4. Проверки соответствия хозяйственной деятельности

требованиям природоохранного законодательства

на предприятиях - природопользователях.

Основной по эффективности, но наиболее трудоемкий на практике метод ОЭК - проверки соблюдения действующего законодательства предприятиями- природопользователями.

Итак, с чего начать проверку? Прежде всего нужно определится, готовы ли вы к вполне возможным конфликтам при проведении ОЭК? Если да, то выберем наиболее простой вариант и обратимся в известную и авторитетную общественную экологическую организация в Вашем регионе или городе. Эта организация должна иметь в официально зарегистрированном уставе право общественного экологического контроля и в, идеальном варианте, как предусматривает федеральный закон «Об охране окружающей среды», - порядок проведения такого контроля. На практике нам не известны случаи включения такого порядка в уставы общественных организаций (НПО), и органы Министерства юстиции РФ скорее всего будут исключать такие части устава при регистрации (со ссылкой на отсутствие нормативно-правового регулирования), но было бы интересно провести такой эксперимент.

Более эффективен вариант подготовки и утверждения Положения об общественном экологическом контроле региональным законом, региональным подзаконным нормативным актом, приказом руководителя регионального природоохранного органа, постановлением органа местного самоуправления. Однако, в настоящее время политическая воля федеральной власти направлена на пресечение такого рода инициатив местных властей. И маловероятно такое развитие событий (за исключением все же местного самоуправления). Наиболее реален (в правовом, но не политическом смысле) путь утверждения Правительством РФ Положения об общественном экологическом контроле, проект которого могут разработать общественные организации совместно с МПР РФ. Но, напоминаю, что порядок ОЭК все же должен быть предусмотрен федеральным законом или этот закон должен содержать отсылочную норму на соответствующий подзаконный нормативный акт. В настоящее время в Комитете по экологии Государственной Думы ФС РФ создана рабочая группа по разработке ФЗ «Об экологическом контроле», который планируется внести на первое чтение в ноябре 2005 года. Это проект содержит и нормы по общественному экологическому контролю.

Однако, все это еще не означает, что ОЭК невозможно осуществлять сейчас, пользуясь декларативным правом.

Проверки предприятий могут быть следующих видов:

- по формату проверки: целевые и комплексные;

- по форме проверки: самостоятельные и совместные.

Целевые проверки проводятся по определенной проблеме или вопросу, зафиксированному в жалобах от граждан, поступивших в НПО, или отраженных в сообщениях СМИ.

Комплексные проверки оценивают все аспекты воздействия предприятий на окружающую среду и требуют высоко профессионального уровня проверяющих и серьезной подготовительной работы с администрацией предприятия (как правило, при согласии последней). Мотивами проведения проверки могут быть обращение НПО в финансирующие данное предприятие зарубежные банки или стремление администрации предприятия создать себе имидж по-европейски открытого предприятия, чья производственная деятельность соответствует международным стандартам и требованиям Орхусской конвенции.

Самостоятельные проверки силами НПО обычно затруднены в исполнении вследствие противодействия администрации проверяемого предприятия, но и здесь консенсуса можно достичь. Впрочем, производственные объекты, не имеющие охраны или расположенные на неогражденном участке (допустим, лесные разработки, нефтедобывающие кусты скважин, карьеры ПГС и т.д.) можно визуально обследовать и без официального разрешения. Кстати, такие проверки можно проводить с участием корреспондентов СМИ в форме журналистского расследования.

Наиболее распространенной и эффективной является проверка с участием представителей различных контролирующих и надзорных органов, депутатов, сотрудников правоохранительных органов и органов местного самоуправления и т.д. Причем наибольший эффект достигается при инициировании комиссии со стороны НПО и участием максимального числа различных органов и организаций.

4.1. Кто имеет право проводить проверки.

