учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

создан целевой земельный фонд для обеспечения гарантированного выделения участков уволенным в запас военнослужащим (по состоянию на 1 января 2000 г. земельные участки предоставлены почти 30 тыс. семей военнослужащих, общая площадь этих земельных участков — более 48 тыс. га);

заложена правовая основа для обеспечения казачьих обществ земельными участками;

сформирована система регистрации прав на земельные участки: всем собственникам изготовлены и выданы документы, удостоверяющие право собственности на землю;

осуществлен переход к платному землепользованию — сбор всех видов земельных платежей в 1999 г. составил более 18 млрд р., а их доля в федеральных налоговых доходах от использования природных ресурсов составляет более 50 %;

созданы условия для формирования гражданского оборота земли. Так, в 1999 г. осуществлено более 5 млн сделок с земельными участками общей площадью более 72 млн га. Из всех видов сделок более 90 % приходится на аренду государственных и муниципальных земель. В 1998 г. совершено 235 тыс. сделок купли-продажи земли на общей площади 40,9 тыс. га, в 1999 г. гражданами и юридическими лицами осуществлено 292 тыс. таких сделок с земельными участками, площадь которых составила 45 тыс. га;

сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств: по состоянию на 1 января 2000 г функционировало около 265 тыс. крестьянских (фермерских) хозяйств на площади более 14 млн га;

осуществлена передача земли в результате приватизации в ходе реорганизации колхозов и совхозов в собственность крестьянам в форме условных земельных долей. В итоге этих преобразований земельные доли получили почти 12 млн селян, а общая площадь этих долей составила более 117 млн га, правоудостоверяющие документы оформили почти 11 млн собственников этих долей, т. е. 92 %.

Около 70 % собственников земельных долей к 2000 г. распорядились ими следующим образом:

более 5 млн крестьян (42,5 %) передали земельные доли в аренду; около 1,8 млн человек (15,2 %) передали право пользования земельными долями в уставные капиталы сельскохозяйственных

предприятий;

около 0,9 млн человек (7,2 %) выделили земельные участки для ведения личного подсобного и фермерского хозяйства;

немного больше полумиллиона крестьян (4,2 %) передали земельные доли в уставные капиталы.

Но значительная часть крестьян (около 30 %) не распорядились своими земельными долями.

Российская модель земельных преобразований на селе изначально исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности. Так, значительную часть земельных долей получили пенсионеры и работники объектов сельской

64

социальной сферы, хотя было очевидно, что работать на земле они не смогут. Лишь 5 % крестьян вышли из колхозов и совхозов и создали свои собственные хозяйства, основная же их часть передала свои земельные доли в аренду. Размер арендной платы колебался от 5 до 10 % от стоимости годового урожая в южных районах до суммы ежегодного земельного налога в северных районах.

Подавляющую часть колхозов и совхозов в общества с ограниченной ответственностью и кооперативы реорганизовывали в основном формально. Из 25,8 тыс. колхозов и совхозов (1990 г.) было создано 5,4 тыс. акционерных обществ, 6,7 тыс. обществ с ограниченной ответственностью, 11,6 тыс. сельскохозяйственных кооперативов, 3,2 тыс. государственных унитарных и муниципальных предприятий.

Из 220 млн га сельскохозяйственных угодий в России в частной собственности в 2001г. находилось 138,1 млн га, в том числе 116,2 млн га — у владельцев земельных долей, 11,7 млн га —у фермеров и 10,2 млн га — в личном пользовании граждан. Владельцы земельных долей передали в аренду 56,1 млн га (48,3 %) . Остальные земли предприятия использовали без должного юридического оформления.

Начиная с 1997 по 1999 г. фонд перераспределения земель ежегодно возрастал на 2...5 млн га. Причина роста фонда в этот пери- о д — в основном добровольные отказы от земельных участков изза неблагоприятных экономических условий для ведения сельскохозяйственного производства. В период 2000—2002 гг. площадь фонда стабилизировалась.

