учебники / varlamov_a_a_zemelnyi_kadastr_tom_1_teoreticheskie_osnovy_go

Подведомственная сеть Роскомзема состояла из госкомземов республик в составе РФ, комземресурсов автономных округов, комземресурсов районов, комземресурсов городов, а также из Российского научно-исследовательского и проектно-изыскательского института земельных ресурсов (РосНИИземпроект); Центрального вычислительного центра (ЦВЦ); Российского института мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ) и его филиалов; Федерального кадастрового центра «Земля»; Государственного проектно-изыска- тельского института земельно-кадастровых съемок (ВИСХАГИ).

Органами ведения кадастра были определены кадастровые бюро в составе районных, городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству. Для формирования рациональной структуры кадастрового бюро были изучены потоки информации в кадастровом процессе и потребители информации. На базе существующих информационных потоков была предложена типовая функциональная схема кадастрового бюро района или города (рис. 3.2).

В соответствии с этой схемой, в деятельности кадастрового бюро можно выделить две взаимосвязанные функции: формирование земельных участков и их регистрация.

Численный состав кадастровых бюро зависел от объемов работ, который с развитием рынка земли возрастал. Практика работы кадастровых бюро в составе райгоркомземов показала, что построение управляющих структур организационно может отличаться в зависимости от местных условий и влияния субъективных факторов, особенно в городах.

На основании Указа Президента от 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной

94

власти» и в соответствии с Законом РФ «О получении в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного, подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1993 г. Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве Российской Федерации был реорганизован в Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству.

Совет Министров — Правительство Российской Федерации — Постановлением от 2 февраля 1993 г. утвердило Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, в соответствии с которым Роскомзем являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использованию земельных ресурсов.

Были определены и основные задачи Роскомзема: осуществление государственной политики в области рационального использования и охраны земель, сохранения и воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды; организация и проведение работ, связанных с приватизацией земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; ведение государственного земельного кадастра и мониторинга земель; организация и проведение работ по землеустройству; организация выполнения на- учно-исследовательских работ по проблемам землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель; создание банка данных о федеральных и других землях; разработка мер по экономическому стимулированию рационального использования земель и развитию всех форм хозяйствования на земле.

Фактически в соответствии с этим Положением Роскомзем осуществлял свою деятельность до 1999 г. Данное Положение предусматривало, что Роскомзем и его территориальные органы, а также подведомственные Комитету организации и учреждения образуют взаимосвязанную структуру. Однако Положение практически никак не регламентировало взаимоотношения Роскомзема со своими территориальными органами. Так, за пределами Положения осталось назначение руководителей региональных комитетов, который был урегулирован в предыдущих положениях о Комитете.

В первые годы земельной реформы в Российской Федерации (1991—1992 гг.) численность работников земельной службы системы Роскомзема, по данным Н. В. Комова, увеличилась на 20 % и Достигла 19 785 чел. (включая работников гипроземов). Были созданы районные и городские комитеты по земельным ресурсам и землеустройству, которые осуществляли земельную реформу и организовывали работы по перераспределению земель.

Необходимо было также создать систему наблюдений за состояни- ем земель с целью своевременного выявления негативных изменений, и* оценки, предупреждения и устранения последствий. Поэтому

95

Правительством Российской Федерации в 1993 г. была утверждена Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации на 1993—1995 гг., а приказом Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 4 октября 1993 г. была определена головная организация по ведению мониторинга земель — Российский институт мониторинга земель и экосистем(РосИМЗ).

Для целей технического оснащения земельного кадастра, мониторинга земель и землеустройства приказом Комитета в 1994 г. был создан Госцентр «Землемер» — Государственное предприятие — центр по разработке и производству приборов и технологий, а Центральный вычислительный центр Государственного комитета РСФСР по земельной реформе был переименован в Центральный вычислительный центр Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (ЦВУ Роскомзем).

Возрастающие объемы кадастровых работ обусловили потребность в использовании компьютерных технологий и специальных программных средств ведения земельного кадастра, проведения обучения специалистов кадастровых служб и обеспечение обслуживания средств вычислительной техники. С этой целью в РосНИЦ «Земля» в 1994 г. была завершена разработка первой очереди ин- формационно-кадастровой системы, обеспечивающей автоматизированную технологию ведения Поземельной книги. Приказом Роскомзема от 13 июля 1994г., были созданы региональные кадастровые сервисные центры (РКСЦ) в гг. Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Нижний Новгород, Омск, Ярослаать, Ростов-на-Дону, как структурные подразделения филиалов РосНИЦ «Земля».

