Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Экологическое право. Учебник
.pdf
ся равная защита и условия развития всех форм собственности (ст. 13).
Конституция определяет основополагающие принципы в
экологической сфере. Так, конституционную основу института
ответственности за нарушение законодательства об охране
окружающей среды составляет ст. 46, которая декларирует
право каждого на возмещение вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду. Ст. 60 декларирует право на возмещение в судебном порядке имущественного вреда и материального возмещения морального вреда. Осуществление права собственности в соответствии со
ст. 44 не должно противоречить общественной пользе и безопасности, наносить вред окружающей среде, историко-культурным ценностям, ущемлять права и защищаемые Законом интересы других лиц. Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции государство
осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни,
а также охраны и восстановления окружающей среды.
3.3. Система экологического законодательства
Система законодательства есть правовое явление, корре-
ляционно связанное с системой права своей внутренней структурой, в которой отражены объединение и дифференциация
объективно обусловленных юридических норм. В то же время
в правовой системе Республики Беларусь отрасль права, регулирующая отношения в области окружающей среды, называется «экологическое право», а отрасль законодательства в соответствии с Единым правовым классификатором Республики
Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1, определена как «законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов» (рубрика 11). При этом содержание рубрики 11 Единого правового классификатора шире ее
названия и включает кроме вопросов охраны окружающей среды и использования природных ресурсов также такое направление, как обеспечение экологической безопасности, в том
числе использование атомной энергии и обеспечение радиационной безопасности, определение правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия
(подрубрика 11.01.09).
41
В юридической литературе в качестве синонима при определении изучаемой отрасли законодательства используется
термин «экологическое законодательство», а применительно к
части законодательства о рациональном использовании природных ресурсов – «природоресурсное законодательство»
1
.
Задачи построения системы законодательства Республики
Беларусь решаются Законом «О нормативных правовых актах». В соответствии со ст. 3 названного Закона нормативные
правовые акты приводятся в единую систему, характеризующуюся внутренней согласованностью и обеспечивающую правовое регулирование общественных отношений путем определения иерархии нормативных правовых актов. Основой иерархии во всей системе законодательства является юридическая
сила нормативного правового акта, под которой, согласно п. 18
ст. 2 этого же Закона, понимается характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также
его место в иерархии нормативных правовых актов.
В силу названных выше особенностей экологического права
(см. п. 3.1 данного учебника) построение системы экологическо-
го законодательства (системы его источников) только на основе
критерия юридической силы нормативного правового акта не позволяет отразить специфику взаимодействия источников между
собой, а также применение их к экологическим правоотношениям. Необходимо учитывать факторы, влияющие на формирование
системы экологического законодательства, а именно:
наличие в его структуре блока природоресурсных под-
отраслей (земельное, водное, горное, лесное и т.п. законодательство);
включение в число источников так называемых экологи-
зированных норм;
регулирование отношений в области окружающей среды
нормами международного права окружающей среды.
В связи с этим необходимо выделение в системе экологического законодательства нескольких уровней и групп.
Первый уровень источников, регулирующих отношения в области окружающей среды, составляют норма-
1
См.: Бринчук, М.М. Экологическое право / М.М. Бринчук. С. 99–101;
Дубовик, О.Л. Экологическое право / О.Л. Дубовик. М., 2005. С. 71–72; Мака-
рова, Т.И. Законодательство, регулирующее отношения в области окружаю-
щей среды (экологические отношения) / Т.И. Макарова // Обзор экологического законодательства Республики Беларусь. СПб., 2003. С. 5–45.
42
тивные правовые акты собственно экологического содержания, т.е. принятые с целью:
регламентации отношений по использованию и охране
компонентов природной среды (природоресурсное законодательство);
охраны окружающей среды (природоохранное законода-
тельство);
обеспечения экологической безопасности (законодатель-
ство об экологической безопасности).
Природоресурсное законодательство сложилось в процессе использования природных ресурсов и основано на естественных особенностях отдельных компонентов природной
среды (земли, недр, вод и т.п.). Таким образом, в эту группу
входят самостоятельные подотрасли, объединенные в экологическом законодательстве в силу естественной взаимосвязи
природных компонентов в окружающей среде:
• законодательство об охране и использовании земель (зе-
мельное законодательство);
• законодательство об охране и использовании недр (горное
законодательство);
• законодательство об охране и использовании вод (водное
законодательство);
• законодательство об использовании, охране, защите и вос-
производстве лесов (лесное законодательство);
• законодательство об охране и использовании животного
мира (законодательство о животном мире);
• законодательство об охране и использовании растительно-
го мира (законодательство о растительном мире)
1
.
