учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

Одна из основных задач земельной реформы — развитие земельного рынка как составной части рынка недвижимости. На выполнение этой задачи был направлен Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. «О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами». Для обеспечения этих гарантий система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними должна была обеспечить:

развитие рынка недвижимости в Российской Федерации и создание эффективных механизмов государственного управления этим рынком;

защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости;

эффективную экономическую деятельность участников гражданского оборота на рынке недвижимости;

возможность предостаачения любому заинтересованному лицу достоверной информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество;

приатечение дополнительных инвестиций в российскую экономику;

упорядочение сбора налогов, связанных с объектами недвижимого имущества и их обладателями;

создание дополнительных гарантий безопасности для участников рынка недвижимости.

Сформированное к этому времени законодательство создавало условия для формирования государственного кадастра недвижимости (ГКН) в виде совокупности отдельных систем и соответствующих им органов, каждый из которых регистрирует (учитывает) отдельные группы сведений о недвижимом имуществе в собственном банке данных. Правительством Российской Федерации определены три группы таких органов:

учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним регистрируют правовые характеристики объектов недвижимости в Едином государственном реестре прав (ЕГРП);

комитеты по земельным ресурсам и землеустройству осуществляют учет (инвентаризацию) земель и фиксируют их простран- ственно-площадные, физические характеристики и стоимостные характеристики в государственном земельном кадастре (ГЗК);

органы технической инвентаризации (БТИ) проводят техническую инвентаризацию зданий и государственный учет объектов недвижимости жилищного фонда и фиксируют технические характеристики учитываемых зданий и сооружений, а также их стоимостные оценки в инвентарных делах этих объектов, образующих в совокупности реестр зданий и помещений.

Структура ГКН, соответствующая действующему законодательству, показана на рисунке 2.3 и фактически состоит из трех

54

отдельных самостоятельных банков данных: ЕГРП, ГЗК и реестра зданий и помещений.

Разобщенность сведений о недвижимом имуществе способствовала появлению ряда негативных факторов, основные из которых:

1. Невозможность оперативного получения полной информации об объекте недвижимости. Это было обусловлено тем, что различные части этой информации хранятся до настоящего времени в трех различных ведомствах: правовые характеристики объекта недвижимости в учреждениях юстиции, сведения о земельном участке, на котором находится объект, — в органы Росземкадастра, сведения о зданиях и сооружениях — в органах БТИ.

2. Дублирование информации об объектах недвижимости в разных органах, что увеличивает затраты на ее накопление и хранение и вызывает рассогласованность в представлении этих сведений.

Целостное представление объекта недвижимости в банке данных предполагает наличие сведений о физическом объекте, субъекте права (правообладателя) и содержании его права на данный объект.

Изменение характеристик объекта недвижимости (например, уточнение границ и размеров земельного участка) должно найти отражение в трех банках данных: в ГЗК, в ЕГРП и в реестре зданий. Возникает проблема достоверности сведений об объектах недвижимости, представляемых различными органами.

3. Усложнение формирования объектов недвижимости. Органы государственной регистрации прав при ведении ЕГРП,

содержащем сведения о правах на объекты недвижимости, обязаны также получать и хранить сведения о месторасположении и размерах объектов недвижимости.

Информацию из правоустанавливающих документов, кадастровых и инвентарных дел об объектах недвижимости вносят в соответствующий банк данных, который каждый орган формирует самостоятельно. Также самостоятельно сведения из этих банков данных предоставляют потребителям, т. е. органам государственной власти и местного самоуправления, физическим и юридическим лицам.

Систему государственной регистрации прав на недвижимость формируют поэтапно по двум направлениям: система государственного земельного кадастра и система юридической регистрации прав на земельные участки и иную недвижимость. Поэтому принимаемые законодательные акты по управлению земельными ресурсами в обязательном порядке согласовывают со сложившейся системой данных государственного земельного кадастра. Например, в Градостроительном кодексе РФ, утвержденном 7 мая 1998 г., подтверждено, что основой государственного градостроительного кадастра является государственный земельный кадастр (ст. 54). Данный кодекс регулирует отношения в области создания

55

системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историкокультурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благородных условий проживания населения.

Впервые законодательно в градостроительных документах была отмечена необходимость включения Б градостроительную документацию разделов о землеустройстве территорий поселений (ст. 10).