Вместе с тем при проведении земельной реформы в этот период не были решены вопросы сохранрюсти земель и повышения эффективности их использования. Так, в сельскохозяйственном производстве не использовалось более 13 млн га пашни, большие площади сельскохозяйственных угодий заросли кустарником и мелколесьем, заболочены, эродированы и деградированы из-за действия других негативных процессов. В результате отсутствия финансирования мелиоративные работы по восстановлению продуктивных угодий, рекультивации нарушенных земель, улучшению качественного состояния земель во многих регионах практически были прекращены.

Во многом это было связано с тем, что земельная реформа в России не имела научно обоснованной стратегии и тактики, комплексной концепции, устойчивых приоритетов, не было соответствующей государственной программы, ее главной иели и, как следствие, законодательно утвержденных путей достижения конечных результатов.

Кроме того, формирование системы государственного земельного кадастра не имело должного финансового и научного обеспечения, принижало значение ГЗК как одного из главных механизмов регулирования земельных отношений.

65

Особое внимание уделяли развитию земельных отношений в поселениях, особенно в городах. Актуальность городского землепользования связана со спецификой городских земель, их экономической значимостью (занимая около 2 % в структуре земельного фонда, они дают более 80 % всех земельных сборов). Земли городов отличает также многофункциональность с мошным техногенным прессингом. Специфичен механизм управления и распоряжения землями (расширение полномочий местного самоуправления, тесная связь землеустройства с градостроительством).

Между тем земельные отношения в городах формируются очень медленно. Земли городов продолжают использовать экстенсивно (промзоны в нашей стране, например, используются вдвое менее эффективно, чем в развитых западных странах). Земельные преобразования в городах сдерживались небольшим бюджетным финансированием, организационной и технологической слабостью городских и районных земельных комитетов, отсутствием квалифицированных кадров.

Территории городов до сих пор не обеспечены в должной степени землеустроительной документацией (прогнозы, программы, схемы, проекты). Кроме того, землеустроительная и градостроительная документации часто не увязаны, что связано с тем, что земельные отношения в городах не имели существенного, самостоятельного значения, как это принято в цивилизованном мире, а их рассматривали только как часть планировки городов.

Именно в городах проявилась односторонность в представлении земель сначала только как территориального пространственного базиса, позднее — исключительно как объекта недвижимости. Между тем, игнорируя, например, ресурсный аспект, невозможно правильно определить ценность городских земель, интенсивность и способ их использования, выполнить зонирование, проводить охрану, учет и мониторинг земель. Этому также способствовало и то, что городские земли в наибольшей степени нарушены воздействием ряда негативных процессов и явлений. Значительная часть их нуждается в восстановлении, рекультивации и даже консервации. Поэтому только комплексный, системный подход должен быть положен в основу управления городскими землями и решения процессов городского землепользования, исходя из его экономической значимости, многофункциональности, тесной связи с иной недвижимостью, на основе расширения полномочий местного самоуправления в области городского землепользования и формирования нормативной правовой базы.

До 2000 г. под городской территорией подразумевалась совокупность земельных участков рахчичных собственников, арендаторов и пользователей. Поэтому исключительно важным для формирования новой земельной и градостроительной политики должно быть положение о том, что земельный участок и другая недвижимость на нем составляют единый комплекс не только при

66

осуществлении сделок с недвижимостью, но и при подготовке нормативных правовых актов, планировании и проектировании создания объектов недвижимости.

Эти положения должны быть приняты за основу при разработке и реализации земельного и градостроительного кадастров, зонировании городских земель (земельно-правовой и территориальный аспекты), планов земельно-хозяйствеиного устройства и генпланов городов, проектов межевания земель и проектов детальной планировки в городах и т. д.