Каждую из названных подотраслей экологического законодательства возглавляет соответствующий законодательный акт:
Кодекс Республики Беларусь о земле (КоЗ) от 23 июля
2008 г.;
Кодекс Республики Беларусь о недрах (КоН) от 14 июля
2008 г.;
Водный кодекс Республики Беларусь (ВК) от 30 апреля
2014 г.;
Лесной кодекс Республики Беларусь (ЛК) от 24 декабря
2015 г.;
1
Подотрасли природоресурсного законодательства названы в соответствии с терминологией Единого правового классификатора, утвержденного
Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1. В скобках
приведены определения соответствующих подотраслей, используемые в научной терминологии.
43
Закон Республики Беларусь от 10 июля 2007 г. «О живот-
ном мире»;
Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О расти-
тельном мире».
28 декабря 2020 г. вступил в силу Закон от 18 декабря 2019 г.
№ 272-З «Об охране и использовании торфяников». Он устанавливает правовые основы охраны торфяников, рационального (устойчивого) использования их ресурсов и направлен на
сохранение болот и их биосферных функций. Согласно п. 20
ст. 1 данного Закона торфяник – это природный (природноантропогенный) комплекс, находящийся в естественном или
осушенном состоянии, обязательным компонентом которого
является образовавшийся в нем в процессе торфообразования
слой (слои) торфа. Этот законодательный акт устанавливает
правовой режим использования и охраны не в отношении компонентов природной среды (например, земель, недр, вод) или
природного объекта (лесов), а в отношении природного комплекса. В отношении природных комплексов, например ООПТ
как объектов экологических отношений, ранее устанавливался
только режим охраны.
Следует обратить внимание, что Закон «Об охране атмосферного воздуха» и Закон «Об охране озонового слоя» регулируют только охрану соответствующих компонентов природной
среды в процессе осуществления хозяйственной деятельности,
поэтому, несмотря на отнесение, согласно ст. 1 Закона «Об охране окружающей среды», атмосферного воздуха и озонового слоя
к числу компонентов природной среды, законодательные акты
об их охране включены в природоохранное законодательство.
Природоохранное законодательство включает нормативные правовые акты, принятые с целью охраны окружающей
среды. Они устанавливают специальные природоохранные инструменты и механизмы, которые в общем виде закреплены в
Законе «Об охране окружающей среды», создавая таким образом вместе с принятыми в развитие норм данного Закона иными актами законодательства природоохранные правовые институты (подинституты).
Необходимость разработки и принятия нормативных правовых актов, входящих в эту группу, обусловлена особенностями
окружающей среды, выступающей в качестве объекта правоотношений. Экологическое законодательство рассматривает охрану окружающей среды в качестве неотъемлемого условия устойчивого экономического и социального развития государства
44
и предусматривает целый ряд требований в этой области, которые предъявляются к хозяйственной и иной деятельности в качестве обязательных условий и ограничений.
Исходя из этого, в системе экологического законодательства следует выделить группу, объединяющую как законы, так
и принятые в их развитие иные акты законодательства, включая технические нормативные правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие параметры качества окружающей среды, и эколого-правовые механизмы, посредством которых оно обеспечивается. К этой группе относятся следующие
законы:
Закон от 18 июля 2016 г. № 399-З «О государственной эко-
логической экспертизе, стратегической экологической оценке
и оценке воздействия на окружающую среду»;
Закон от 16 декабря 2008 г. № 2-З «Об охране атмосфер-
ного воздуха»;
Закон от 12 ноября 2001 г. № 56-З «Об охране озонового
слоя»;
Закон от 15 ноября 2018 г. № 150-З «Об особо охраняемых
природных территориях»;
Закон от 20 июля 2007 г. № 271-З «Об обращении с отхо-
дами».
Нормы, содержащиеся в названных законах, и принятые в
их развитие нормативные правовые акты образуют, как было
сказано выше, соответствующий институт (подинститут) или
подотрасль экологического права. Обращает на себя внимание,
что те или иные отношения, закрепленные в Законе «Об охране
окружающей среды», в дальнейшем получают развитие в законах или иных актах законодательства. При этом в экологическом законодательстве отсутствует критерий, на основе которого определяется юридическая сила нормативного правового
акта, устанавливающего институты экологического права, например система ООПТ закреплена на уровне закона, а Национальная система мониторинга окружающей среды (НСМОС)
определена актом Правительства.