В 1998 г. продолжалась дальнейшая деятельность по формированию системы управления земельным фондом страны. Так, Постановлением Правительства РФ от 3 июля 1998 г. «Об организации учета федерального имущества» была начата работа по разработке нормативных правовых актов, определяющих порядок ведения реестра федеральных земель, Указом Президента РФ от 3 июля 1998 г. «О повышении эффективности использования имущества аэропортов, находящихся в федеральной собственности» определена необходимость заключения и оформления договоров аренды на незастроенные земельные участки, в том числе зарезервированных для перспективного развития аэропортов.

Следовательно, основным содержанием земельных преобразований в период 1995—1998 годов был переход к рыночным отношениям между всеми субъектами земельных отношений, так как земля, помимо общепризнанных свойств, приобрела свойства недвижимости, т. е. товара в рыночных условиях. Это повлекло еле- дующие земельно-кадастровые действия: введение кадастрового номера, позволяющего идентифицировать любое землевладение и землепользование на территории России, формирование автоматизированной системы земельного кадастра, введение обременении и ограничений для собственников, землевладельцев и землепользователей, совершенствование механизмов установления стоимостных характеристик земли.

К 1998 г. завершилось формирование структуры органов государственной земельной службы России, включающей федеральные органы, органы субъектов Российской Федерации, структуры в муниципальных образованиях и унитарные предприятия.

Земельные преобразования составили важнейшую часть экономической реформы в Российской Федерации. Их основной целью было повышение эффективности использования земельных ресурсов путем прекращения монополии государственной собственности на землю, введения многообразия форм собственности, включая частную, и вовлечения земель в экономический оборот.

Как отмечалось ранее, проведение земельной реформы в России было связано с изменением всей системы сложившихся земельных отношений. Основная задача заключалась в создании класса собственников земли и закреплении их прав. По состоянию на 1 января 1999 г. государственные акты и свидетельства о

57

собственности на землю получили 94,8 % сельскохозяйственных предприятий, 68,5 несельскохозяйственных предприятий, 95,6 крестьянских хозяйств, 88,1 личных подсобных хозяйств, 68,0 садоводов и 47,6 % граждан, взявших земельные участки под жилищное, дачное и гаражное строительство. Всего за время реформ районными и городскими земельными комитетами было выдано 38,8 млн государственных актов и свидетельств о праве собственности на землю.

В стране был сформирован фонд перераспределения земель. По состоянию на 1 января 1999 г. его общая площадь составила более 31,9 млн га, из них 22,1 млн га сельскохозяйственных угодий. На базе бывших сельскохозяйственных предприятий были организованы акционерные общества, товарищества, сельскохозяйственные кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства. В ходе реорганизации хозяйств и приватизации земли более 11,8 млн сельских жителей получили право собственности на земельную долю и в их обшую совместную или долевую собственность передано 116,1 млн га, или более 75% сельскохозяйственных угодий, ранее находившихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий. Решения по распоряжению земельной долей приняли 62,4 % собственников земельных долей, которым на различном праве было передано для использования сельскохозяйственным предприятиям 62,3 % земель, находящихся в общей собственности с документальным оформлением взаимоотношений. При этом общая площадь невостребованных земельных долей составила 9,2 млн га, невостребованная часть фонда перераспределения составила около 7,2 млн га. При передаче в собственность сельскохозяйственных угодий несельскохозяйственные угодья, расположенные между участками продуктивных земель в границах отводимых массивов, практически не передавали в собственность гражданам и юридическим лицам, т. е. планомерная работа с этими чересполосными земельными участками отсутствовала.

Вместе с тем сложившаяся экономическая ситуация в стране привела к тому, что практически повсеместно были приостановлены проектно-изыскательские работы, связанные с землеустроительным обеспечением и сопровождением земельных преобразований в сельской местности, не проводились работы по комплексному землеустройству с правовым, экономическим и экологическим обоснованием рационального использования земель, сохранения и повышения плодородия почв.

Одним из важнейших направлений земельных преобразований было развитие крестьянских (фермерских) хозяйств. По данным Госкомзема России, по состоянию на 1 января 1999 г. в стране существовало 273,4 тыс. крестьянских хозяйств, занимавших 13,0 млн га. Средняя площадь фермерского хозяйства в целом по стране составила 47,6 га. Анализ динамики числа крестьянских хозяйств показывает, что достигнув своего пика в 1996 г. (279,1 тыс.)

58

к 1999 г. их число стабилизировалось. Вместе с тем следует отметить, что средняя площадь крестьянских хозяйств имеет тенденцию к росту. Так, средний размер крестьянского хозяйства в 1998 г. составлял 47,6 га против 41,1 га в 1991 г. (табл. 2.2).

