учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

ства, садоводства, огородничества и для других сельскохозяйственных целей. Одновременно существующие колхозы и совхозы продолжали использовать земли, включенные в специальный земельный фонд перераспределения земель, в котором к 1992 г. находилось 7 млн га сельскохозяйственных угодий. Поэтому в состав земель запаса была передана только та часть земель фонда перераспределения, которую прежние владельцы и пользователи не использовали.

Проведенная работа позволила начать процесс преобразования социально-экономических отношений в агропромышленном комплексе, создать к 1 июня 1991 г. более 4 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств, имеющих около 1 млн сельскохозяйственных угодий, 5 тыс. малых сельскохозяйственных кооперативов. Началось преобразование колхозов и совхозов в акционерные общества и ассоциации малых товаропроизводителей.

Вместе с тем в ходе реформирования госсобственности на землю во многих регионах выявили серьезные недостатки и нерешенные проблемы. Поэтому Совет Министров РСФСР 14 июля 1991 г. принял Постановление «О дополнительных мерах по развитию крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов в РСФСР», в котором было определено, что размер земельного участка, выделяемого крестьянскому (фермерскому) хозяйству, устанавливают с учетом качества, месторасположения и кадастровой оценки участка.

Для юридического закрепления создаваемых землевладений и землепользовании Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 сентября 1991 г. были утверждены формы Государственного акта, удостоверяющего права собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования, которые были разными для граждан и для предприятий, учреждений, организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Платность использования земли была введена в России Законом РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю», определившим следующие формы платы за землю: земельный налог, арендная плата и нормативная цена земли. Конкретные платежи за землю были практически расчетными и не основывались на данных земельного рынка, поскольку он в то время находился еще в зачаточном состоянии. С последующим развитием рынка недвижимости стало возможным определение объективной рыночной стоимости земельных участков и начисления на них более справедливых налогов на основе данных земельного кадастра.

В декабре 1991 г. в соответствии с президентским Указом «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы РСФСР» и Постановлением Правительства РФ «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» коллективы колхозов и совхозов должны были по своему усмотрению принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности.

34

При этом разрешалась продажа земли для ведения гражданами крестьянского (фермерского) хозяйства. Это Постановление содержало исчерпывающий перечень способов распоряжения земельными и имущественными паями. Так, на сумму пая можно было получить землю и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий. Пай можно было внести Б уставный капитал товарищества, акционерного общества, передать в кооператив. Продажу земли по-прежнему разрешали лишь другим работникам хозяйства или самому хозяйству.

Больше половины работников хозяйств, пенсионеров этих хозяйств и работники социальной сферы (всего 12 млн сельских жителей) получили в частную собственность 108 млн га сельскохозяйственных угодий России. Однако большинство новых собственников земли не могли реализовать свои права, так как не были созданы реальные экономические и производственные отношения, способствующие появлению мотиваций к труду и заинтересованности в саморазвитии.

Организационно-правовыми формами вновь создаваемых коммерческих сельскохозяйственных предприятий стали:

1. Хозяйственное товарищество, представляющее собой коммерческую организацию (предприятие) с разделенным на доли (вклады учреждений) уставным (складочным) капиталом, создаваемое в форме полного товарищества либо товарищества на вере.

2.Хозяйственные общества: с ограниченной ответственностью;

сдополнительной ответственностью. Они различаются объемом ответственности по обязательствам общества.

3.Акционерные общества закрытого и открытого типа (АОЗТ и АООТ) — коммерческие организации с участием граждан и юридических лиц, уставные капиталы которых были разделены на определенное число акций.

Большинство бывших совхозов были реорганизованы в акционерные общества.

Кроме перечисленных организационно-правовых форм широкое распространение получили сельскохозяйственные производственные кооперативы, которых к середине 1990 г. насчитывалось более 2 тыс. В то же время сохранили прежнюю хозяйственноправовую форму более 6 тыс. колхозов и 3,5 тыс. совхозов.

В общей сложности, по данным Роскомзема, за сельскохозяйственными предприятиями значилось более 17 млн га сельскохозяйственных угодий, в том числе за хозяйственными товариществами и обществами — 54,8 млн га, производственными кооперавами ~~ 80,8 млн га, государственными и муниципальными Редприятиями — 14,3 млн га и прочими сельскохозяйственными

и Р е д п р и я т и я м и _ 7 9 м л н г а .

