учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

Миллионы россиян впервые получили в собственность земельные участки. Так, в 1993 г. около 280 тыс. семей в России создали крестьянские (фермерские) хозяйства на площади более 12 млн га земли. Более 12 млн семей горожан получили участки для ведения личного подсобного хозяйства на площади 6,2 млн га, более 22 млн семей вели коллективное садоводство и огородничество на площади около 2 млн га, под индивидуальное жилищное и дачное строительство для 3 млн семей было отведено 0,3 млн га; созданы 2,1 тыс. сельскохозяйственных кооперативов на площади 7,4 млн га и 0,7 тыс. общинно-родовых хозяйств на площади 65,0 млн га (в районах Крайнего Севера). В целях закрепления прав собственности в России были проведены работы по передаче 27 млн га земель в

11 тыс. колхозов и совхозов, на базе которых созданы около 800 ассоциаций крестьянских и фермерских хозяйств, 3800 акционерных обществ, 1100 сельскохозяйственных кооперативов, более 6000 хозяйств других форм хозяйствования, организовано более 20 тыс. животноводческих коллективов и малых сельскохозяйственных кооперативов.

Выстраивая в хронологическом порядке принятые законодательные акты, видно, что в 1991—1993 гг. стратегической целью земельных преобразований являлось уменьшение государственной земельной собственности и увеличение доли частной, коллективной и других видов собственности, а также арендуемой площади земли.

Законодательство этого периода сломало государственную монополию на землю и впервые (после 1917 г.) утвердило право частной собственности граждан на землю, закрепив его в Конституции России.

Следует отметить и другое важное значение законодательства этого периода. Оно коренным образом изменило взаимоотношения крестьянина и сельскохозяйственного предприятия, разрушив монополизм последнего на средства производства, произведенную продукцию и на землю как главное средство производства. Каждый из членов трудового коллектива получил право на имущественный пай и земельную долю и право свободно распоряжаться своим трудом и имуществом.

Экономические реформы России обусловили принципиально новые методы государственного управления, способные обеспечить функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений. В этих условиях значительно возросла роль государственного земельного кадастра (ГЗК) как единой многоцелевой информационной системы, направленной на обеспечение органов управления всех уровней информацией о состоянии земель в РФ, регионе и муниципальном образовании, а также на удовлетворение информационного спроса на рынке недвижимости. Веде-

44

ние ГЗК на различных территориальных уровнях, а также особенности землепользования в субъектах РФ потребовали правового обеспечения следующих аспектов землепользования:

оформление прав на землю под объектами федеральной собственности и собственности субъектов РФ;

обязательность введения ограничений, обременении и сервитутов при регистрации земельных участков;

нормативное регулирование взаимоотношений земельного кадастра с другими государственными кадастрами и реестрами;

организация эффективного (в интересах граждан, общества и государства) распоряжения, управления и использования земель и прочно связанной с ней недвижимости;

создание объективной основы для взимания земельного налога и арендной платы в регионах и муниципальных образованиях;

правовое и техническое обеспечение эффективных инвестиций в недвижимость;

защита интересов общества и государства путем наложения ограничений на права владения, пользования и распоряжения землей.

21 октября 1994 г. Государственная Дума приняла Гражданский Кодекс РФ, который отнес земельные отношения к сфере отношений, регулируемых гражданским законодательством. Это было сделано на основании статьи 9 Конституции РФ, включившей земельные ресурсы, наряду с другими природными ресурсами, в число объектов частной собственности. Кроме того, было определено, что к недвижимым вещам (недвижимому имуществу, недвижимости) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты леса, многолетние насаждения, здания, сооружения и все, что прочно связано с землей, т. е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. К другой группе объектов недвижимости отнесено все, что принадлежит государственной регистрации в специальных регистрах или реестрах: самолеты, морские и речные суда, космические корабли и т. д.

Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. «О порядке определения нормативной цены земли» установлено, что размер этой цены должен быть равен 200-кратной ставке земельного налога на единицу площади земельного участка.

Роскомзем в этот период также принял ряд важных инструк- тивно-нормативных документов по ведению государственного земельного кадастра и государственного контроля за использованием и охраной земель, земельного налога и другим вопросам.

