Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цивилизационные вызовы современной России право, управление, культура в межнациональных отношениях. Монография
.pdf
Ставропольского и Краснодарского краев считают полиэтничность и поликонфес-
1
сиональность благоприятными факторами развития и взаимодействия жителей.
Показательны ответы на вопрос о необходимости реализации национально-культурного самоопределения в виде общественных организаций
и автономий. Эксперты отмечают, что такие формы необходимы и отвечают
интересам граждан: 37 % — Ростовская область, 41 % — Ставропольский
край, 68 % — Краснодарский край. Также эксперты подчеркивают важность
сотрудничества органов власти и управления с национально-культурными организациями: 47 % — Ростовская область, 70 % — Ставропольский край,
100 % — Краснодарский край. Также эксперты в большинстве своем считают,
что лидеры национально-культурных и религиозных организаций призваны
пропагандировать не только традиционные ценности народов (Ростовская область, Ставропольский край, Краснодарский край — 23 %, 68 % и 100 % соответственно), но и гражданское единство российской нации для консолидации
граждан России (Ростовская область, Ставропольский и Краснодарский
края — 77 %, 26 % и 22 % соответственно)1.
Соглашаясь с мнением названных авторов о том, что укрепление единства российской гражданской нации при сохранении этнокультурной самобытности народов является важной задачей органов государственного управления,
добавим, что без опоры на широкую общественность ее решение будет проблематичным.
Процесс формирования национальной идентичности в современных
условиях сложен и противоречив в силу ряда как внутренних, так и международных вызовов. Внутренняя разобщенность этносов на базе самоопределения
привела к возникновению напряженности, конфликтов, претензий. Международные вызовы обусловлены глобализацией, стремлением навязать России западный путь модернизации. В этой связи проблема исследования противоречий
процесса формирования национальной идентичности приобретает научную
и практическую значимость.
С научной точки зрения важную роль играет определение модели современной российской национальной идентичности. В современной политологической науке не сложилось достаточно четкого представления о модели идентичности. Одни авторы видят ее в укреплении содружества народов, другие —
территорий или регионов. Несбалансированность позиций по данному вопросу
управленческие идеи и экспертное мнение) / М.А. Аствацатурова, С.А. Воронцов, А.В. Понеделков,
Т.В. Игнатова // Власть. 2016. № 7. С. 21.
Упрочение гражданского единства в этнополитическом контексте юга России (политико-
131
во многом обусловлена конституционным положением: «Мы многонациональный народ России». Отсюда большое внимание уделяется этническому фактору, а региональная идентичность отступает на второй план. На почве этнического мультикультурализма стали возникать конфликтные ситуации в целом
ряде регионов России.
В Стратегии государственной национальной политики до 2036 г. сделана
попытка объединить народ России с помощью термина «российская нация».
Политиками часто используются термины «россияне», «граждане России»,
«народ России». Основными критериями идентичности многие авторы называют принадлежность к государству, общей судьбе, владение языком, исторической памятью, духовной сущностью и, что немаловажно, проживание на общей
территории.
Наряду с противоречиями научного осмысления понятия национальной
идентичности существует множество противоречий в реальной жизни народов
и восприятии исторической памяти. С распадом СССР и базовых интеграционных ценностей кардинально изменилась оценка присоединения народов к российскому государству. В Казани, например, 2(15) октября стали отмечать как
день памяти погибших в 1552 г. в «борьбе за независимость». В Уфе была переведена книга американского историка, в которой утверждалась идея «колонизации» Башкирии Россией.
Формы самоопределения регионов различны. Наиболее значимыми из
них, на наш взгляд, являются программы национально-культурного развития и
национально-культурные автономии.
Современная Россия, пройдя путь отрицания плановой системы национально-культурных отношений, находится в состоянии поиска наиболее приемлемых регуляторов, способствующих развитию этносов, а также сдерживанию
всевозможных фобий и недоверия в межнациональной сфере. Одним из наиболее перспективных регуляторов межэтнических отношений являются региональные программы национально-культурного развития.
