учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

рация как государство, 89 субъектов Федерации, города федерального значения, автономные области и автономные округа также стали субъектами правоотношений государственной собственности на землю. Административные районы города, поселки городского типа, сельские поселения выступают как субъекты муниципальной собственности на землю, находящуюся в пределах их границ. Все иные субъекты земельных правоотношений (органы государственной власти и местного самоуправления, граждане и юридические лица) выступают участниками таких форм земельных отношений, как управление и пользование землями, охрана земельных прав, а граждане и юридические лица, кроме того, могут также быть субъектами правоотношений в сфере частной и общей (долевой и совместной) собственности на землю.

Объект земельных отношений — это юридически однородный и пространственно ограниченный на местности земельный массив, по поводу которого возникают земельные отношения и конкретные виды управленческой деятельности. Это может быть весь земельный фонд страны (ведение государственного мониторинга земель и государственного земельного кадастра), земля в пределах определенных административно-территориальных границ (землеустройство, предоставление и изъятие земель, планировка земель поселения и т. д.), отдельный земельный участок (землеустройство, кадастровая оценка и т. д.).

Помимо земельных участков и прав на них к объектам земельных отношений относятся также прочно связанные с ними объекты недвижимости (водоемы, лес, многолетние насаждения, здания, строения, сооружения и др.), перемещение которых невозможно без нанесения несоизмеримого ущерба их назначению и состоянию. Поэтому эти объекты находятся вместе с земельными участками в неразделенном обороте, если иное не предусмотрено законом.

Важнейший аспект земельных отношений — юридическое обеспечение прав на землю, включая собственность, владение, пользование, распоряжение земельными участками.

Формы собственности на землю и реализующие их организа- ционно-политические и правовые механизмы в значительной мере влияют на развитие экономики страны, регионов и муниципальных образований. В зависимости от того, насколько эффективно субъекты земельных отношений реализуют свои права на землю, формируется земельная политика каждого конкретного периода. С 90-х годов XX века в России существуют различные формы земельной собственности — частная (единоличная, индивидуальная) и общая (совместная), государственная и муниципальная. Различны также формы пользования землей (срочное, бессрочное) и владения ею (бессрочное, пожизненное наследуемое и т. д.).

Большое значение имеет и другая составная часть земельных отношений — управление земельными ресурсами, методы ведения

24

которого в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-ад- министративных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом. Основные из этих методов — землеустройство, государственный земельный кадастр и мониторинг земель, а также контроль за использованием и охраной земель.

Земельные отношения включают также экономическую составляющую, регуляторами которой являются земельный налог, арендная плата за землю, рыночная и залоговая цена земли, компенсационные платежи при изъятии земель и компенсационные выплаты при их консервации, платежи за повышение качества земли, штрафные платежи за экологический ущерб, налоговые обложения при гражданском земельном обороте, платежи за право аренды и т. д.

Экономический механизм регулирования земельных отношений должен обеспечивать относительно равные стартовые возможности для ведения производства собственниками и всеми землепользователями, эффективное использование земельной ренты, равноправие различных форм землепользования, стимулирование рационального размещения и специализации производства, экологическую защиту и т. д.

Важный аспект развития земельных отношений — обеспечение социальной устойчивости в обществе, включая социально справедливое распределение земель, закрепление прав на них. Однако после проведения земельной реформы в стране из-за появления большого числа новых собственников, владельцев и пользователей земли, вторичного перераспределения земельных и имущественных паев, их концентрации в относительно, крупных хозяйствах развитие земельных отношений усложнилось.

Так как земля в жизни общества выполняет множество функций, то земельное законодательство должно регулировать их отношения. В первом случае землю рассматривают как объект хозяйствования, т. е. основу сельскохозяйственного, лесохозяйственного и иного производства, во втором — как место и условие жизнеобитания человека, в третьем — как территорию государства, т. е. пространственный предел государственной власти и так далее.

