Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебник
.pdf
щей среды. Правовая категория «управление окружающей средой» включает следующие важные аспекты:
управление в области использования природных ресурсов;
восстановление возобновляемых природных ресурсов и
объектов;
сохранение среды обитания.
Управление – это не что иное, как система или механизм организации жизнедеятельности общества посредством функционирования ветвей власти и создаваемых ими государственных
органов. В качестве основного элемента системы управления
окружающей средой следует рассматривать республиканские и
местные органы государственного управления. Управление таким важным и специфическим объектом как окружающая среда
представлено сложной системой государственных органов.
Функции и полномочия таких органов определяют их связи и
отношения между собой, степень ответственности каждого за
обеспечение рационального использования, восстановления и
охраны окружающей среды. Организационная и правовая модели в каждом конкретном случае отражают уровень участия отдельных органов в управлении, их связи с центром и механизм
их взаимодействия.
Система органов государственного управления окружающей средой объединяет разнообразные органы управления,
для которых общим является то, что они осуществляют однородный вид деятельности – государственное управление в области использования, охраны природных объектов, ресурсов и
окружающей среды в целом. Она строится в соответствии с задачами и функциями, которые охватывают такие направления,
как учет природных ресурсов, организация мониторинга окружающей среды, осуществление планирования и научного прогнозирования в области использования, воспроизводства и охраны природных объектов и ресурсов, проведение экологи ческого контроля, обеспечение экономической эффективности
производства, связанного с природопользованием. Система
органов управления закреплена в законодательных актах.
В связи с вышеизложенным, приходим к выводу, что с и стема органов управления природопользованием и охраной
окружающей среды представляет собой совокупность организаций, учреждений, органов, выполняющих однородные задачи, наделенных конкретной компетенцией, имеющих определенное место в системе государственного управления, направляющих свои усилия на осуществление возложенных на них
управленческих функций.
161
В качестве основного элемента системы управления рассматривается орган управления, наделенный определенной
компетенцией. При установлении компетенции органа управления природопользованием и охраной окружающей среды
важным моментом является достижение необходимого соответствия между функциями и полномочиями, т.е. содержание
полномочий в полной мере должно вытекать и обусловливаться содержанием функций соответствующего органа управления, а объем полномочий – соответствовать объему осуществляемых функций и эффективно обеспечивать реализацию
каждой функции относительно каждого объекта управления.
Следует отметить, что распределение компетенции между
различными органами определяется функциональным назначением и характером выполняемых задач. В соответствии с
компетенцией происходит классификация органов управления природопользованием и охраной окружающей среды. Они
подразделяются на органы управления:
общей компетенции;
специальной компетенции;
межведомственной компетенции;
отраслевой (ведомст венной) компетенции.
Органы управления общей компетенции наряду с управлением в исследуемой области осуществляют также управление
многими другими видами деятельности и отраслями экономики.
К таким органам относятся Президент Республики Беларусь, Совет Минист ров Республики Беларусь, областные, городские,
районные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы.
Характерной чертой органов управления специальной компе-
тенции является то, что содержание их компетенции определяется в основном или исключительно возлагаемыми на них функциями управления природопользованием, воспроизводством,
охраной и защитой одного или нескольких природных объектов.
К ним относятся Минприроды, МЧС, Минлесхоз и др.
Органы управления межведомственной компетенции осуществляют определенные мероприятия, отдельные виды природоохранной деятельности по всем природным объектам независимо от их ведомственной и другой принадлежности. К ним
относят Минздрав, Министерство внутренних дел (МВД) и т.д.
Властные полномочия органов управления ведомственной
компетенции распространяются только на подчиненные структуры. К таким органам относятся Минсельхоз, Министерство
обороны (Минобороны).
162
Можно предложить также более простую и доступную
классификацию органов управления окружающей средой, согласно которой они подразделяются:
на органы управления общей компетенции;
органы управления специальной компетенции.
Управление природопользованием и охраной окружающей
среды мы рассматриваем как самостоятельный и специфический институт права, который в различной степени входит или тесно соприкасается с другими отраслями.