Поэтому в январе — феврале 1992 г. было принято несколько СтРукций и рекомендаций о порядке приватизации земли и ре-

35

организации колхозов и совхозов. Эти документы создали благоприятные предпосылки для формирования новых форм собственности и хозяйствования на земле. Земельная реформа должна была создать условия для справедливого распределения земель, равноправного развития коллективных, индивидуальных и других форм использования земли, в том числе и в сельскохозяйственном производстве. Для этого в первую очередь надо было установить стоимостные характеристики земельных участков, которые и были определены в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 февраля 1992 г. «Об утверждении Порядка определения ставок земельного налога и нормативной цены земли и Порядка централизации средств от платы за землю на специальный бюджетный счет Российской Федерации и их использование».

Следующим значительным шагом в развитии земельного законодательства было внесение в декабре 1992 г. VII Съездом народных депутатов России поправок в Конституцию России, в соответствии с которыми полученные или приобретенные в собственность земельные участки могли быть отчуждены, в том числе проданы их собственниками Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был им предоставлен с учетом произведенных на этом участке затрат, а физическим и юридическим лицам по договорной цене — для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства. Во всех остальных случаях, кроме особо оговоренных, земельные участки могли быть проданы физическим и юридическим лицам по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно,

ине ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

Всоответствии с этими поправками 23 декабря 1992 г. был принят Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства

ииндивидуального жилищного строительства».

Эти два законодательных акта разрешили собственникам личных подсобных хозяйств, земельных участков в садово-огородных и дачных кооперативах куплю-продажу их участков. Для крупных хозяйств в Конституции страны не было подтверждено право прямых продаж земли частным лицам.

В этот период ГЗК активно совершенствовали, расширяли его функции в условиях реформирования земельных отношений, что нашло отражение в законодательных и директивных документах, в мероприятиях по их реализации. Так, 25 августа 1992 г. Постановлением Правительства РФ «О совершенствовании ведения государственного земельного кадастра» было установлено функциональное назначение, содержание и порядок ведения ГЗК РФ. На-

36

пример, были установлены перечень обязательных сведений о правовом положении земельных участков, определены принципы учета количества и качества земель, установлен порядок регистрации и текущего учета земель, предложены методы оценки земель различного назначения и виды земельно-кадастровой документации.

С целью получения постоянно обновляемой информации о природных свойствах и экологическом состоянии земель для учета их качества и последующей оценки с 1991 г. получило развитие самостоятельное направление деятельности земельных органов — мониторинг земель. На территории РФ ведение мониторинга земель регламентировано Постановлением Правительства РФ «О мониторинге земель» от 15 июля 1992 г.

Но первоначальное распределение земель только среди непосредственных работников сельскохозяйственного производства вызвало большую социальную напряженность на селе. Поэтому Правительство РФ Постановлением от 4 сентября 1992 г. «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» расширило перечень лиц, имеющих право на земельную долю (пай). Кроме работников колхозов и совхозов и пенсионеров этих хозяйств земельную долю стали выделять лицам, занятым в социальной сфере на селе (учителям, врачам, работникам культуры, быта, связи, торговли и общественного питания). Немного раньше право частной собственности на землю получили юридические лица в случае выкупа земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий (Указ Президента РФ от 14 июля 1992 г). При этом покупателями земельных участков могли стать иностранные граждане и юридические лица при продаже предприятия на коммерческом, инвестиционном конкурсе или аукционе.

Таким образом, в октябре 1990 г. — ноябре 1992 г. было введено многообразие форм собственности и использования земли с одновременным ее перераспределением, совершенствованием правового и экономического регулирования земельных отношений, формированием предпосылок для создания систем экологически безопасного землепользования и землевладения.