Вместе с тем в 1994 и 1995 гг. в законодательной деятельности не было сделано ничего существенно нового для последовательного продвижения аграрной и земельной реформ. Отдельно выходящие нормативные акты не смогли решить проблемы земельного законодательства либо потому, что они носили весьма общий ха-

45

рактер без механизма реализации заложенных в них правовых норм, либо они входили в противоречие с уже существующей нормативной базой и усиливали ее фрагментарность.

Все действующие на тот период правовые акты оказались расчлененными и изолированными, логически не связанными не только внутри земельного законодательства, но и с актами других отраслей права.

Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы, значительно осложнило деятельность не только комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, но и органов государственной власти, судов, местного самоуправления, граждан и т. д. В отсутствие Земельного кодекса принимали массу новых законов, за которыми просматривались ведомственные интересы, с их помощью пытались регулировать земельные отношения, часто в ущерб использованию земельного фонда страны.

По данным Роскомзема, в 1994 г. было зарегистрировано 135,3 тыс. сделок купли-продажи земли, которые включили в рыночный оборот участки суммарной площадью 32,6 тыс. га. Основную долю (55 %) составили земельные участки, находящиеся вне поселений и переданные гражданам для садоводства, дачного строительства, развития личных и подсобных хозяйств. Второе место (33 %) занимали сделки с земельными участками в городах и поселках под развитие жилищного и дачного строительства.

В этот период активно проводили юридическое оформление и закрепление земельных участков и прав на них. По данным Роскомзема, на 1 мая 1995 г. число фактических землепользователей составляло 50,4 млн субъектов земельных отношений, из них почти 50 млн — граждане, а 445,4тыс. — юридические лица. На этот период государственные акты и свидетельства были выданы 32,6 млн субъектам земельных отношений. Если принять за 100 % количество граждан-субъектов земельных отношений, то на долю глав крестьянских хозяйств приходится всего 0,8%, владельцев личных подсобных хозяйств — 38,6, собственников земельных долей (паев) — 23,6, садоводов — 27, на долю собственников участков под индивидуальными домами, а также членов дачных, гаражных и других кооперативов — 10 %.

Постановлением Правительства РФ «Об упорядочении учета плательщиков земельного налога и арендной платы за землю» (сентябрь 1995 г.) обязанность обеспечения государственных налоговых инспекций подготовленными (на основе данных государственного земельного кадастра) списками юридических лиц и граждан — плательщиков земельного налога была возложена на районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. Органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления было рекомендовано поручить районным и городским комитетам подготовку договоров об аренде земель, находящихся в государственной и муниципальной

46

собственности, регистрацию этих договоров и передачу государственным налоговым органам списков арендаторов — плательщиков арендной платы.

В связи с фактическим невыполнением требований законодательства по реорганизации совхозов и колхозов и несоблюдением нрав сельских жителей (собственников земельных долей) по владению и распоряжению земельными долями Указом Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 г. «О реализации конституционных прав граждан на землю» установлено, что земельные доли передают в аренду сельскохозяйственным организациям, а также в уставной капитал сельскохозяйственных организаций на основании договоров между собственниками доли и сельскохозяйственными организациями, т. е. использование земель без заключения договора пользователей земельных участков со всеми собственниками земельных долей фактически запрещалось. Реализация этого Указа позволила упорядочить земельные отношения между сельскохозяйственными организациями — пользователями земельных участков и собственниками земельных долей. В результате фонд перераспределения за один год увеличился на 3 млн га сельскохозяйственных угодий (с 14,6 млн га в 1995 г. до 17,7 млн га в 1996 г.).

2.4. ФОРМИРОВАНИЕ ЦЕЛЕВЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ ФОНДОВ

Кроме фонда перераспределения земель в этот период были сформированы целевые земельные фонды для предостааления земельных участков казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ, для расселения беженцев и переселенцев, а также гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, военнослужащим, а также гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей.