Право общественного контроля представляется общественным и иным некоммерческим организациям, а также гражданам Законом РФ «Об охране окружающей среды», но еще раз оговорим, что порядок такого контроля не регламентирован и гражданам целесообразнее действовать через профессиональные общественные организации, обладающие необходимыми навыками и наработанной практикой общения как с администрацией предприятий, так и с контролирующими органами. Безусловно, более эффективны и просты в исполнении проверки, проводимые совместно с государственными контролирующими органами, но мы попробуем разобраться в процедуре самостоятельной общественной проверки, как наиболее сложной в реализации. Важно осознавать, что при успешной реализации ряда проверок силами конкретной НПО, предприятия-природопользователи будут неизбежно избегать конфликтов с общественной экологической инспекцией, которую крайне затруднительно подкупить. Профессионализм, независимость, последовательность общественного контроля вполне могут привести к высокому рейтингу такой общественной инспекции, к действенности ее работы, что существенно облегчит информационное и политическое сопровождение ОЭК и может даже, в какой-то мере, заменить ослабленные ныне государственные контролирующие органы. А при наличии политического влияния и экологической эффективности работы инспекции появится возможность и финансирования такой общественной деятельности из внебюджетных источников. К примеру, в ряде нефтегазовых регионов России сами же промышленные компании стали применять для охраны нефтепромыслов и выявления экологических нарушений военизированные общественные организации казачества

(в частности, Оренбургское казачество). Казаки Анапского района Краснодарского края выполняют функции охраны заказника «Большой Утриш», поддерживая на его территории режим санитарной охраны.

Итак, если в экологической НПО нет своей общественной инспекции, то ее следует создать в первую очередь формально: то есть разработать и утвердить в руководящем органе НПО, к примеру, Положение об общественной экологической инспекции, где закрепить в первую очередь статус общественного инспектора и процедуру проведения проверок, форму удостоверения инспектора и порядок его оформления.

Вряд ли стоит опасаться погрешностей в этих документах, поскольку общественный контролер не является должностным лицом и не несет ответственности за свои действия перед законом (за исключением некоторых противоправных уголовно наказуемых действий). Это, с одной стороны, не ограничивает действия общественного инспектора определенными рамками, но, с другой стороны, может служить основанием для отказа допуска на предприятие в целях проверки. Из последнего не нужно делать трагедию и априори настраиваться на такой вариант. В России уже достаточно широко развернулась практика отказа от допуска на территорию предприятий даже государственных инспекторов. В таких случаях включается программа долговременной «экологической осады» данного предприятия, которая обычно кончается все же победой контролирующего органа. У инспекции НПО нет формальных прав применять санкции в такой ситуации, но зато НПО не ограничена в возможностях разностороннего и многопланового давления на руководство предприятий с использованием полномочий различного рода органов и структур общества. И, администрация предприятия, заинтересованная в своем имидже или уже наученная горьким опытом конфликтов с общественностью, вполне может отнестись серьезно даже к общественной проверке.

Вооружившись удостоверением и решением руководящего органа НПО о проведении проверки (с указанием основания, даты и цели проверки, состава комиссии или ф.и.о. общественного контролера и т.д.) представитель общественности при плановой проверке организует предварительное уведомление руководства предприятия, которое предстоит проверить. Это может быть уведомление произвольной формы, подписанное руководителем либо НПО либо Общественной экологической инспекции этой организации и содержащее ссылку на решение руководящего органа организации и иные данные.

При внеплановой проверке, проводящейся по сообщениям граждан или юридических лиц при наличии признаков чрезвычайной ситуации (к примеру, при основании предполагать высокие или чрезвычайно высокие загрязнения или иные ЧС), такая предварительная оценка ситуации может быть осуществлена с соблюдением необходимых мер безопасности и с предварительным уведомлением контролирующих и надзорных органов. Естественно, в этом случае предупреждение администрации хозяйствующего субъекта не является обязательным, но и не лишним, поскольку бывают ситуации, когда администрация предприятия просто не знает о факте экологического правонарушения на своей территории.

Нелишне напомнить читателю, что общественный инспектор должен обладать хотя бы минимумом знаний в области природоохранного законодательства и экологической безопасности. Кстати, для роли таких инспекторов целесообразно использовать вышедших на пенсию сотрудников природоохранных органов, имеющих желание и возможность продолжать свою профессиональную деятельность уже под «крышей» общественной организации.

В любом случае, если вы не хотите дискредитировать свою организацию, перед комплексной проверкой предприятия-природопользователя следует провести соответствующую подготовку, которая должна включать в себя ознакомление со следующими документами и информацией:

- данные о руководстве предприятия и о его ведомственной службе по охране окружающей среды;

- форма управления данным юридическим лицом с основными историко-хронологическими данными его становления и развития;

- краткое описание основных производственных показателей и применяемых технологий;

- генплан или территориальная схема размещения объектов на территории предприятия, иная проектная документация;

- схема водопотребления или водоотведения предприятия с указанием водозаборных сооружений и выпусков сточных вод в водные объекты (в канализацию, на рельеф местности и т.д.);