При этом при первичном переходе земельных участков из федеральной собственности в собственность (владение, пользование, распоряжение) граждан, предприятий, фермерских хозяйств, исполнительных органов власти преобладал метод бесплатного наделения земельными участками новых землепользователей или закрепления участков за уже существовавшими землепользователями. За счет применения среднерайонных земельных долей размеры землевладений сельскохозяйственных предприятий выравнивались. Внутри этих предприятий при их реорганизации применяли механизм уравнительного наделения работающих граждан, пенсионеров и работников социальной сферы земельными

37

долями (паями). Поэтому потребовались усовершенствование системы регистрации прав на землю и изменения содержания этих прав, связанных с переходом земли от одного владельца к другому, а также совершенствование земельного кадастра, обеспечения контроля за использованием земель, переданных в собственность, регулирование спроса и предложения на землю. Кадастровые работы по выдаче документов, удостоверяющих права на землю, были связаны с большими объемами крупномасштабных кадастровых съемок и геодезических работ по установлению и закреплению границ на местности и регистрацией в единой государственной системе. Поэтому для успешного выполнения этого комплекса работ необходимо было ускорить переход на современные технологии и технические средства с использованием опыта кадастровых технологий других стран.

В результате реформирования произошло существенное перераспределение земли между предприятиями различных форм собственности. Земля из государственной собственности перешла в коллективно-долевую и коллективно-совместную собственность работников сельскохозяйственных предприятий, а в большинстве хозяйств были введены земельные и имущественные паи.

Вместе с тем в этот период был выявлен ряд недостатков в правовом и организационном обеспечении земельной реформы. Так, в начале проведения земельной реформы у колхозов и совхозов централизованно изымали до 10 % земли, которую затем предоставляли лицам, желающим вести крестьянское хозяйство. Предельные размеры наделения земли установлены не были. В дальнейшем право на получение земли в собственность было ограничено среднерайонными нормами, устанавливаемыми местными органами. Право на бесплатный пай по такой норме при выделении самостоятельного хозяйствования или для последующего объединения в новые организационные формы получили все работники сельского хозяйства, а также пенсионеры, ушедшие на пенсию из сельскохозяйственных предприятий, и служащие, занятые в социальной сфере. Это увеличило долю селян в общей численности владельцев крестьянских хозяйств. Одновременно среди них сокращался удельный вес граждан, которых привлекла возможность получения во владение земли как недвижимости, не подверженной инфляции.

Разделение земли по среднерайонным нормам между большим числом граждан привело к чрезмерному дроблению участков, что также не способствовало рациональному хозяйствованию. Эта проблема была особенно актуальна в малоземельных районах. Землю для крестьянских хозяйств не везде предоставляли единым массивом, а чаще выделяли двумя и более участками. Согласно экспертному опросу, проведенному Аграрным институтом РАСХН в 1992 г., в пяти областях России доля крестьянских хозяйств, которым была выделена пашня единым массивом, соста-

38

вила 39%, двумя участками — 41, тремя— 14, четырьмя и более участками — 5 % общего числа хозяйств. Повторились ошибки крестьянской земельной реформы 1861 г. и Столыпинской реформы. Поэтому вновь возникла проблема более удобного размещения земельных участков и сведения их к единому массиву посредством обмена и проведения других землеустроительных действий.

Проведенная работа позволила ликвидировать монополию государства на владение землей. Наряду с государственными сельскохозяйственными предприятиями равные права получили коллективные хозяйства, малые сельскохозяйственные кооперативы, частные фермерские и другие хозяйства. Но основным итогом этого периода реформы было то, что впервые за многие десятилетия в России законодательно была закреплена частная собственность граждан на землю и имущество сельскохозяйственных предприятий. Граждане России получили право выбора приобретения земли в собственность, получения земли в аренду с правом выкупа и во владение с правом наследования. В конце 1991 г. в России, как и во многих государствах мира, были введены платежи за землю: земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее купли-продажи.

Анализ этого периода реформы выявил необходимость дальнейшего развития земельных отношений на всей территории страны, включая не только сельскохозяйственные земли, но и земли городов, промышленности, транспорта, обороны, лесного и водного фонда, природоохранного и другого назначения, занимающих 2/3 территории Российской Федерации. В этой связи потребовалось упорядочение и установление границ землепользования, их регистрация в единой государственной системе, определение сопоставимой кадастровой оценки земель всех категорий, ведение государственного земельного кадастра, являющегося основным действием по закреплению и защите прав собственности на землю, проведению земельной налоговой политики. Необходимо было также обеспечить формирование системы государственного управления землями, находящимися в федеральной собственности, а также проведение перераспределения земель только в соответствии с проектами землеустройства, усиление государственного контроля за использованием и охраной земель всеми землепользователями.