Целевые земельные фонды были созданы в основном за счет земель фонда перераспределения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 16 апреля 1996 г. «Об экономических и иных льготах, предоставленных казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы» был сформирован целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в РФ. Порядок формирования и режим использования этого целевого земельного фонда определен Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 8 июня 1996 г. В соответствии с этим Положением целевой земельный фонд создают органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления по предоставлению территориальных комитетов по земель-

47

ным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ. Целевой земельный фонд создают за счет земель запаса, земель фонда перераспределения и земель, право собственности владения и пользования которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством РФ. Земельные участки, включенные в целевой земельный фонд, предоставляются по предложениям территориального войскового казачьего общества:

хуторским, станичным, городским и приравненным к ним иным казачьим обществам на праве бессрочного (постоянного) пользования в размерах, определенных в каждом конкретном случае, для размещения поселений в приграничных районах Российской Федерации и для коллективного сельскохозяйственного использования;

членам казачьих обществ для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства в собственность или пожизненное наследуемое владение — по нормам, установленным органами местного самоуправления.

По состоянию на 1 января 2001 г. этот целевой земельный фонд был создан в 27 субъектах РФ на площади 285 тыс. га.

Вцелях обеспечения земельными участками для расселения беженцев и вынужденных переселенцев также был создан целевой земельный фонд, формирование и режим использования которого были утверждены Постановлением Правительства РФ от 14 марта 1995 г. Формируют фонд органы исполнительной власти субъектов РФ за счет фонда перераспределения земель, земель запаса, передачи земель, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, а также путем приобретения земельных участков и земельных долей, находящихся в собственности граждан и юридических лиц за счет государственного бюджета, выделенных на осуществление миграционных программ. Земли этого фонда должны предоставляться беженцам и вынужденным переселенцам для жилищного строительства, организации личного подсобного хозяйства, крестьянских (фермерских) хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов. Земельные участки для жилищного строительства должны размещаться, как правило, вблизи городов, поселков

исельских поселений на основании решений органов исполнительной власти субъектов РФ по предложениям территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, органов архитектуры и градостроительства и миграционных служб. По состоянию на 1 января 1998 г. обшая площадь этого целевого земельного фонда составила 541 тыс. га, в том числе сельскохозяйственных угодий 442 тыс. га, из них пашни 300 тыс. га.

Всоответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. в целях оказания государственной поддержки гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, при строительстве ими жилья в других районах Российской Федерации органы исполнительной власти

48

субъектов РФ должны бесплатно предоставлять земельные участки под индивидуальное жилищное строительство, в том числе из целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев, сформированного в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1995 г.

Правительство Российской Федерации Постановлением от 10 июля 1995 г. утвердило Федеральную целевую программу «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», которая является составной частью Государственной целевой программы «Жилище».

Для реализации Указа Президента Российской Федерации от 19 февраля 1992 г. «О мерах по усилению социальной защиты военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы» для безвозмездного предоставления этим гражданам земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов и ведения садовоогородных хозяйств и выполнения Программы первоочередных государственных мер по усилению социальной защиты военнослужащих Российской Федерации, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в условиях экономической и военной реформ, утвержденной распоряжением Президента РФ от 27 марта 1993 г. был сформирован целевой земельный фонд, который на 1 января 1997 г. составлял 114,5 тыс. га, в том числе 103,6 тыс. га сельскохозяйственных угодий, из них 86 тыс. га пашни.

2.5.РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ГЗК

В1996—1998 гг.

Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» от 28 февраля 1996 г. были установлены новые формы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Для выполнения этого Указа Постановлением Правительства РФ от 15 августа 1996 г. были утверждены Положение о структуре и порядке учета кадастровых номеров объектов недвижимости и Положение о порядке заполнения форм государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними. Указанными положениями был введен единый порядок присвоения и учета кадастровых номеров земельных участков, зданий, сооружений, жилых и нежилых сооружений, а также порядок заполнения, ведения и внесения исправлений форм государственной регистрации (Поземельной книги).

27 августа 1996 г. был подписан указ Президента РФ «Об утверждении Порядка предоставления информации о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

3 августа 1996 г. Постановлением Правительства РФ утверждена Федерачьная целевая программа «Создание автоматизирован-

49

ной системы ведения государственного земельного кадастра» (АС ГЗК). Программа включает в себя совокупность мероприятий, обеспечивающих к 2000 г. развертывание на территории РФ на базе территориальных органов и предприятий Госкомзема России автоматизированной системы АС ГЗК с последующей интеграцией ее в единое информационно-коммуникационное пространство России.