2.2. Развитие крестьянских (фермерских) хозяйств в России в 1991—1998 гг.

2.6.НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГЗК

В1999—2001 гг.

Вцелях дальнейшего развития земельной реформы, создания условий для повышения эффективности использования земли, увеличения социального, инвестиционного и производственного потенциала земельных ресурсов, укрепления конституционных прав граждан на землю, формирования эффективного механизма регулирования земельных отношений и государственного управления земельными ресурсами постановлением Правительства РФ от 26 июня!999 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг.».

Реализация этой Программы зависит от развития системы государственного земельного кадастра, землеустройства и мониторинга земель. В частности отмечено, что государственный земельный кадастр ведут в целях планирования рационального использования и управления земельными ресурсами, оценки земель, установления всех видов платежей за землю и налогообложения земли и недвижимости, государственного контроля за использованием и охраной земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, а также поддержки гражданского оборота земли и недвижимости.

На I этапе реализации Программы к основным мероприятиям в этой области ГЗК относятся:

разработка отвечающей современным требованиям законодательной и нормативной технической базы системы ведения государственного земельного кадастра;

59

проведение кадастрового зонирования территории России в целях присвоения объектам недвижимости уникальных кадастровых номеров;

обеспечение единого порядка ведения государственного земельного кадастра во всех субъектах РФ и муниципальных образований;

формирование в рамках государственного земельного кадастра информационной базы о федеральных землях, землях субъектов РФ и муниципальных образованиях;

обеспечение доступа граждан и юридических лиц к кадастровой информации, установление принципов оплаты за ее получение;

внедрение программно-технических комплексов, обеспечивающих автоматизацию ведения земельного кадастра;

разработка и опытная эксплуатация системы передачи кадастровых данных на основе единых общероссийских стандартов, форматов обмена данными, классификаторов и технологических процедур;

организация взаимодействия государственного земельного кадастра с отраслевыми кадастрами (градостроительным, лесным, водным и др.) на основе единых принципов, форм и процедур;

разработка и организация системы защиты информации от несанкционированного доступа, обеспечение безопасности баз кадастровых данных на основе обязательной сертификации используемого оборудования и программного обеспечения.

На II этапе реализации Программы предусматривают следующие мероприятия:

введение в городах и других поселениях единой системы идентификации земельных участков и иных объектов недвижимости:

завершение создания системы передачи кадастровых данных и обеспечение на этой основе периодического уточнения данных государственного земельного кадастра;

создание государственного кадастра недвижимости РФ путем интеграции государственного земельного кадастра и других отраслевых баз данных о недвижимости;

создание информационной базы данных о федеральных землях, землях субъектов РФ и землях муниципальных образований.

Платное землепользование и реформирование принципов налогообложения земель, развитие земельного рынка в России, участниками которого являются государство, муниципальные образования, граждане и юридические лица требуют современной системы оценки земель.

Основными направлениями государственной политики в этой области на I этапе реализации Программы являются:

установление единого для всех субъектов РФ порядка проведения территориального оценочного зонирования с целью последующего определения нормативной стоимости земель;

60

определение порядка, оснований и методов проведения оценки рыночной стоимости земельных участков;

разработка методик массовой оценки земель различных категорий для целей налогообложения и их апробация в ряде регионов России, в первую очередь в городах и поселениях, районах развития минерально-сырьевой базы и добычи полезных ископаемых (в том числе в северных районах);

государственная поддержка подготовки и деятельности частных земельных оценщиков для обслуживания формирующегося рынка земли, организация государственного регулирования их деятельности (лицензирование, сертификация и т.д.), законодательное определение их ответственности за достоверность результатов оценки.

На II этапе реализации Программы проводят массовую оценку земли для целей налогообложения на всей территории России.

В развитие этой Программы 25 августа 1999 г. было принято постановление Правительства РФ «О государственной кадастровой оценке земель», обязующее провести в 1999—2001 гг. государственную кадастровую оценку всех категорий земель на территории страны в целях внедрения экономических методов управления земельными ресурсами и повышения эффективности их использования. При этом результаты оценки земель являются составной частью государственного земельного кадастра.

Большая организационная работа Росземкадастра по подготовке федерального закона «О государственном земельном кадастре» завершилась его утверждением 2 января 2000 г. Этот закон регулирует отношения, возникающие при ведении ГЗК и при использовании его сведений. Так, законом определены цели создания и ведения госземкадастра, его место в системе государственных информационных ресурсов, установлена обязательность государственного кадастрового учета земельных участков и открытость сведений государственного земельного кадастра, определены полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления в области осуществления деятельности по ведению ГЗК.