23.ФОРМИРОВАНИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК

В1993—1995 гг.

но 1 ; Х о д е следующего периода проведения земельной реформы (с яоря 1992 г. по декабрь 1993 г.) было продолжено дальнейшее В Л де РШ е нствование системы регистрации различных форм землеадений и землепользовании, проведения учета количества и ка-

39

чества земель, формирование механизма экономической оценки земель в условиях ее рыночного оборота. Это потребовало создания организационного, правового, землеустроительного, информационного, научно-методического, кадрового, материально-тех- нического и финансового обеспечения регулирования земельных отношений, а также формирования механизма его осуществления, в том числе и системы государственного земельного кадастра. За короткий срок было принято более 50 основных нормативных документов для реализации земельной реформы: законы Российской Федерации, указы Президента, постановления Съездов народных депутатов Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

27 октября 1993 г. вышел Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», разрешающий гражданам и юридическим лицам распоряжаться земельными участками, находящимися у них в собственности, в том числе продавать, передавать по наследству, дарить, сдавать в залог и аренду, обменивать и совершать другие операции с землей, что создало правовую основу для развития земельного рынка в России.

Согласно указу вводилась в действие система регистрации прав на земельные участки, в соответствии с которой каждому собственнику выдают свидетельство о праве собственности на землю установленного образца, подлежащее регистрации в регистрационной (поземельной книге). Это свидетельство служит документом, удостоверяющим право собственности на земельный участок и основанием при совершении сделок купли-продажи, залога, аренды, а также при осуществлении других действий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком. При этом государство гарантировало неприкосновенность и защиту частной собственности на землю, а также защиту прав собственников земли при совершении ими сделок с землей на основе регистрации этих прав. Государственным органом, выдающим свидетельство о праве собственности на землю и регистрации прав (как при первичном предоставлении земельного участка в собственность в процессе приватизации, так и при переходе права от одного собственника к другому в результате купли-продажи или совершения иных действий, предусматривающих передачу прав) был определен Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем), структурные подразделения которого имелись на всех уровнях административного деления страны. Кроме того, этими органами были собраны огромные объемы информации о земле, приобретен опыт выполнения возложенных на земельную службу регистрационных функций.

Указом от 27 октября 1993 г. земля впервые была отнесена к объектам недвижимости. Кроме того, было отменено большинство ограничений на отчуждение земли, расширен перечень сде-

40

лок с земельными долями. Так, выдел доли в натуре был разрешен не только для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, но и для расширения до установленной нормы участка, используемого под личное подсобное хозяйство и индивидуальное жилищное строительство, для сдачи в аренду или залог. Собственники земельных долей получили право без согласия других собственников в хозяйстве продавать свои земельные доли другим гражданам и юридическим лицам для производства сельскохозяйственной продукции, но при этом члены коллектива имели преимущественное право покупки.

На основании Указа появилось два типа регулирования земельных отношений: государственное и рыночное. Государственное регулирование обеспечивает организационно-правовой базис, регламентирует экономические отношения субъектов земельного права, рыночный тип реализует оборот на основе юридически и экономически обоснованного взаимодействия спроса и предложения на земельные участки.

Указом предусматривались следующие пути продажи земельных участков местными органами власти гражданам, а также юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий: купля-продажа гражданами земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства; приобретение земельных участков, превышающих среднюю земельную долю, крестьянскими хозяйствами; купля-продажа работниками сельскохозяйственных предприятий земельных долей хозяйства, выкупа ими арендных земель; аукционы и др.

Развитие земельных отношений в эти годы повлекло за собой дальнейшее развитие земельного кадастра. Было принято несколько правоустанавливающих регистрационных документов, произошло действительное разделение понятий «прав на землю» и «прав на использование земли», появилось понятие «земельная доля», основанное на использовании земельно-оценочных показателей, и ряд других. Кроме того, в этот период было принято большое число правовых документов, регламентирующих стоимостные характеристики земли (нормативная, рыночная цена, арендная плата, земельный налог и др.), конкретизирующих различные условия сделок с землей, включая размеры налогов, создающих условия для эффективного использования и охраны земель.