Управление в рассматриваемой области базируется на определенных принципах:
разделение функций природопользования и охраны окру-
жающей среды;
обеспечение приоритетов, гарантирующих право граж-
дан на благоприятную окружающую среду;
сочетание государственного регулирования с местной
инициативой, участием общественности;
подконтрольность органов государственного управления;
гарантирование административного и судебного порядка
обжалования решений органов управления;
ответственность органов управления и государства за ре-
шения, приведшие к отрицательным последствиям в области
окружающей среды;
информирование и гарантирование права на получение
достоверной информации в области окружающей среды;
научная обоснованность и экспертиза принимаемых ре-
шений.
8.2. Механизм государственного управления в области
природопользования и охраны окружающей среды
Механизм управления природопользованием и охраной
окружающей среды включает методы, формы, функции управ-
ления и систему государственных органов, осуществляющих
такое управление. Белорусские ученые рассматривают методы
правового регулирования общественных отношений в сфере
исполнительной власти как совокупность правовых средств,
способов, приемов, посредством которых регулируются управленческие отношения
1
. А.Е. Лунев указывает, что методы
управления – это способы воздействия на управляемых в целях
1
См.: Административное право / Л.М. Рябцев [и др.]. Минск, 2013.
163
наиболее правильного и оперативного решения задач, стоящих
перед аппаратом управления
1
. По-разному в юридической
литературе дается и классификация методов управления.
Г.В. Атаманчук выделяет морально-идеологические, социальнополитические, экономические и административные методы
2
В.А. Юсупов и Н.А. Волков классифицируют методы управления, подразделяя их на методы политического воздействия, административные, экономические, социально-психологические и
индивидуально-психологические
3
. Такая классификация методов управления сохраняет актуальность и в современных условиях. Белорусские ученые выделяют метод централизованного,
императивного регулирования (административно-правовой метод) и метод децентрализованного, диспозитивного регулирования (без прямых предписаний и запретов)
4
.
С нашей точки зрения, методы управления природопользо-
ванием и охраной окружающей среды представляют собой
способы воздействия на поведение и деятельность управляемых с целью обеспечения рационального природопользования, воспроизводства и охраны окружающей среды.
Методы управления природопользованием и охраной окружающей среды подразделяются:
на административные (прямой приказ, обеспечиваемый
возможностью государственного принуждения);
экономические (создающие непосредственную материаль-
ную заинтересованность предприятий, организаций, трудовых
коллективов, граждан в выполнении решений органов управления природопользованием и охраной окружающей среды);
морального стимулирования (реализуются как посред-
ством применения мер поощрительного характера, так и в форме воздействия на нарушителей).
Форма управления природопользованием и охраной окружающей среды означает юридический способ внутренней ор-
ганизации управленческой деятельности и внешнего организационного воздействия на управляемые объекты. В качестве
.
1
См.: Лунев, А.Е. Теоретические проблемы государственного управления
/ А.Е. Лунев. М., 1974.
2
См.: Атаманчук, Г.В. Государственное управление: проблемы методоло-
гии правового исследования / Г.В. Атаманчук. М., 1975.
3
Юсупов, В.А. Научные основы государственного управления в СССР /
В.А. Юсупов, Н.А. Волков. М., 1972. С. 34.
4
См.: Административное право / Л.М. Рябцев [и др.]. С. 23–24.
164
форм управления выступает правотворческая, правоприменительная и правоохранительная деятельность государства.
Управление природопользованием и охраной окружающей
среды означает выполнение комплекса функций, связанных с
экологическими отношениями, которые рассматриваются как
наиболее характерные, специфические по содержанию, обособленные виды деятельности, воздействующие на экологические
отношения и связи и составляющие единый организационноправовой механизм.
Все функции управления природопользованием и охраной
окружающей среды можно подразделить на общие функции и
функции, присущие управлению в рассматриваемой области.
К функциям управления в области охраны окружающей
среды и природопользования относятся:
стандартизация и нормирование в области охраны окру-
жающей среды;
планирование в области охраны окружающей среды и
природопользования;
лицензирование в области охраны окружающей среды;
мониторинг окружающей среды;
учет в области окружающей среды;
государственная экологическая экспертиза;
экологическая сертификация;
контроль в области охраны окружающей среды и приро-
допользования;
разрешение споров в области использования природных
ресурсов и охраны окружающей среды.