Правовое обеспечение развития земельных отношений в России с 90-х годов XX в. осуществлялось по следующим направлениям:

развитие законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;

обеспечение государственных гарантий конституционных прав граждан на землю;

принятие законодательных актов, регулирующих правовой механизм эффективного управления землей и другой недвижимостью, создание рыночной инфраструктуры;

25

развитие законодательства, регулирующего оборот земли и другой недвижимости;

правовое обеспечение рационального использования и охраны земель как в сельскохозяйственной, так и в несельскохозяйственной сфере и т. д.

При этом была сохранена определенная преемственность в регулировании земельных отношений по тем направлениям, которые не противоречили целям и задачам социально-экономических реформ в России.

Классификация целей возникновения и содержания общественных земельных отношений может быть следующей:

отношения, возникающие по поводу собственности, вещных и иных прав на землю (отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками гражданами и юридическими лицами);

управленческие отношения, возникающие и реализующиеся в рамках управленческих действий и мероприятий (государственный земельный контроль, земельный кадастр, землеустройство, мониторинг земель) и подразделяющиеся в зависимости от уровня (федеральный, региональный, местный, локальный), форм собственности и видов управленческой деятельности на различные виды и подвиды;

отношения в сфере землепользования, определяющие порядок предоставления земельного участка, его целевого назначения, содержание основных прав и обязанностей субъектов земельных отношений, порядок внесения платы за пользование землей, основания возникновения и прекращения права землепользования и т.д.;

договорные отношения, возникающие и реализующиеся в процессе совершения сделок с земельными участками (купля-прода- жа, дарение, аренда, рента, договор пожизненного содержания и

Д Р ) ;

земельно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении землеустроительного, земельно-кадастрового и мониторингового процессов;

организационно-охранительные отношения, возникающие в процессе непосредственного использования земель и проведения мероприятий по их защите и восстановлению почвенного плодородия (рекультивация и консервация нарушенных деградированных сельскохозяйственных угодий), а также возникающие в результате неправомерного поведения субъектов земельных отношений, нарушения правопорядка или законных прав и интересов собственников или пользователей земли, установленных законом;

отношения, возникающие в сфере применения мер юридической ответственности за совершенные земельные правонарушения.

Вместе с тем одной из острейших проблем, стоящих перед государством, является проблема дальнейшего развития земельного

26

законодательства, учитывающего сложившиеся и вновь складывающиеся общественные отношения, связанные с землей, так как без создания полноценной нормативно-правовой базы дальнейшее развитие земельных отношений невозможно.

Источники земельного права — это совокупность нормативноправовых актов, содержащих нормы, регулирующие земельные общественные отношения. Эти акты выражены в форме федеральных конституционных (Конституция РФ, «О Конституционном Суде РФ») и федеральных законов («О плате за землю», «О государственном земельном кадастре»), подзаконных актов (постановления Правительства РФ и утверждаемые им положения или правила), указов Президента РФ, ведомственных (отраслевых) нормативных актов (положения, инструкции, приказы и т. д.), договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами, международных договоров по эксплуатации и охране земель.

Как и любое другое, земельное законодательство должно быть стабильным, но в то же время адекватно и своевременно реагировать на происходящие изменения в земельной политике государства, формируя соответствующие правовые нормы.

Так, за 70 лет в России было принято три Земельных кодекса: 1922 г., 1970 г. и 1991г.

Устойчивость первых двух Земельных кодексов базировалась на государственной собственности на землю и вторичной монополии на ее владение колхозами и совхозами, которым земля передавалась в бесплатное и бессрочное пользование, закрепляемое специальными актами. До земельной реформы 90-х годов основой нормативно-правовой базы ГЗК являлось постановление Совета Министров СССР «О порядке ведения государственного земельного кадастра» от 10 июня 1997 г.

Вразвитии общественных отношений в РФ большое значение

впериод 1991—2002 гг. имело реформирование земельных отношений, обеспечивающее условия для реализации принципов социальной справедливости для всех участников земельных отношений, преемственности в учете сложившихся социальных и экономических условий страны, формирования оборота земли. Поэтому при решении современных проблем российского землепользования было необходимо учитывать условия реальной российской земельной ситуации, возможность создания рыночных отношений между субъектами земельных отношений.