Государственный характер проводимых землеустроительных и земельно-кадастровых мероприятий, межрегиональный и межотраслевой подход к решению вопросов по использованию земель потребовали осуществления Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г., которым Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам был переименован в Государственный Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству, а в мае—июле 1997 г. была реорганизована структура Комитета и утверждено новое штатное расписание.

Основное внимание в 1996 г. уделялось переводу земельных органов России на работу в рыночных условиях, осуществлению мер по повышению эффективности государственного контроля за использованием и охраной земель, формированию земельной собственности и защите прав на землю и ее собственников, укреплению взаимодействия с органами власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Указом Президента Российской Федерации «О реализации конституционных прав граждан на землю» от 7 марта 1996 г. функции ведения земельного кадастра и регистрации документов о правах на землю были возложены на Госкомзем России и его земельные комитеты.

96

обучение персонала; информация для внешних структур; информация властных структур;

производство кадастровых оценочных работ; методики; программный продукт; документация;

внедрение программного обеспечения; внедрение новых технологий;

экспертиза полученной земельно-кадастровой продукции; нормативно-правовая информация;

Рис. 3.3. Принципиальная схема ведения земельного кадастра в Пермской области.

В субъектах Российской Федерации организационную структуру формировали по одинаковой принципиальной схеме, но с учетом конкретных экономических, финансовых, социальных и других условий регионов.

Рассмотрим на примере Пермской области формирование организационной структуры АИС ГЗК. Облкомзем Пермской области решал следующие основные задачи: создание цифровой кадастровой карты, ведение земельного кадастра, формирование системы кадастрового бюро, обучение персонала и др. Главный координатор формирования автоматизированной кадастровой системы —обл- комзем, а исполнительный орган, осуществляющий координацию и управление работами по проекту, — созданное для этих целей дочернее предприятие РОСНИЦ «Земля». Принципиальная схема ведения земельного кадастра в области показана на рисунке 3.3.

Однако практика внедрения автоматизированной системы земельного кадастра выявила большое число работ, выполнять которые созданные структуры не могли, тогда как без выполнения данных работ формирование системы ГЗК невозможно. В первую очередь возникли проблемы по оценке земельных участков на территориях поселений и сельскохозяйственных земель, на основе которой проводили государственную оценку земли и недвижимости, неразрывно связанной с ней. Поэтому по представлению администрации Пермской области приказом Госкомзема РФ при областном кадастровом центре было создано унитарное предприя-

97

тие Пермземкадастр, основной задачей которого являлось участие в организации и выполнении работ по государственной оценке земли и иной недвижимости, оперативное обеспечение потребительского спроса юридических и физических лиц, подготовка предложений органам государственной власти и местного самоуправления по регулированию рынка и налогообложению земли как объекта недвижимости.

До начала земельной реформы все вопросы регулирования землепользования в городах находились в компетенции органов архитектуры и градостроительства. Геодезические службы (например,

вМоскве) могли находиться в составе органов архитектуры. Проведение земельной реформы потребовало разделения полномочий между земельными комитетами и органами архитектуры (например, в Москве Москомзем с Москомархитектурой). Этот сложный процесс был связан с разделением городского градостроительного фонда, в том числе материалов по топографо-геодезической изученности города, что часто осложнялось различными проблемами,

втом числе и субъективными.

Разграничение полномочий зависело от конкретных условий и от решений местных органов власти или субъекта Федерации. Так, в Санкт-Петербурге земельный комитет выполнял все виды регистрации прав на недвижимость:

земельные участки и здания (объекты 1 рола — сфера деятельности непосредственно земельного комитета);

квартиры и части зданий (объекты 2 рода — городское бюро регистрации прав на недвижимость в жилищной сфере, которое находилось в структуре земельного комитета).

ВСанкт-Петербурге была введена собственность на землю и существовал рынок земли, причем для активизации продажи земельных участков ставки арендных платежей превышали размер земельного налога до 7 раз. Распоряжением государственным имуществом в городе занимается Комитет по управлению государственного имущества (КУГИ), который продает, сдает в аренду объекты городской недвижимости (земельные участки и здания).

