше 10 % стоимости расположенных на нем зданий и сооружений.

Таким образом, в ходе проведения рыночных реформ стоимость земли оказалась сильно заниженной, а платежи за нее совершенно не адекватными ни условиям хозяйственной деятельности предприятий-землепользователей, ни условиям воспроизводства улучшений за счет средств городских бюджетов. И в результате приобретение земельного участка в собственность увеличивает активы предприятия всего на 1...2 %. Если же учесть, что в состав активов входят не только здания и сооружения, но и оборудование, товарные запасы, денежные суммы, причитающиеся субъекту от клиентов, и др., то эта доля становится еще меньше.

На 1 га городской земли, занятой многоэтажными жилыми домами, создан человеком экономический продукт стоимостью 60...100млнр. Причем, по укрупненным градостроительным показателям, из этой стоимости на долю улучшений городских земель, т. е. всех видов городской инфраструктуры, приходится около 30...40 % этих затрат, или около 1 млн долл. США на 1 га.

Чем больше площадь города и его население, тем больше дифференциация в стоимости земельных участков на окраине и в центре. В плановой экономике административное распределение бесплатной земли привело к серьезным диспропорциям в развитии городов, расточительному использованию ценнейшей городской земли, тяжелым экологическим проблемам, в том числе за счет предприятий и организаций, часто не нужных и даже вредных для городов. При этом ранее распределенная земля практически не перераспределялась, что приводило к стагнации в развитии города и дальнейшему усугублению негативных тенденций. В частности, из-за отсутствия перераспределения земли в Москве сложилась непропорционально большая доля промышленных зон — около 25 %, а в радиусе 7...8 км от центра — 66 % ценнейшей земли с хорошо развитой инфраструктурой были заняты промышленными предприятиями. Для сравнения, в Париже, Сеуле, Гонконге доля промышленных зон составляет около 5 %.

256

На протяжении всей истории развития кадастров их главной целью являлось организационное и информационное обеспечение земельной таксации на основе постоянно актуализирующейся информации о текущей рыночной стоимости земельных участков. При этом изменение цен на землю вызывает изменения в существующей структуре землепользования, а городские власти, формируя налоговую и инвестиционную политику, способны эффективно и целенаправленно влиять на этот процесс;

вобласти формирования рынков недвижимости, акций, облигаций

ииных ценных бумаг — создание необходимых условий для функционирования рынка недвижимости; управление недвижимым имуществом, находящимся в государственной и муниципальной собственности; включение земельных участков в уставной капитал приватизируемых предприятий, совершенствование процедур закрепления прав на занимаемые строениями участки, обеспечение ведения и обращения на фондовом рынке государственных и муниципальных земельных ценных бумаг (земельных векселей, облигаций, закладных обязательств и др.).

Переход от плановой экономики к рыночным связям с неизбежным вовлечением в рыночной оборот земельной недвижимости, как основы правовых и экономических отношений всех участников рыночной системы хозяйствования. В новых условиях необходимо формирование регулируемого, социально ориентированного земельного рынка, чтобы создать благоприятные условия для притока инвестиций в приобретенные населением объекты. В свою очередь, недостаточное развитие рыночных земельных отношений не позволяет субъектам земельных отношений в полной мере вкладывать свой экономический потенциал в земельную собственность, что приводит к систематическому недополучению значительных денежных средств (рис. 9.1).

Земельный рынок, хотя и развивающийся в России в последний период устойчивыми темпами при постоянном росте объема продаж и средней стоимости земельных участков, пока не достиг необходимого развития из-за отсутствия ряда институтов, таких, как система кредитования и страхования, земельные банки, нотариат, ссуды и т. д., а также из-за отсутствия четкого законодательства в стране (и в регионах).

Кроме того, необходим постепенный переход от фискальных принципов формирования системы земельных платежей к кредит- но-финансовым, основанным на введении системы оформления кредитных отношений с владельцами и пользователями (арендаторами) земельного имущества с помощью долговых обязательств (векселей и облигаций). Использование инструмента земельных Ценных бумаг в рыночных земельных отношениях позволит субъектам земельных отношений сформировать значительный финансовый капитал, обеспеченный землей, привлечь дополнительные средства и инвестиционные резервы в бюджеты территорий.

257