Любая форма в общем виде — это преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений), не уничтожающее основ существующей экономико-социальной структуры. Поэтому современную земельную реформу в России следует рассматривать как процесс

27

I Юридических лиц | | Физических лиц

Рис. 2.1. Формы собственности на землю в России накануне реформы

целенаправленного поэтапного изменения системы земельных отношений и структуры землепользования в стране. Эти изменения включают в себя преобразование институтов земельной собственности, владения и пользования землей, перераспределение земли, формирование экономического механизма регулирования земельных отношений, разработку и овладение прогрессивными методами государственного управления земельными ресурсами, включая мониторинг и кадастр земель, землеустройство, охрану земель и др.

Российская земельная реформа была призвана:

осуществить переход к многообразию форм собственности на землю, владения и пользования ею;

обеспечить социально справедливое и экономически обоснованное перераспределение земель;

создать равные экономические условия для всех форм хозяйствования;

сформулировать экономический механизм регулирования земельных отношений и стимулирования рационального использования и охраны земель;

остановить процессы деградации земли и других природных ресурсов, связанных с нею, обеспечить их восстановление.

Накануне реформы в России существовала только государственная собственность на землю, а также право пользования и аренды земли юридическими и физическими лицами (рис. 2.1).

Реализация современной земельной реформы, начавшейся в России, мешали политические и идеологические стереотипы, а также наличие социальных групп населения, материальные интересы которых неизбежно ущемлялись проводимыми мероприятиями по перераспределению земель.

28

2.2.РЕФОРМИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

ВПЕРИОД 1990—1992 ГГ.

Реформировать земельные отношения в России начали в конце 80-х годов XX в. с одновременной перестройкой отношений собственности на землю, так как государство отказалось от своей монопольной собственности на землю. Приватизация земли и другой собственности происходила не всегда последовательно, что вызывало путаницу и ошибки в процессе формирования, особенно при получении крестьянами права собственности на имущество сельскохозяйственных предприятий и земельные участки. Было выпущено много противоречивых нормативных актов, в которых трудно было разобраться как специалистам, так и непосредственным участникам земельных отношений. Кроме того, информации для собственников земли было недостаточно, в результате чего в реальной практике совершали много ошибок.

Изменения форм собственности на землю в результате проведения реформы коснулись в основном государственной собственности на землю. Помимо нее в России появились права пожизненного наследуемого владения и частной собственности на земельные участки. Кроме того, из государственной земельной собственности в ходе земельной реформы была выделена муниципальная земельная собственность, а государственная земельная собственность была разделена на федеральную собственность и собственность субъекта федерации.

Преобразование земельных отношений затронули и перераспределение земельного фонда. Накануне реформы земельный фонд страны был разделен на шесть категорий земель. Произошедшее в ходе реформы перераспределение земель коснулось в основном земель сельскохозяйственного назначения, поселений, промышленности и транспорта (рис. 2.2). Эти изменения заключались в выделении земель особо охраняемых территорий в отдельную категорию, а также земель поселений.

Изменения также коснулись третьей категории (земли, промышленности и иного назначения), так как сформировались категории земель отраслей, которые ранее не выделялись: информатики, космического обеспечения и пр.

В2001 г. с принятием Земельного кодекса РФ произошло очередное перераспределение земельного фонда страны.

Вапреле 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР был изменен порядок землепользования в сельских поселениях. Из земель существующих землепользовании были выделены земельные участки для передачи сельским и поселковым органам управления в целях последующего обеспечения сельских жителей землей для индивидуального жилищного строительства, веДения личного подсобного хозяйства, огородничества, сенокошения и пастьбы скота, формирования крестьянских хо-

29

зяйств. Было разрешено также арендовать эти земельные участки. Полномочия по распоряжению этими землями перешли от сельскохозяйственных предприятий к сельским и поселковым органам местного самоуправления, которым было передано около 34,5 млн га земель, в том числе: 22,7 млн га сельскохозяйственных угодий (66%), из них 4,4 млн га пашни; 3,4 млн га, занятых приусадебными участками (10%); 8,4 млн га, занятых улицами, парками, лесами, водоемами и прочими землями общего пользования (24 %).