Таким образом, в этой группе обоснованно выделяются
нормативные правовые акты различной юридической силы,
которые содержат эколого-правовые механизмы. Кроме названных выше законов Республики Беларусь приведем установленные указами Президента Республики Беларусь таксы
для определения размера возмещения вреда, причиненного
окружающей среде (Указ Президента Республики Беларусь от
45
24 июня 2008 г. № 348), и критерии отнесения хозяйственной и
иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на
окружающую среду, к экологически опасной деятельности (Указ
Президента Республики Беларусь от 24 июня 2008 г. № 349).
Законодательство об обеспечении экологической безопас-
ности выделяют в юридической литературе в качестве само-
стоятельной группы источников экологического законодательства, называя его законодательством в сфере экологической
безопасности
1
. Такая позиция заслуживает поддержки, поскольку в данном случае имеет место специфический предмет
регулирования – отношения в области экологической безопасности в особых условиях чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера. В законодательстве Респуб лики Беларусь экологическая безопасность обеспечивается следующими законами:
Законом от 26 мая 2012 г. № 385-З «О правовом режиме
территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС»;
Законом от 6 января 2009 г. № 9-З «О социальной защите
граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской
АЭС, других радиационных аварий»;
Законом от 18 июня 2019 г. № 198-З «О радиационной
безопасности»;
Законом от 5 мая 1998 г. № 141-З «О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
Законом от 5 января 2016 г. № 354-З «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов»;
Законом от 9 января 2006 г. № 96-З «О безопасности ген-
но-инженерной деятельности».
Основой для выделения группы нормативных правовых актов, призванных обеспечивать экологическую безопасность, и
их дифференциации от актов, на основе которых осуществляются мероприятия по охране окружающей среды, является наличие специфического предмета регулирования отношений по
обеспечению защищенности окружающей среды, жизни и здоровья граждан от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Требования обеспечения экологической
безопасности распространяются на самые разнообразные на-
1
См.: Екологiчне право: Особлива частина: пiдруч. для студ. юрид. вузiв i
фак.: Повний акад. курс / В.I. Андрейцев i iнш.; за ред. В.I. Андрейцева. Київ,
2001. С. 97–112.
46
правления общественной жизни, и круг их постоянно расширяется, в том числе и посредством принятия международных
документов, включающих в сферу правового регулирования
новые, ранее не закрепленные в национальном праве отношения, например деятельность по обращению с генетически модифицированными объектами.
Таким образом, на настоящем этапе развития экологического законодательства выявлена потребность в юридическом
оформлении права экологической безопасности как самостоятельного направления, в рамках которого вырабатываются экологические требования к чрезвычайным ситуациям природного и техногенного характера во всех областях общественной
1
жизни
.
Второй уровень в системе экологического законода-
тельства – это так называемые экологизированные нор-
мы и нормативные правовые акты, в которых они
содержатся. Данный уровень является как бы внешним для собственно экологического законодательства: если группы источников, входящие в собственно экологическое законодательство,
представляют внутреннее деление экологического права, то
этот уровень позволяет расширить границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой. Понятие «экологизированные нормы» введено профессором В.В. Петровым. Под «экологизацией нормативно-правовых
актов» он понимает «внедрение эколого-правовых требований
в содержание, правовую ткань нормативно-правового акта»
2
.
В научной литературе эколого-правового содержания существуют и другие точки зрения относительно включения источников иных отраслей законодательства в систему экологического законодательства. Желаемый баланс экономических
и экологических интересов общества достижим в праве только
при учете экологического характера (когда имеет место взаимодействие с окружающей средой) подлежащего регулированию правоотношения. Включение в систему экологического
права норм иных отраслей обусловлено тем, что подлежащие
правовому регулированию экологические по содержанию отношения являются иноотраслевыми по объективно сложившейся правовой форме.
1
См.: Макарова, Т.И. Систематизация экологического законодательства
Республики Беларусь: проблемы и перспективы / Т.И. Макарова // Право
и демократия: сборник научных трудов. Минск, 2003. Вып. 14. С. 161–171.
2
Петров, В.В. Экологическое право России / В.В. Петров. С. 95.
47
Таким образом, в современных условиях экологизация законодательства идет по пути комплексного регулирования экологических по содержанию и иноотраслевых по форме (гражданских, административных, налоговых, финансовых, уголовных и т.д.) отношений. Согласованное применение экологической и «экологизированной» норм должно осуществляться
согласно правилу «специальный акт имеет верховенство по
отношению к акту общему»
1
. Такое применение норм иных отраслей права с целью регулирования экологических отношений определяют также как «субсидиарное» исходя из понимания субсидиарности как «применения правовых норм одного
института или отрасли права к отношениям, регулируемым
другим институтом или отраслью права»
2
.