- схема размещения организованных источников выбросов в атмосферу;

- схема движения сырья и материалов с указанием количества, видов и класса опасности образующихся отходов, мест их хранения, вторичного использования или переработки;

- программа или план мероприятий по охране окружающей среды предприятия, согласованный с контролирующими органами и утвержденный директором предприятия, последний отчет о его выполнении;

- лицензии на водопользование, на недропользование, на обращение с опасными отходами;

- разрешения на выбросы в атмосферу, тома предельно-допустимых выбросов;

- разрешения на захоронение, вывоз или временное хранение отходов;

- экологический паспорт предприятия;

- госстатотчеты форм 2-ТП по атмосферному воздуху, по воде, по отходам;

и т.д.

Возникает вопрос: «Где взять эту информацию?». Тем более, что государственный экологический контроль все более превращается в зону коррупции и злоупотреблений, и любая экологическая информация должностными лицами государственных органов незаконно превращается в объект коммерческой тайны.

Выходов несколько. Во-первых, авторитет данной НПО и ее общественной инспекции вполне может стать основой для получения указанной информации в государственных природоохранных органах. Нелишне будет заключить соглашение о взаимодействии с конкретным природоохранным органом или согласовать с ним Положение об общественной экологической инспекции.

Во-вторых, можно использовать ведомственные разногласия контролирующих органов или межличностные проблемы их руководителей. К примеру, Гидрометеослужба вполне может дать информацию о фоновых загрязнениях в районе расположения данного предприятия по водной и воздушной среде, территориальное ФГУ по мониторингу водных объектов МПР РФ – оценку влияния выпуска сточных вод данного предприятия, санэпидслужба (Роспотребнадзор) - по радиационной ситуации и вредным физическим воздействиям.

Вдумчивый анализ вполне открытых ежегодных Государственных докладов по охране окружающей среды в регионах тоже даст основания для оценки влияния данного предприятия.

Главное управление архитектуры города или орган архитектурно-строительного надзора может помочь в ознакомлении с проектом строительства данного предприятия.

Проектно-изыскательские организации могут предоставить возможность ознакомиться с результатами инженерно-экологических изысканий под строительство данного предприятия.

Орган государственной экологической экспертизы не может отказать НПО в ознакомлении с разделом «Оценка воздействия на окружающую среду» архивного проекта и заключением государственной экспертизы по проекту строительства данного предприятия.

Территориальные агентства по воде, по лесам, по недрам вполне могут поделиться информацией по лицензионным видам деятельности данного предприятия.

Управления Росприроднадзора МПР РФ и Управления по экологическому и технологическому надзору Ростехнадзора РФ до сих пор не поделили полномочия и проявляют конфликтное соперничество в контроле за природопользователями. Поэтому могут и не отказать в предоставлении информации по отдельным предприятиям.

Основную долю данных можно получить из экологического паспорта предприятия, копия которого хранится в местном Управлении Росприроднадзора МПР РФ.

Официальную информацию о влиянии данного предприятия на окружающую среду можно получить также из государственных статистических отчетов в местном управлении статистики.

Часто информацию о негативном воздействии на окружающую среду предприятия неофициально сообщают работники соседних предприятий или жители ближайших домов, садоводы, сотрудники ближайших коммерческих организаций, в той или иной мере страдающие от воздействия данного предприятия.

Важно знать при этом, что все эти документы не относятся к документам с ограниченным доступом и эту информацию можно запросить либо официально, либо используя личные связи и контакты.

Иногда важные для проверки данные можно получить из средств массовой информации.

Поэтому в Общественной экологической инспекции желательно завести «дела»

на основные предприятия-загрязнители, и проверки проводить после ознакомления с соответствующей папкой с составлением примерной программы проверки. При этом всегда целесообразнее проводить проверку не единолично, а группой общественных инспекторов, каждый из которых может быть специалистом в какой-либо сфере экологического контроля. Второй аспект - достоверность, объективность и доказательность материалов проверки будут оцениваться государственными органами в том числе и по количеству членов комиссии. Это окажется важным в случае разногласий по результатам проверки с администрацией предприятия.

Значительно проще организовать проверку по отдельному факту нарушения на предприятии или по отдельному направлению. Допустим, по вопросам исключительно радиационного загрязнения или по факту образования несанкционированной свалки на территории предприятия или рядом с ней.

Но, в любом случае, общественный инспектор должен иметь четкую программу или план контрольного мероприятия, утвержденный руководством НПО.