Цель Программы — разработка и развертывание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра как государственной информационной системы, обеспечивающей на территории всей России проведение единой политики в области земельного кадастра. Многоцелевые функции земельного кадастра включают проведение регистрации земель, количественного и качественного учета и сплошной кадастровой оценки земель.

Основные задачи Программы:

создание на основе новейших компьютерных систем и информационных технологий действенного механизма, обеспечивающего ведение ГЗК;

совершенствование межведомственного взаимодействия в управлении земельными ресурсами;

обеспечение земельно-кадастровой информацией Федеральной комиссии по недвижимому имуществу и оценке недвижимости (ныне органы Минюста России) для ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ними, а также других потребителей информации;

содействие созданию механизма государственной защиты прав собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земли, стимулирующей более эффективные производства и инвестиции;

содействие обеспечению своевременных и в полном объеме поступления платежей за землю;

поддержка функционирования рынка земли и другой недвижимости; совершенствование механизма расчета размера земельного налога и других платежей за землю;

создание и управление банками данных о наличии и состоянии земельных ресурсов;

информационное обеспечение и поддержка землеустройства, мониторинга земель, государственного контроля за использованием земель, разработки программ по рациональному использованию земельных ресурсов, оптимального регулирования развития территорий, а также установления границ территорий с особым правовым режимом (природоохранный, заповедный, рекреационный).

Принципы межевания были определены «Положением о порядке установления границ землепользования в застройке городов и других поселений», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 г.

Кроме того, в 1996 г. был принят ряд постановлений правительства по лицензированию проектно-изыскательских работ,

50

связанных с использованием земель, установлением границ землепользовании в городах и других поселениях и др.

Принятые меры позволили значительно активизировать земельный рынок в стране (табл. 2.1).

2.1. Развитие земельного рынка по годам (число сделок с земельными участками, тыс., площадь перераспределенных земель, тыс. га)

В 1997 г. произошли принципиальные, глубинные изменения в распределении земель по различным формам собственности. Кроме того, продолжалась передача сельским и городским жителям земельных участков под сады, огороды, строительство жилья, для расширения личных подсобных хозяйств. Во всех регионах страны к 1998 г. была практически ликвидирована проблема обеспечения граждан земельными участками, которые получили 44,2 млн семей граждан, т. е. практически каждая семья. Средний размер земельных участков для личных подсобных хозяйств к началу 1998 г. был увеличен с 0,19 до 0,36 га, а для садоводства — с 0,06 до 0,08 га.

Продолжалась реорганизация колхозов и совхозов, приватизация их земель. Всего в частную и общую (совместную и долевую) собственность граждан было передано по состоянию на 1 января 1998 г. более 137 млн га, или 62 % всех сельскохозяйственных угодий страны.

Рост числа собственников земли соответственно увеличил число участников земельного оборота. Число сделок с землей постоянно возрастало и достигло 0,5 млн операций в год. В 55 субъектах РФ земельные участки выкупили 2,9 тыс. приватизированных предприятий, а около Зтыс. приватизированных предприятий подали заявки на выкуп земли.

Проведенные земельной службой России в 1997 г. исследования и сбор информации о реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации земель в Российской Федерации показали, что из 41322 сельскохозяйственных предприятий были реорганизованы с приватизацией земли (общая долевая собственность и общая совместная собственность) 23439 (57 %), реорганизованы без приватизации земли 2122 (5%), не реорганизованы

51

15761 (38%) сельскохозяйственных предприятий. Из 152млнга сельскохозяйственных угодий, находящихся в пользовании сельскохозяйственных предприятий, было приватизировано 116 млн га (76 %), 36 млн га сельскохозяйственных угодий остались в государственной собственности и использовались 17843 сельскохозяйственными предприятиями на праве пользования. Более двух миллионов (29 %) работников из 7,7 млн работников села не получили права на земельную долю. Из получивших в собственность земельную долю 11,6 млн сельских жителей (в среднем по 10 га сельскохозяйственных угодий) 6 млн (52 %) составляли пенсионеры и работники социальной сферы.