Можно выделить следующие основные задачи органов земельной службы страны в области земельных преобразований в городах и других поселениях:

осуществление городских программ эффективного использования и охраны земель на основе их инвентаризации и оценки;

разделение земель по видам собственности и оборотоспособности с разработкой пилотных проектов правового зонирования земель в отдельных городах;

разработка в соответствии с утвержденной градостроительной документацией схем и проектов землеустройства, а также планов межевания земель с установлением на местности границ поселений и их пригородных зон, других кадастровых учетных зон, резервных земельных массивов, земельных участков;

приватизация не ограниченных в обороте земельных участков на конкурсной основе с соблюдением градостроительных и других требований;

изучение спроса на земельные участки для различных видов градостроительного использования и сбор информации о размерах платежей, взимаемых в связи с занятием и освоением земельного участка;

создание государственного земельного кадастра прежде всего в крупнейших и крупных городах с отображением на кадастровых планах обременении земельных участков и сервитутов, в том числе — публичных;

продажа земельных участков и прав их аренды в поселениях на торгах;

разработка нормативных документов муниципального уровня, направленных на совершенствование механизма управления и распоряжения городскими землями на основе организационноструктурной, технологической и информационной увязки деятельности земельных комитетов и других городских служб.

В 2000—2001 г. отмечалась активизация подготовки законодательных и иных правовых актов в области регулирования земельных отношений.

Постановлением Правительства РФ 02 декабря 2000 г. были утверждены Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра, включая максимальный размер платы за сведения об определенном земельном участке.

67

Федеральный закон «О землеустройстве», принятый 18 июня 2001 года, устанавливает правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Многие положения данного закона, такие, как образование новых и упорядочивание существующих объектов землеустройства, их межевание и другие основаны на сведениях государственного земельного кадастра.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю», принятый в июле 2001 г., определил правовые основы разграничения земельных ресурсов на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность). Это разграничение позволило упорядочить механизм управления земельными ресурсами, повысить эффективность и ответственность за их использование. Сведения о земельных участках, включенных в соответствующие перечни видов государственной собственности, должны быть внесены в документы государственного земельного кадастра (ст. 6).

25 октября 2001 г. был принят Земельный кодекс Российской Федерации. Прежний земельный кодекс РСФСР, принятый в 1991 г., безнадежно устарел. Значительная часть его статей была отменена в декабре 1993 г. Указом Президента РФ. Поэтому принятие нового Земельного кодекса РФ настоятельно диктовалось новой земельной, экономической, социальной и политической ситуацией в стране.

Данный кодекс базируется на следующих принципах:

земля является основой жизни и деятельности человека, поэтому в первую очередь регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется, исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы. Во вторую очередь земля представляет собой природный ресурс, используемый в качестве средства производства в сельском и лесом хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации. Кроме того, она одновременно является недвижимым имуществом, объектом права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при использовании и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предот-

68

вратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и формах, которые установлены законодательством;

единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, согласно которому приоритет отдается не застройкам, зданиям и сооружениям, а земельному участку и его правовому режиму, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

приоритет сохранения особо ценных и особо охраняемых земель, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивают или запрещают в порядке, установленном федеральным законом;

плата за использование земли, т. е. любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами субъектов Российской Федерации;

деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется, исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

69

Земельный кодекс РФ 2001 г. значительно отличается от Земельного кодекса РСФСР 1991 г. по ряду основных положений.

Во-первых, свойства земли как основы жизни и деятельности человека и природного ресурса имеют приоритет перед свойством земли как объекта недвижимости и прав на нее.

Во-вторых, в Земельном кодексе 2001 г. были определены права иностранных граждан на землю со следующими ограничениями:

запрещение приобретения в собственность земельных участков в приграничных территориях, перечень которых устанавливает Президент РФ, и на иных установленных особо охраняемых территориях в соответствии с федеральными законами;

использование земель сельскохозяйственного назначения иностранцами осуществляют только на правах аренды (до принятия федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения);

обеспечение гарантий иностранцам — собственникам зданий, строений и сооружений преимущественного права покупки или аренды (в случаях запрета на приватизацию земель в данной зоне) земельного участка, на котором расположены эти постройки. При этом Президент РФ может установить перечень видов зданий, строений и сооружений, на которых это правило не распространяется;

приобретение земель в собственность только за плату. Значительно расширен перечень земель, изъятых из оборота и

не предоставляемых в частную собственность. Так, из оборота изъяты земельные участки, занятые следующими объектами, находящимися в федеральной собственности:

государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением особых случаев, предусмотренных Кодексом);

зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;

зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены

военные суды; объектами организаций федеральной службы безопасности;