ВМоскве земельный комитет выполнял все операции с земельными участками: оформление прав, оформление прав долгосрочной аренды, сдача земельных участков в аренду, регистрация гражданских сделок с земельными участками (залог, продажа прав аренды и т. д.), организация конкурсов по продаже прав аренды на земельный участок и т.д. Поскольку частная собственность на землю в г. Москва отсутствует, то продавали права аренды земельного участка. Операции на вторичном земельном рынке производили только с теми участками, для которых были выкуплены пра-

ва аренды. Москомимущество выполняло все операции с нежилыми зданиями и их частями: регистрация прав, продажа, аренда, регистрация всех сделок и т.д. Департамент муниципального жилья выполнял все операции с жилым фондом: оформление прав

98

собственности, регистрация сделок по распоряжению жилыми помешениями (договора купли-продажи, дарения, мены, продажа с аукциона, наследование, залога и т. д.— в соответствии с Гражданским кодексом). Разграничение полномочий между Москомземом и Москомархитектурой постоянно корректировали в сторону увеличения полномочий земельно-имущественного комплекса.

Для практического решения вопросов разграничения полномочий между земельным комитетом и органом архитектуры было принято «Временное положение о разграничении полномочий комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и органов архитектуры и градостроительства по регулированию земельных отношений в городах и других поселениях РФ», утвержденное Роскомземом.

Разграничение проводили:

для согласованной политики использования земель; соблюдения прав собственников, пользователей, арендаторов; обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности; сохранения историко-культурного наследия и ценных природ-

ных ландшафтов.

Земельный комитет осуществляет:

разработку нормативно-правовых документов по вопросам регулирования земельных отношений;

проведение работ по оценке земель; обеспечение работы комиссии по выбору земельных участков и

подготовку графических и текстовых документов по ним; проектирование границ и плана участка в соответствии с градо-

строительной документацией; подготовку и согласование проектов решений местных органов

власти по предоставлению и изъятию участков; подготовку землеустроительных дел;

регистрацию земельных участков на основании решения органа местного самоуправления, выдачу земельно-правовых документов;

предоставление кадастровых планов по заказам органов архитектуры;

проведение работ по выносу в натуру границ участков; инвентаризацию и межевание земель; ведение государственного земельного кадастра;

контроль за соблюдением земельного законодательства и разрешенного режима землепользования;

участие в разрешении земельных споров. Органы архитектуры и градостроительства:

разрабатывают нормативно-правовые документы по планированию и использованию территорий в городе;

организуют разработку и согласование градостроительной документации;

разрабатывают проекты городской черты;

99

подготавливают предложения по выбору земельных участков в соответствии с утвержденной градостроительной документацией; предоставляют картографические материалы, необходимые для

инвентаризации земель; участвуют в подготовке проекта решения органа местного са-

моуправления о предоставлении участка; подготавливают архитектурно-планировочное (градострои-

тельное) задание и исходные материалы для проектирования; комплектуют строительные паспорта земельного участка; получают и хранят технические отчеты по инженерным изыс-

каниям и копии топографических планов; согласовывают проектную документацию на строительство;

устанавливают целевое назначение земельного участка и градостроительных ограничений использования участка, в том числе при перерегистрации прав на него;

подготавливают и выдают разрешения на снос и строительство, реконструкцию, расширение зданий и т.д.;

ведут банк данных по инженерным изысканиям; определяют градостроительную ценность территорий города

для установления ставок земельных платежей;

участвуют в работе комиссий по инвентаризации земель, по земельным отношениям;

определяют и выносят в натуру красные линии; ведут градостроительный кадастр; участвуют в разрешении земельных споров;

контролируют соблюдение градостроительного законодательства. Вместе с тем все более очевидной стала определенная правовая необеспеченность деятельности территориальных органов Госкомзема РФ. Постановлением Совета Министров —Правитель- ства РФ от 27 мая 1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств» были одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов, их функционирования, к основным из которых мож-

но отнести следующие:

территориальные органы министерств и ведомств РФ входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург, — во взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ;

создание, реорганизацию и ликвидацию территориальных органов проводят соответствующие центральные органы федеральной исполнительной ачасти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург. Те же вопросы на территории ав-

100

тономного округа, входящего в край, область, решают по взаимному согласию сторон;

назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов осуществляет соответствующий центральный орган федеральной исполнительной власти по согласованию с администрациями краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург, кроме случаев, предусмотренных законодательством РФ;

финансирование деятельности территориальных органов осуществляют, как правило, за счет федерального бюджета РФ, а также соответствующих бюджетов субъектов Федерации и других источников финансирования, установленных законодательством РФ;

в случаях передачи центральными органами федеральной исполнительной власти части своих полномочий на региональный уровень или передачи органами исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москва и Санкт-Петербург части своих полномочий на федеральный уровень условия финансирования и материально-тех- нического обеспечения деятельности соответствующих территориальных органов определяются на основе взаимных соглашений и др.