8.3. Система государственных органов,
осуществляющих управление в области
природопользования и охраны окружающей среды
Как было отмечено ранее, органы управления в области
использования и охраны окружающей среды подразделяются
на органы управления общей и специальной компетенции.
К органам управления общей компетенции относятся
Президент Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь, областные, городские, районные Советы депутатов, местные исполнительные и распорядительные органы.
В соответствии с Конституцией государственная власть в
Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее
165
на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.
Президенту Респуб лики Беларусь в соответствии со ст. 8-1
Закона «Об охране окружающей среды» в области охраны
окружающей среды предоставлены следующие полномочия:
определяет единую государственную политику;
утверждает государственные программы рационального
(устойчивого) использования природных ресурсов и охраны
окружающей среды;
устанавливает порядок предоставления природных ре-
сурсов в пользование и принимает решения о предоставлении
их в пользование в случаях, предусмотренных законодательными актами Республики Беларусь;
принимает решения об объявлении, преобразовании и
прекращении функционирования заповедников, национальных парков, а также заказников республиканского значения в
случае изъятия земельных участков у землепользователей для
этих целей;
утверждает схему национальной экологической сети;
объявляет зоны экологического бедствия;
устанавливает срок приостановления работы промыш-
ленных и иных объектов, расположенных в зоне экологического бедствия;
осуществляет иные полномочия, возложенные на него
Конституцией Республики Беларусь и законодательными актами Республики Беларусь.
Совет Министров Республики Беларусь в области охраны
окружающей среды, согласно ст. 9 Закона «Об охране окружающей среды»:
обеспечивает реализацию единой государственной поли-
тики Республики Беларусь;
принимает нормативные правовые акты в области охраны
окружающей среды;
обеспечивает разработку и выполнение государственных
программ рационального (устойчивого) использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;
устанавливает порядок разработки и утверждения терри-
ториальных комплексных схем рационального (устойчивого)
использования природных ресурсов и охраны окружающей
среды и порядок их финансирования;
166
определяет меры по охране окружающей среды, научно
обоснованному использованию природных ресурсов и улучшению качества окружающей среды;
устанавливает порядок использования природных ресур-
сов, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь;
определяет перечень должностных лиц Минприроды и
его территориальных органов, имеющих право осуществлять
контроль в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов;
определяет порядок деятельности общественных экологов;
вносит Президенту Республики Беларусь в порядке, уста-
новленном законодательством Республики Беларусь, предложения об установлении льгот отдельным категориям юридических и физических лиц;
устанавливает порядок ведения государственных када-
стров природных ресурсов, а также порядок ведения государственного учета в области охраны окружающей среды;
устанавливает перечень мероприятий по охране окружаю-
щей среды и воспроизводству природных ресурсов, финансируемых за счет средств республиканского и местных бюджетов
(данное полномочие приостановлено с 2011 г.);
устанавливает порядок передачи мест обитания диких жи-
вотных и мест произрастания дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, типичных и редких природных ландшафтов и биотопов
под охрану пользователям земельных участков и (или) водных
объектов, формы паспортов мест обитания диких животных и
мест произрастания дикорастущих растений, относящихся к
видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, типичных и редких природных ландшафтов и биотопов и охранного обязательства, а также порядок и условия их выдачи;
устанавливает порядок и условия выдачи разрешений на
изъятие диких животных и дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, из среды их обитания и произрастания, если иное не
установлено Президентом Республики Беларусь;
устанавливает порядок формирования и ведения государ-
ственного фонда данных о состоянии окружающей среды и
воздействиях на нее;
устанавливает по согласованию с Президентом Республи-
ки Беларусь требования к содержанию схемы национальной
167
экологической сети и критерии выбора территорий для включения в национальную экологическую сеть;
принимает решения об объявлении, преобразовании и
прекращении функционирования заказников республиканского значения в случае, если изъятия земельных участков у землепользователей для этих целей не требуется;
объявляет в необходимых случаях отдельные участки тер-
ритории Республики Беларусь зонами экологического риска и
зонами экологического кризиса;
устанавливает порядок ведения Национальной системы
мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь;
определяет порядок проведения и использования данных
мониторинга окружающей среды;
устанавливает порядок осуществления аналитического
(лабораторного) контроля;
устанавливает порядок материального поощрения долж-
ностных лиц Минприроды и его территориальных органов, выявивших правонарушения в области охраны окружающей среды;
определяет состав экологической информации общего на-
значения, подлежащей обязательному распространению, обладателей такой информации, обязанных ее распространять, и
периодичность ее распространения;
устанавливает форму и порядок составления акта об уста-
новлении факта причинения вреда окружающей среде;
устанавливает порядок исчисления размера возмещения
вреда, причиненного окружающей среде;
осуществляет международное сотрудничество в области
охраны окружающей среды;
осуществляет иные полномочия, возложенные на него за-
конами Республики Беларусь и актами Президента Республики
Беларусь.