объектами организаций федеральных органов государственной охраны;

объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;

объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования; исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовы- ми профилакториями соответственно министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской

Федерации;

70

воинскими и гражданскими захоронениями; инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и

коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

Оборот земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, ограничен:

впределах особо охраняемых природных территорий, не указанных ранее;

впределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;

занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;

предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные ранее;

в границах закрытых административно-территориальных образований, не указанные ранее;

предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;

предоставленные для нужд связи; занятые объектами космической инфраструктуры;

расположенные под гидротехническими сооружениями; предоставленные для производства ядовитых веществ, нарко-

тических средств;

загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.

В соответствии с Земельным кодексом РФ значительно упрощен порядок и процедура приватизации земель, которые различны для граждан и юридических лиц. При этом за основу взят принцип следования прочей недвижимости судьбе земельного участка. Поэтому исключительное право на приватизацию застроенных земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений по цене от 5 до 30-кратного размера ставки земельного налога за единицу площади. И, в свою очередь, приватизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается за исключением случаев, оговоренных законом. Поэтому одна из отличительных черт нового Земельного кодекса — разрешение продавать земельные участки, расположенные на тер-

71

ритории городов, под объектами промышленности, транспорта и связи, а также личные приусадебные участки. В целом эти земли занимают всего 2,1 % всей площади страны, хотя по данным Минэкономразвития России, в земельные участки под промышленными объектами поступает до 75 % инвестиций в стране.

В Земельном кодексе РФ закреплен порядок действий по формированию земельных участков. Так, земельные участки под строительство на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно предоставлять:

без предварительного согласования места размещения объекта (в ходе проведения торгов, аукционов и конкурсов);

с предварительным согласованием места размещения объекта (по заявлению гражданина или юридического лица, либо по обращению исполнительного органа государственной власти). При этом новые земельные участки приобретают по рыночной кадастровой стоимости участка.

Земельным кодексом РФ отменено предоставление новых земельных участков гражданам на правах пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования.

Новый кодекс развил положения Гражданского кодекса РФ и утвердил подробный перечень оснований принудительного прекращения нрава постоянного (бессрочного) пользования или аренды земельного участка (использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением, категорией земель или способами, приводящими к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки; неустранение совершенных умышленно отравлений, загрязнений, порчи, нарушений установленного особого правового режима использования земель, систематического невыполнения обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от процессов деградации, систематической неуплаты земельного налога). Кроме того, основаниями для прекращения и ограничения прав на земельный участок могут быть:

неиспользование участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства или строительства любого вида в течение трех лет, за исключением отдельных случаев;

изъятие для государственных или муниципальных нужд; реквизиция (временное изъятие и возмещение собственнику

причиненных убытков) в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и других чрезвычайных обстоятельств.

Процедура принудительного прекращения прав на землю включает три этапа:

административное взыскание (штраф) в случае неустранения ненадлежащего использования земельного участка;

вынесение предупреждения о необходимости устранения нарушения в установленные сроки;

72

принудительное прекращение прав на землю в обязательном судебном порядке.

Купля-продажа земельных участков, в соответствии с Земельным кодексом РФ, имеет следующие особенности:

объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременении земельного участка и ограничениях его использования;

являются недействительными следующие условия договора купли-продажи земельного участка:

устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;

ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;

ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами; покупатель вправе требовать уменьшения покупной цены или

расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации:

об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием;

о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказыва-

ющих существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка;

о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка;

иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами.

Земельный кодекс РФ в отличие от гражданского законодательства ввел новое понятие — публичный сервитут. Частный сервитут в соответствии с гражданским законодательством устанавливается по соглашению между лицом, требующим установление сервитута, и собственником земельного участка.

Земельный кодекс РФ предоставил право государству, его субъектам и органам местного самоуправления устанавливать публичный сервитут своими нормативными правовыми актами без согласования с собственником земельного участка. Это первое различие частного и публичного сервитута.

Если собственник земельного участка не согласен с установлением сервитута, то при частном сервитуте в суд с иском может об-

73