Переданные сельскохозяйственные угодья были распределены следующим образом: 2,4 млн га — для ведения личного подсобного хозяйства (11%), из них 2,3 млн га — местным жителям; 16,5 млн га (73 %) —для огородничества, сенокошения и пастьбы скота; 3,1 млн га (14 % ) — передано в аренду сельскохозяйственным предприятиям; 0,7 млн га (2 %) сельскохозяйственных угодий осталось невостребованными. Одновременно остались неудовлетворенными заявки граждан на земельные участки общей площадью 0,8 млн га.

В конце 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял Законы «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О земельной реформе» и «О социальном развитии села». Так, Законом от 21 декабря 1990 г. «О социальном развитии села» установлено, что экономическая деятельность сельского населения осуществляется на основе мно-

30

гообразия форм собственности и развития всех форм хозяйствования, проведения земельной реформы, предоставления права выкупа или передачи в собственность трудовым коллективам из бывших колхозов и совхозов с правом получения земельного надела и соответствующей части основных производственных фондов для создания крестьянского (фермерского) хозяйства.

Законом от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» также было определено, что каждый член коллектива при выходе из него с целью организации крестьянского хозяйства имеет право получить свою долю в виде земельного участка. Этот Закон впервые определил, что проведение земельной реформы вместе с другими государственными органами осуществляет вновь созданный Государственный комитет РСФСР по земельной реформе. В соответствии с этим законом земельную реформу проводили поэтапно. На первом этапе было проведено закрепление за местными Советами народных депутатов прав по распоряжению землей. Одновременно уточняли административные границы, выявляли потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формировали специальный фонд земель для их последующего перераспределения, устанавливали ставки земельного налога и цены на землю. На втором этапе местные Советы и органы Госкомзема РСФСР осуществляли передачу и закрепление земель в собственность, пользование (в том числе и в аренду), владение гражданам, предприятиям, организациям и учреждениям в соответствии с законодательством РСФСР.

Законом РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» было установлено, что член колхоза (работник совхоза) имел право выйти из его состава и создать крестьянское хозяйство без согласия трудового коллектива или администрации предприятия. Кроме того, этот Закон определил права собственников земельных долей (паев), которые теперь можно было сдать в аренду, продавать другим членам хозяйства в случае выхода работника на пенсию, передать по наследству. Однако площадь Участка, выделяемого в счет земельной доли, часто не могла обеспечить нормального ведения сельского хозяйства, поэтому гражданам, выделившимся для ведения самостоятельного хозяйства, было разрешено увеличить свой пай за счет аренды или покупки земель.

Второй (внеочередной) Съезд народных депутатов РСФСР в Декабре 1990 г. принял постановление «О программе возрождения Российской деревни и развития агропромышленного комплекса» и внес соответствующие поправки в статьи 11 и 12 Конституции И Ф с р

ср.

В России впервые после конца 20-х годов XX в. была провозгШена частная собственность на земельные участки, используе-

сbie для сельскохозяйственного производства (земли фермеров, Доводов, находящиеся под личными подсобными хозяйствами,

31

индивидуальным жилищным строительством, животноводческими кооперативами, а также находящиеся в колхозно-кооперативной и коллективно-долевой собственности). Другим категориям граждан и юридических лиц право частной собственности на землю предоставлено не было. Был также введен мораторий на куплю-продажу земли (от 5 до 10 лет), запрещено сдавать землю в залог, дарить, менять и совершать другие операции по обороту земли. Таким образом, земельные отношения в этот период были направлены на формирование многообразия форм хозяйствования и собственности.