11 декабря 1993 г. был подписан Указ Президента РФ «О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость». Этим Указом на Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству и его территориальные органы была возложена организация ведения многофункционального государственного земельного кадастра, регистрация и оформление Документов о правах на земельные участки и прочно связанную с землей недвижимость, а также предусмотрено ведение Поземель-

41

ной (регистрационной) книги. В данном Указе государственный земельный кадастр был определен как важнейшая основа для создания эффективной системы платежей за землю. Согласно Положению о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденному Постановлением Правительства РФ в августе 1992 г., земельный кадастр, наряду с другой информацией, должен содержать систему сведений и документов о ценности земель, которая необходима для установления платежей за землю.

Во исполнение положений данного Указа специалистами Роскомзема были разработаны нормативные правовые документы, определяющие порядок регистрации прав на землю и порядок выдачи соответствующих свидетельств о праве собственности; подготовлены методические указания о регистрации прав, положение и форма Поземельной книги; положение о регистраторе прав, положение о дежурных кадастровых картах, на которых должны быть представлены все земельные участки и прочая связанная с ними недвижимость, причем каждый из участков должен иметь единственный на всей территории России кадастровый номер.

В 1993 г. частная собственность на землю в России была закреплена Конституцией РФ, в которой было определено:

что земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности;

право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда; владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружаю-

щей среде и не нарушает прав и законных интересов; права граждан (в том числе и на землю) могут быть ограниче-

ны федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства;

земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. По проблемам управления земельными ресурсами издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимают региональные законы субъекты РФ.

Конституция РФ закрепила право частной собственности на землю в РФ и свободу распоряжения ею как одно из основных неотъемлемых прав человека, охраняемых законом. Но одновременно многие регионы, пользуясь своими конституционными правами, активно работали над региональными земельными уставами, кодексами, законами. Например, Санкт-Петербург и Вологодская область признали частную собственность на землю иностранцев, Алтайский край исключил продажу сельскохозяйственных земель, Красноярский край выступил против частной собственности на любые земельные участки, Московская область считала необходимым разделить землю на федеральную и областную собственность и т. д.

42

Поэтому в развитие Указа от 27 октября 1993 г. и для приведения в соответствие с Конституцией РФ ранее принятых правовых и нормативных документов вышли Указы Президента РФ «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей» от 7 декабря 1993 г. и «О приведении земельного законодательства Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации от 24 декабря 1993 г.

Всоответствии с Законом РФ от 23 декабря 1993 г. «О праве граждан на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» и Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками» при перерегистрации земельного участка, предоставленного ранее бесплатно в пользование в собственность, передавалась земельная площадь в пределах действующих на момент перерегистрации норм предоставления земельных участков. Излишек земли, по желанию граждан, либо выкупали в собственность у администрации по договорной цене, либо ее передавали ему в пожизненное наследуемое владение или аренду. Постановлением Правительства РФ от 30 мая 1993 г. был утвержден «Порядок купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков», в соответствии с которым мораторий на куплю-продажу земель остался действовать только для крестьянских (фермерских) хозяйств и для сельскохозяйственных предприятий.

В1992—1993 гг. были также решены следующие политические, экономические, технологические и социальные задачи:

ликвидирована монополия государственной собственности на землю и осуществлен переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования землей за счет перераспределения земельных ресурсов;

сформирован слой средних и мелких собственников на земельные участки;

улучшена структура управления земельными ресурсами; обеспечены все желающие граждане приусадебными и садово-

огородными участками; внедрен новый экономический механизм регулирования зе-

мельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;

реорганизованы колхозы и совхозы, приватизирована их земельная собственность, образованы крестьянские и фермерские хозяйства.

Основные результаты этого периода — введение более прогрессивного земельного законодательства; обеспечение равных прав на землю в любой форме собственности, владения и пользования; введение системы платежей на землю (земельный налог, арендная плата и цена земли в случае ее купли-продажи).

43