Основная цель ГЗК, в соответствии с данным законом, —со- здание земельно-информационной системы для обеспечения механизма закрепления прав граждан и юридических лиц на земельные участки, т. е. их государственной регистрации. Основные задачи ГЗК:

формирование механизма идентификации земельного участка как основного фактора гарантировании прав собственности на конкретный объект недвижимости на основе присвоения кадастровых номеров земельным участкам;

определение налогооблагаемой базы путем вычисления площадей земельных участков как основы для налогообложения;

61

выполнение учетных функций (по качественным и количественным показателям) по каждому из сформированных земельных участков;

выполнение функции механизма управления территориями как информационной основы для аналитической обработки и последующего принятия управленческого решения.

Кроме того, этим законом был установлен состав сведений и документов ГЗК, порядок его ведения, включая условия финансирования, а также полномочия властных органов в области ведения государственного земельного кадастра на разных административных уровнях. Так, к полномочиям органов государственной власти РФ, ведущих государственный земельный кадастр, относят:

разработку и принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в данной области, контроль за их соблюдением;

разработку, утверждение и реализацию федеральных программ развития государственного земельного кадастра;

определение федерального органа исполнительной власти, ведущего государственный земельный кадастр;

определение перечня основных сведений государственного земельного кадастра;

установление порядка финансирования деятельности по ведению государственного земельного кадастра;

установление предельного размера и порядка использования платы, взимаемой за предоставление сведений государственного земельного кадастра;

определение перечня сведений государственного земельного кадастра, отнесенных к категории ограниченного доступа, и порядка предоставления таких сведений;

координация деятельности органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в случае наделения их в установленном законом порядке отдельными государственными полномочиями в данной области;

решения иных вопросов, отнесенных к полномочиям РФ Конституцией РФ и федеральными законами.

Государственное управление ведением государственного земельного кадастра осуществляет правительство РФ непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, который непосредственно осуществляет возложенные на него полномочия по ведению государственного земельного кадастра непосредственно и через свои территориальные органы. Правительством РФ эти функции возложены на Федеральную службу земельного кадастра России.

Несмотря на ряд нерешенных данным Законом проблем, наличия в нем противоречий с классической теорией российского зе-

62

мельного кадастра, этот закон позволил преодолеть системный кризис в области управления земельными ресурсами страны, сформировать его экономический и организационный механизмы.

С 1998—1999 гг. началось поэтапное внедрение в РФ единой системы ведения государственного земельного кадастра в соответствии с его концепцией, разработанной Росземкадастром. С этой целью были утверждены методические указания по ведению государственного земельного кадастра, учетные формы единого государственного реестра земель для муниципального образования и порядок их заполнения и хранения.

Вцелях доработки методики и технологии земельного кадастра

вшести городах страны в январе 1999 г. началась опытно-про- мышленная эксплуатация автоматизированной системы государственного земельного кадастра на уровне муниципального образования и технологии ведения единого государственного реестра земель. Поэтому главной задачей 1999—2000 гг. была организация процесса постепенного перехода на новую технологию ведения земельного кадастра, включая новые безбумажные технологии его ведения во всех организациях и структурах земельной службы страны.

Вэтот период также активно продолжали формировать базу данных государственного земельного кадастра федерального уровня, сведения для которой собираются более чем пятьдесят ведомств и одновременно формировали структуру базы данных земельного кадастра на уровне субъекта Российской Федерации.

Таким образом, в 1991—2000 гг. в России была реализована значительная часть реформирования земельных отношений и формирования системы ГЗК. Так, была обеспечена потребность населения в земельных участках для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного хозяйства; существенный рост получило индивидуальное жилищное строительство; разгосударствлены земли в сельскохозяйственных предприятиях; расширены земли сельских поселений; создан фонд перераспределения земель; начался процесс приватизации земли под предприятиями; приняты законодательные земельные акты; начался рыночный оборот земель; введена платность землепользования, стали формировать автоматизированную систему ведения государственного земельного кадастра. В результате проведения реформы земельных отношений в России стало более 43 млн собственников, владельцев и пользователей земельных участков, в частную собственность было передано 130 млн га. Кроме этого, были осуществлены следующие мероприятия:

сформирован целевой фонд для расселения беженцев и вынужденных переселенцев: по состоянию на 1 января 2000 г. 69 тыс. семей получили 48 тыс. га земель для индивидуального жилищного строительства и других целей;

63