Областные, городские, районные Советы депутатов в
области охраны окружающей среды в соответствии со ст. 11
Закона «Об охране окружающей среды»:
утверждают территориальные программы и мероприятия
по рациональному (устойчивому) использованию природных
ресурсов и охране окружающей среды;
распоряжаются на подведомственной им территории
природными ресурсами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды и рациональном использовании природных
ресурсов;
168
отменяют решения местных исполнительных и распоря-
дительных органов об изъятии и предоставлении земельных
участков в пользование, аренду, пожизненное наследуемое
владение, о передаче их в собственность, не соответствующие
действующему законодательству Республики Беларусь об охране и использовании земель;
осуществляют иные полномочия в соответствии с законо-
дательством Республики Беларусь.
Местные исполнительные и распорядительные органы в
области охраны окружающей среды согласно ст. 11 названного
Закона:
разрабатывают и представляют в местные Советы депута-
тов территориальные программы и мероприятия по рациональному (устойчивому) использованию природных ресурсов
и охране окружающей среды и принимают меры по их выполнению;
принимают меры по защите прав и законных интересов
граждан Республики Беларусь в области охраны окружающей
среды;
осуществляют на подведомственной им территории кон-
троль за использованием и охраной земель в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь о контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь;
распоряжаются на подведомственной им территории при-
родными ресурсами в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Республики Беларусь об охране окружающей
среды и рациональном использовании природных ресурсов;
принимают решения о резервировании территорий, кото-
рые планируется объявить ООПТ;
принимают решения об объявлении, преобразовании и
прекращении функционирования заказников и памятников
природы местного значения;
принимают решения об объявлении и прекращении функ-
ционирования биосферных резерватов;
принимают решения о передаче в установленном порядке
выявленных мест обитания диких животных и (или) мест произрастания дикорастущих растений, относящихся к видам,
включенным в Красную книгу Республики Беларусь, типичных и (или) редких природных ландшафтов и биотопов под
охрану пользователям земельных участков и (или) водных объектов;
169
определяют места размещения отходов;
организуют сбор, перевозку, хранение и обезвреживание
коммунальных отходов, которые образуются на их территории;
предъявляют претензии юридическим лицам или гражда-
нам, причинившим вред окружающей среде, и иски в суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде;
участвуют в формировании экологической культуры;
изучают предложения юридических лиц, в том числе об-
щественных объединений, а также граждан по вопросам охраны окружающей среды и рационального (устойчивого) использования природных ресурсов;
осуществляют иные полномочия в соответствии с законо-
дательством Республики Беларусь.
На органы управления специальной компетенции возло-
жены функции управления в определенной области. Система
республиканских органов государственного управления и иных
государственных организаций, подчиненных Правительству –
Совету Министров Республики Беларусь – определена Указом
Президента Республики Беларусь от 5 мая 2006 г. № 289
«О структуре Правительства Республики Беларусь» (с изменениями и дополнениями).
К органам государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды специальной компетенции
относится Минприроды. Полномочия Минприроды определены в ст. 10 Закона «Об охране окружающей среды» и в Положении о Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь.
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей
среды Республики Беларусь является республиканским орга-
ном государственного управления и подчиняется Совету Министров Республики Беларусь. В структуру Минприроды входят управления, отделы и секторы. В систему Минприроды
входят территориальные органы природных ресурсов и охраны окружающей среды: областные комитеты и Минский городской комитет природных ресурсов и охраны окружающей
среды, районные инспекции природных ресурсов и охраны
окружающей среды; а также государственные организации,
подчиненные Минприроды, согласно перечню, утверждаемому Советом Министров Республики Беларусь.
К государственным организациям относятся:
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]