Политическая значимость такого подхода вытекает из общей цели регионального программирования национальных отношений. Так, в областной целевой программе национально-культурного развития народов Саратовской области на 2003-2006 годы отмечалось, что цель программы состоит в объединении
усилий органов государственной власти области и местного самоуправления,
общественных, национальных и религиозных объединений для сохранения
132
межнационального согласия, гармонизации межнациональных отношений1.
1
2
3
Связь программы с политической жизнью региона проявляется, прежде всего,
в том, что к ее разработке привлекаются представители национальных объединений, ученые, политические лидеры. А постановка определенных целей, задач
служит важным механизмом политической идентификации представителей
разных этносов, проживающих на общей территории. Не менее существенным
является и тот факт, что в региональных программах закладывается политика
не только обеспечения единства наций, но и сохранения их специфического
разнообразия. Так, в вышеназванной программе Саратовской области среди основных задач отмечаются: формирование национального самосознания, освоение ценностей этнической, российской и мировой культур; обеспечение подготовки кадров для сферы национального образования, культуры, средств массовой информации, национальных видов спорта; поддержка деятельности
национально-культурных общественных объединений, а также национальнокультурных автономий2.
Каждый регион имеет свою специфику разработки и функционирования
программ национально-культурного развития. Так, в Оренбургской области
принимаются и реализуются исключительно комплексные «Программы реализации модели региональной национальной политики». Каждая новая программа
рассчитана на определенную временную перспективу. Начав с двухлетки,
оренбуржцы перешли к трехлетке, а затем к пятилетнему планированию3.
В таких регионах, как Саратовская, Волгоградская, Самарская области,
помимо комплексных программ национально-культурного развития, принимаются также специальные программы развития культуры, в которых определенное место занимают этническая культура и культура этносов.
Объединение научных, педагогических и властных усилий создает перспективы дальнейшей интеграции и развития новых регионов и самой России.
Опорой в данном направлении служат заложенные в историческом прошлом
скрепы экономического, политического и культурного характера, сходство
ментальности, родство этничности и правовых и нравственных традиций.
В целом под межнациональной стабильностью понимается состояние
равновесия, баланса в межнациональных отношениях, обеспечиваемое сов-
товской области (2003–2006 годы) // Собрание законодательства Саратовской области. 2003. № 5.
С. 983–985.
С. 39.
Паспорт областной целевой программы национально-культурного развития народов Сара-
Там же. С. 1-2.
Викулов А.М. Региональная национальная политика в современных условиях. Саратов, 2003.
133
местной деятельностью этносов в экономической, социальной, духовной сфе-
1
2
рах, а также в обеспечении национальной безопасности. Главную роль в укреплении стабильности играют властные структуры. Среди механизмов достижения этнополитической стабильности выделяют программы национальнокультурного развития страны, региона, законы, защищающие права этносов,
меры по улучшению жизненного уровня отдельных этносов, укреплению экономики, социальной сферы и поддержке национальной безопасности.
Характерными особенностями создания программ национальнокультурного развития в полиэтничных регионах являются их комплексный характер, стремление к созданию возможностей для удовлетворения разнообразных интересов этносов. Неслучайно во многих документах особую значимость
приобретают такие критерии, как комплексность и гармонизация. Так, в Пермской области в 1999–2003 гг. реализовывалась «Целевая комплексная программа гармонизации национальных и межнациональных отношений народов Прикамья»1. Комплексный подход с целью гармонизации межнациональных отношений предопределил корректировку последующих программ. В них стало
уделяться больше внимания поддержке национально-культурных организаций
и учреждений, мониторингу этнополитических процессов, преодолению национального экстремизма и предупреждению межэтнических конфликтов.
Анализ программ национально-культурного развития в субъектах Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что в некоторых регионах
преобладают специальные программы, многие все же сочетают специальные и
комплексные программы. О пользе специальных программ свидетельствует тот
факт, что они позволяют своевременно решить насущные проблемы этнонациональной политики. Так, в Кабардино-Балкарской Республике, например, реализуются пять среднесрочных специальных программ: развития языков, образования, культуры, толерантности, поддержки соотечественников. В Астраханской области — четыре специальных программы: культуры и культурного
наследия, образования, профессионального образования, толерантности2.