Несмотря на достаточно детальную регламентацию организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, данные предложения имели рекомендательный характер (о чем говорит название документа) и поэтому не содержали в себе норм, обязательных к исполнению.

Конституция РФ предусматривает существование и взаимодействие двух систем государственных органов исполнительной власти. Первую составляют федеральные органы исполнительной власти и создаваемые ими для осуществления своих полномочий территориальные органы (ч. 1 ст. 78). Вторую систему составляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, которые по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов образуют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77).

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Соответственно органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им часть своих полномочий (ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ).

Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Правительству РФ было поручено обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и при этом

101

особое внимание уделить исключению дублирования в деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ, более четкому разграничению их функций и полномочий.

На основании вышеуказанных документов 1996—1998 гг. стала распространяться практика заключения соглашений между Госкомземом России и органами исполнительной власти (администрациями) субъектов РФ о разграничении полномочий в сфере управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений на территории соответствующего региона. Этими соглашениями администрации субъектов РФ наделялись определенными полномочиями, делегируемыми им Госкомземом России. Как правило, это были полномочия, вытекающие из задач Комитета по осуществлению государственной политики в области использования земельных ресурсов и государственного регулирования земельных отношений (госземкадастр, госземконтроль, оформление документов о правах на земельные участки и др.)- Неизменный атрибут таких соглашений — условие дофинансирования субъектом РФ финансового и материального обеспечения регионального земельного комитета до уровня обеспечения органов государственной власти.

Процесс разграничения собственности на землю имел существенное значение в становлении федеративного государственного устройства России.

К 1999 г. было подписано 13 таких соглашений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами, в которых были определены принципы разграничения земель на уровнях собственности — федеральную и субъектов РФ.

В 1998 г. была предпринята попытка административного объединения органов федеральной исполнительной власти, участвующих в формировании объектов недвижимого имущества, что способствовало бы решению существующих межведомственных противоречий. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. в результате слияния Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России бьыо образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищ- но-коммунальному хозяйству.

Минземстрой России просуществовал чуть больше четырех месяцев и в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. был расформирован. Земельная служба в лице Государственного земельного комитета РФ вновь стала самостоятельным органом исполнительной власти. Затем Госкомзем РФ был преобразован в Государственный комитет Российской

102

федерации по земельной политике на основании Указа Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 1998 г. была установлена предельная численность работников центрального аппарата Госкомзема России (159 чел.) и предельная численность работников территориальных органов Госкомзема составляла 10014 чел.

В структуре территориальных органов Госкомзема России функционировало 89 областных, краевых, республиканских и окружных комитетов, в подчинении которых находилось 2190 районных и городских комитетов. Кроме того, в системе Госкомзема России находилось 6 подведомственных головных организаций: Российский научно-исследовательский и проектно-изыскательский институт земельных ресурсов (РосНИИземпроект); Государственный проектно-изыскательский институт земельно-кадастровых съемок (Госземкадастрсъемка—ВИСХАГИ); Российский институт мониторинга земель и экосистем (РосИМЗ); Федеральный кадастровый центр (ФКЦ) «Земля»; Вычислительный центр Госкомзема России; Государственный центр «Землемер».

В этот период необходимо было создать производственную структуру, обеспечивающую ведение государственного земельного кадастра, отделив функции государственного управления в земельных комитетах от производственной деятельности. Наиболее конструктивным решением этой проблемы было создание федеральных государственных учреждений — Земельных кадастровых палат по субъектам РФ. Такие учреждения были созданы по инициативе Госкомзема России на основании приказа от 28 сентября 1999 г. В районах и городах эти учреждения создавали свои филиалы. Финансировать данные учреждения предполагалось за счет средств федерального бюджета, субъекта Федерации, муниципальных образований и хозрасчетной деятельности.

Приказом Госкомзема от 8 февраля 2000 г. ответственность за организацию работ по ведению ГЗК на территории субъекта Российской Федерации бьыа вохтожена на соответствующие комитеты по земельным ресурсам и землеустройству. При этом руководителям этих комитетов были делегированы следующие полномочия:

утверждать ежегодную смету доходов и расходов «Земельной кадастровой палаты», в частности внебюджетной деятельности;

проводить по согласованному с Госкомземом России графику ревизию деятельности «Земельной кадастровой палаты»;

вносить предложения о ликвидации (реорганизации) «Земельной кадастровой палаты» и создании ликвидационной комиссии, согласовывать ликвидационный баланс;

получать отчеты о результатах проводимой работы; рассматривать и согласовывать ежегодные отчеты о работе «Зе-

мельной кадастровой палаты».

103