4 января 1991 г. вышло Постановление Совета Министров РСФСР «О поддержке развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций, союзов и кооперативов», в котором Госкомзему РСФСР и другим органам было поручено до 1 июля 1991 г. сформировать земельный фонд для ведения крестьянских (фермерских) хозяйств, разработать перечень убыточных и низкорентабельных хозяйств и условия выхода из сельскохозяйственных предприятий их работников. Этим постановлением был определен также перечень мероприятий по экономической, техникотехнологической и социальной поддержке крестьян (фермеров), в том числе и семьям, переселяющимся в сельскую местность.

Постановление Совета Министров от 18 января 1991 г. «О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР» утвердило конкретные предложения и меро-приятия по организационному, правовому и инструктивно-методическому, землеустроительному, информационному, научно-методическому, кадровому, материально-техническому и финансовому обеспечению земельной реформы. В частности, Госкомзему и Минсельхозпроду РСФСР совместно с Россельхозакадемией было поручено разработать научные основы платного землевладения и землепользования, экономического стимулирования рационального использования земель, научные основы, содержание и методы ведения земельного кадастра и землеустройства в условиях многообразия форм землевладения и землепользования, формы документации и т. д.

Этой Программой было также намечено создать на базе Московского института инженеров землеустройства Государственный университет по землеустройству, что было осуществлено 8 марта 1992 г. Кроме того, было намечено открытие землеустроительных факультетов в ряде сельскохозяйственных вузов страны.

Для выполнения этой Программы 20 января 1991 г. Советом Министров РСФСР было утверждено временное Положение о порядке формирования фондов перераспределения земель, в которые передавалась часть земель, используемых не по целевому назначению, неэффективно используемых, а также выбывшие из оборота или переведенные в менее ценные угодья. Кроме того, Положением были установлены критерии, по которым земельные участки могли быть отнесены к этим категориям. Одним из таких критериев был размер кадастровой оценки участка.

32

Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15 марта 1991 г. «О дополнительных мерах по ускорению проведения земельной реформы РСФСР» в целях наращивания производства сельскохозяйственной продукции на весенний период 1991 г. было предоставлено право исполнительным комитетам и президиумам местных Советов народных депутатов принимать решения об изъятии земельных участков и предоставлении их гражданам или их коллективам для создания крестьянских (фермерских) хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства с последующим утверждением этих решений на сессиях Советов народных депутатов. В целях удовлетворения указанных потребностей в земельных участках разрешалось изымать у землепользователей без их согласия неиспользуемые земли, а при необходимости —до 10 % площади закрепленных за ними сельскохозяйственных угодий.

25 апреля 1991 г. был утвержден Земельный кодекс РСФСР, которым были введены многие равноправные формы собственности, владения и пользования земельными участками, введена плата на землю в форме земельного налога и арендной платы, установлено обязательное использование данных ГЗК при исчислении платежей на землю, определены общие понятия государственного земельного кадастра, его содержание и методы создания. Ведение ГЗК было поручено Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.

В соответствии со статьей 96 Земельного кодекса РСФСР часть специального фонда земель, не предоставленная в собственность, владение, пользование и аренду, объявлялась землями запаса, находящимися в ведении сельских, поселковых, городских, районных Советов народных депутатов. При этом часть земель сельскохозяйственного предприятия, не закрепленная в коллективно-до- левую собственность, оставалась в государственной собственности и передавалась этому предприятию на праве бессрочного (постоянного) пользования с ограничением в натуре (на местности) и не переходила в состав специального фонда земель.

Таким образом, на начальном этапе проведения земельной реформы (1990—1991 гг.) был сформирован специальный земельный фонд для наделения земельными участками граждан в целях организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и животноводства, который включал земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду, а также выявленные и включенные в земельный запас земли колхозов, совхозов и других землепользователей, используемые нерационально. Фактически эти земли изымал Совет народных депутатов без согласия землепользователей и землевладельцев. Государственные земли передавались не единовременно, а по мере поступления заявлений от граждан на создание крестьянских хозяйств, ведение личного подсобного хозяй-

33