Сочетание комплексных и специальных программ характерно для таких
регионов, как Бурятия, Коми, Чувашия. Опыт показывает, что при наличии
комплексных программ специальные программы в некотором роде компенсируют недостатки целевых комплексных программ. В целом же комплексный
подход к составлению программ национально-культурного развития представ-
обращения: 23.11.2024).
См.: Инструменты реализации этнорегиональной политики. URL: http://www.indem.ru (дата
Там же.
134
ляется более предпочтительным, поскольку позволяет видеть перспективу в со-
1
2
вершенствовании межэтнических отношений, облегчать координацию усилий
различных ведомств исполнительной власти, определять приоритеты национальной политики, наладить контроль за движением финансовых средств, поступающих из различных источников.
Политическая значимость и эффективность комплексных программ национально-культурного развития во многом зависят от преемственности с федеральной национальной политикой и проработанности концепций региональноэтнических отношений. Особый интерес представляют концепции региональной национальной политики, поскольку они артикулируют цели, задачи и приоритеты межэтнических отношений, определяют инструменты реализации этнорегиональной политики. Такие концепции приняты в Адыгее, Бурятии, Коми,
Марий Эл, Чувашии, Удмуртии, Якутии, Ставропольском крае, Волгоградской,
Курганской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областях, Ямало-Ненецком автономном округе1. Примечательно, что во
многих регионах концепции этнорегионального развития послужили теоретической основой для разработки программ национально-культурного развития.
Регионы, приступившие к разработке концепций и выработке программ
национально-культурных отношений в 90-е годы, отличаются солидной нормативно-правовой базой, позволяющей решать многие вопросы этнонационального развития.
С другой стороны, в регионах, не располагающих должной концептуально-институциональной базой, повсеместно проявляются такие негативные факторы, как декларативность региональных законов, слабость координации действий всех ветвей власти с органами местного самоуправления и организациями национальных меньшинств. Повсеместно ощущаются недостаточность
и нестабильность финансирования. Так, согласно общероссийскому мониторингу, индекс финансирования колеблется от 0,96 в Пермской области до 0,213
в Адыгее и Оренбургской области. Не достигают индекса 0,3 Чувашия, Пензенская и Амурская области2. В этих регионах прослеживается прямая связь с институциональной базой и программами национальной политики. Так, в Адыгее
законодательная база имеет индекс 0,167, программное обеспечение — 0,300,
институциональные основы — 0,200, финансирование — 0,213. Причинноследственная связь непосредственного отставания в областях финансирования
ращения: 25.04.2026).
России. URL: http://minorities.cerps.indem.ru (дата обращения: 23.11.2024).
Инструменты реализации этнорегиональной политики. URL: http://www.indem.ru (дата об-
Законодательство и практика регулирования прав национальных меньшинств в субъектах
135
и концептуально-институционального оформления наблюдается и в других
1
2
3
4
вышеназванных регионах. Следовательно, ключевыми критериями достижения
эффективности программ национально-культурного развития являются концепции, законы, институты и источники финансирования.
Политическая сущность программ национально-культурного развития
проявляется и на уровне их исполнения. В Саратовской области, например, основными исполнителями являются Совет по общественным отношениям при
губернаторе области, министерство образования, министерство молодежной
политики, спорта и туризма1.
В Саратовской области, учитывая ее этническое многообразие2, комплексное планирование национально-культурного развития начало осуществляться уже с 1998 г. Динамика программирования национально-культурного
развития в Саратовской области демонстрирует совершенствование программных установок. Так, если в 1998–2001 гг. акцент делался преимущественно на
сохранение и развитие культур народов области, то в 2003–2006 гг. усилено
внимание к роли общественных объединений, созданию институтов самоорганизации этнических групп в процессе формирования гражданского общества.
Учитывая проявления экстремизма в целом ряде регионов нашей страны, комплексная программа стала предусматривать ряд мер, направленных на профилактику и нейтрализацию национального экстремизма.