В1997 г. были продолжены работы по формированию автоматизированной системы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. В 60 субъектах Российской Федерации были разработаны и утверждены региональные программы создания систем государственного земельного кадастра, образовано более 4 тыс. частных предприятий, обслуживающих кадастровые системы.

Вцелях ускорения рыночных земельных преобразований в городах был издан Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г., разрешающий реализацию прав собственности или аренды земельных участков в этих поселениях через торги. В развитие этого Указа Постановлением Правительства РФ от 5 января 1998 г. утвержден Порядок проведения таких торгов (аукционов, конкурсов) в городах. Важно, что реализуя свободу выбора прав собственности или аренды земельных участков на торгах, у субъектов земельных отношений появилась возможность выбора разумных сочетаний этих прав в конкретных условиях и выявления рыночной стоимости участков.

Одновременно в этот период проводили работу по развитию инфраструктуры земельного рынка.

Стержневой проблемой оставалась разработка АИС госземкадастра в городах. Здесь он должен быть наиболее тесно увязан с регистрацией прав, формированием и учетом всей недвижимости и с мониторингом земель.

Поэтому Правительство РФ утвердило своим Постановлением от 26 сентября 1997 г. «Положение об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминимумах».

Главное внимание в 1997 г. было уделено проведению работ, связанных с завершением выдачи свидетельств на право собственности на землю собственникам земельных долей. По состоянию на 1 января 1998 г. указанные свидетельства были оформлены для 11,4 млн собственников земельных долей (96,7% общего их числа), получили их 10,8 млн (91,8 %).

Постоянно вели работы по формированию фонда перераспределения земель, в том числе специальных фондов, связанных с реализацией федеральных целевых программ и обеспечением земельны-

52

ми участками беженцев и вынужденных переселенцев, уволенных в запас военнослужащих, граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, других льготных категорий граждан, казачьих обществ. К 1998 г. в таких специальных фондах насчитывалось 883,2 тыс. га земель, из которых были предоставлены земельные участки:

для военнослужащих площадью 50 тыс. га; подсобных хозяйств площадью 29,1 тыс. га;

семей беженцев и переселенцев площадью 43,2 тыс. га; организации крестьянских (фермерских) хозяйств площадью

13,9 тыс. га; казачьих обществ площадью 137,8 тыс. га.

Сложившаяся с принятием Закона «О плате за землю» в 1991 г. система платного использования земель только отчасти решила возлагающиеся на нее задачи. Она позволила постепенно перейти от чисто административных мер регулирования рационального землепользования к экономическим мерам и стимулам, поэтому бюджеты всех уровней стали ежегодно получать целевые средства на улучшение земель, обустройство территории.

Так, в 1997 г. в Российской Федерации во все уровни бюджетов (федеральный, субъектов Федерации, местный) было собрано 9,4 триллиона рублей (в исчислении 1997 г.) земельного налога и арендной платы, что было в 1,8 раза больше, чем в предыдущем году. Доля арендной платы здесь составляет 32 %. Но практика реализации этого закона показала необходимость дальнейшего совершенствования правовых, нормативных и организационных функций системы земельных платежей. С введением Налогового кодекса Российской Федерации главным направлением совершенствования механизма исчисления земельного налога стал переход, по мере становления земельного рынка, к определению налога на основе кадастровой или рыночной стоимости.

В 1997 г. произошли два важных для развития земельных преобразований в Российской Федерации события: принятие в июле Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (вступившим в силу в феврале 1998 г.) и состоявшимся 26 декабря «Круглым столом» по вопросу земельной реформы. Закон установил основные принципы и порядок государственной регистрации прав на недвижимость и формирования единой системы регистрации, возложив эти действия на органы Минюста России. «Круглый стол» определил приоритетные направления развития земельной реформы, рекомендовав Правительству России ускорить подготовку проектов первоочередных федеральных законов, направленных на развитие земельных преобразований, таких, как «О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения», «О государственных и муниципальных землях», «О государственном земельном кадастре», «О землеустройстве», «Об оценке земель» и др.

53