При любом подходе следует учитывать то обстоятельство,
что включение иноотраслевых источников права в систему экологического законодательства обусловлено тем, что окружающая среда – это сложная природно-социальная система. Таким
образом, присутствие в рассматриваемом уровне норм хозяйственного права, а также так называемых социальных норм является настоятельной необходимостью, поскольку лица, ведущие хозяйственную деятельность, которая загрязняет окружающую среду, опираются на нормативные правовые акты, регулирующие их экономическую деятельность. К социальным
нормам, в частности, относится законодательство, обеспечивающее санитарно-эпидемиологическое благополучие населения,
градостроительное законодательство. Санитарно-эпидемиологическое законодательство регулирует качество окружающей
среды в аспекте сохранения ее как среды обитания человека.
Консолидирует систему санитарно-эпидемиологических норм
Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Правовую основу градостроительной деятельности составляет Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь». Ст. 5 названного
Закона устанавливает требования в области охраны окружающей среды, обеспечения безопасности территорий и их защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
1
См.: Макарова, Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Бела-
русь / Т.И. Макарова. Минск, 2004. С. 59–61.
2
См.: Елюбаев, Ж.С. Субсидиарное применение правовых норм при регу-
лировании отношений в сфере недропользования / Ж.С. Елюбаев [и др.] //
Информационно-правовая поддержка охраны окружающей среды и устойчивого развития: по материалам круглых столов. Минск, 2014. С. 30–32.
48
характера, предъявляемые к разработке градостроительной и
проектной документации на строительство и застройку населенных пунктов.
Экологическую окраску в настоящее время имеют многие правовые институты: институты права собственности, обязательств
вследствие причинения вреда, аренды и иные – в гражданском
праве; институты контроля и надзора, административной ответственности и управления в области охраны окружающей среды –
в административном праве; институт прав человека – в конституционном праве; экологическое налогообложение – в налоговом
праве и т.д. Таким образом, расширяя границы правового регулирования сферы взаимодействия общества с окружающей средой,
«экологизация» законодательства позволяет эффективно использовать все имеющиеся в законодательстве правовые формы и механизмы с целью достижения благоприятной для человека окружающей среды.
Третий уровень источников представляют нормы
международного права, регулирующие отношения по
охране окружающей среды.
В соответствии со ст. 8 Конституции Республика Беларусь
признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. Процедуры признания норм международного права закреплены в Законе «О международных договорах Республики
Беларусь». Согласно ст. 36 названного Закона нормы права,
содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь
на обязательность для нее соответствующего международного
договора. Решения о согласии на обязательность для Республики Беларусь межгосударственных и межправительственных договоров принимаются Президентом Республики Беларусь, Национальным собранием Республики Беларусь или Советом Министров Респуб лики Беларусь в соответствии с их
компетенцией.
Большинство международных соглашений в области охраны окружающей среды являются общими многосторонними
договорами, рассматриваемыми в теории и практике международного права как соглашения, которые посвящены вопросу,
49
представляющему интерес для международного сообщества
государств в целом; направлены на создание общепризнанных
норм международного права; предназначены для участия всех
государств. Среди них особенно выделяются так называемые
рамочные соглашения, поскольку они, как правило, имеют глобальный характер, фиксируют общие для всех государствучастников обязательства, но при этом не ограничивают договаривающиеся стороны перечислением запрещенных дей-
1
. Например, рамочными являются Венская конвенция об
ствий
охране озонового слоя 1985 г. и Рамочная конвенция ООН об
изменении климата 1992 г.
Особое место среди международных договоров как источников экологического законодательства занимает Конвенция о
доступе к информации, участии общественности в процессе
принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция) 1998 г.
Данный международный документ определяет основные права
граждан в экологической сфере, необходимые для защиты права каждого человека нынешнего и будущих поколений на благоприятную окружающую среду:
право на доступ к экологической информации;
право на участие в принятии экологически значимых ре-
шений;
право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся
окружающей среды.
Орхусская конвенция представляет собой новый вид международного соглашения в области окружающей среды. Она декларирует, что принцип устойчивого развития, провозглашенный в Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и
развитию 1992 г., может быть реализован только путем активного взаимодействия между общественностью и государственными органами в условиях демократии. Предмет Конвенции –
взаимоотношения между обществом и государством по поводу
состояния окружающей среды. Поэтому в отличие от основного массива международных норм по охране окружающей среды, устанавливающих обязательства государств в отношении
друг друга, данная Конвенция охватывает обязательства, которые государства-участники несут перед общественностью своих государств. Конвенция предоставляет публичные права
гражданам и налагает на государства обязательства по обеспечению экологических прав. Новизна Конвенции проявляется
1
См.: Тимошенко, А.С. Формирование и развитие международного права
окружающей среды / А.С. Тимошенко.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]