В ходе разработки областной целевой программы «Развитие культуры на
2006–2010 годы» особое внимание было уделено сохранению и развитию традиционной культуры народов, проживающих в Саратовской области. Наряду с
программой национально-культурного развития был принят закон Саратовской
области «О культуре»3. Учитывая потребность в национально-культурном самоопределении, закон «О культуре» подтвердил, что национально-культурная
автономия — это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к
определенной этнической общности, находящихся в ситуации национального
меньшинства на определенной территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры4.
ласти (2003–2006 годы) // Собрание законодательства Саратовской области. 2003. № 5. С. 983–984.
формальных институтов в развитии Поволжского региона // Народы Саратовского Поволжья. История, этнография, современность. Саратов, 2006. С. 208.
Областная целевая программа национально-культурного развития народов Саратовской об-
В Саратовской области насчитывается 111 этносов // Каткова М.А., Пшиков А.М. Роль не-
Закон Саратовской области «О культуре». Саратов, 2005. С. 3, 4.
Там же. С. 3.
136
В политическом смысле программы национально-культурного развития
1
представляют собой своеобразный вектор в развитии межнациональных и межэтнических связей. Анализ программ национально-культурного развития позволяет выявить традиционные и инновационные взаимосвязи в области национально-этнических отношений, локальные и международные проблемы, требующие властного и управленческого решения, определить функциональную
значимость тех или иных структур, возникающих в условиях становления современного гражданского общества.
Разработка программ национально-культурного развития в регионах стала
прерогативой властных структур, как правило, областного масштаба. Начиная со
второй половины 90-х гг. ХХ в. такие структуры были созданы практически во
всех регионах страны. В Оренбургской области — комитет по международным
отношениям, в Волгоградской области — комитет по делам национальностей
и казачества, в Астраханской области — управление по работе с общественнополитическими объединениями граждан и национально-культурными обществами, в Самарской области — отдел по взаимодействию с общественными организациями.
На примере двух полиэтнических регионов — Татарстана и Саратовской
области — отражается специфика разработки программ национально-культурного
развития властными региональными структурами. Если в Татарстане наиболее
полно отражены интересы татарского народа, то в Саратовской области отчетливо
проявляется стремление к воплощению интересов всех народов данного региона.
В Саратовской области при губернаторе были созданы два консультативных
органа: Координационный межнациональный совет и Научно-методический совет
по национальной политике. Первый совет, куда входили представители органов
государственной власти и местного самоуправления, национально-культурных автономий, центров и землячеств, осуществлял, скорее, представительные функции.
Реальная работа велась во втором совете, в который входили только представители органов государственной власти и специалисты1.
Властные структуры Республики Татарстан, имеющие влияние на разработку программ национально-культурного развития, представлены достаточно
широко. Это Государственный Совет Республики Татарстан, в котором действуют Комитет по культуре, науке, образованию и национальным вопросам,
Управление по вопросам внутренней политики Президента Республики Татарстан, которое имеет отдел этнической политики, Кабинет министров Республи-
российских областей // Вестник Евразии. 2001. № 2. С. 73–81.
Мукомель В., Косач Г., Кузьмин А. Российско-казахстанские приграничные связи: опыт трех
137
ки Татарстан, Совет по делам религий, Комиссия по вопросам государственно-
1
2
конфессиональных отношений, Министерство культуры Республики Татарстан,
имеющее отдел межрегионального и межнационального сотрудничества. Отдельные вопросы межнационального и межконфессионального характера решаются на уровне Совета безопасности Республики Татарстан, Министерства
внутренних дел Республики Татарстан и Антитеррористической комиссии.
Кроме того, властные структуры активно взаимодействуют с институтами
гражданского общества, среди которых Общественная палата Республики Татарстан, в которой функционирует Комиссия по вопросам этноконфессиональных отношений, Координационный совет Министерства внутренних дел и Ассоциации национально-культурных объединений Республики Татарстан.
В значительной мере выполнению программ национально-культурного
развития способствовало решение вопросов их финансирования. Так, программа национально-культурного развития народов Саратовской области финансировалась достаточно успешно. Общие затраты на реализацию мероприятий
Программы в 2003–2006 гг. в ценах 2002 г. выросли с 1,615 млн руб. в 2003 г.
до 3,635 млн руб. в 2006 г. В 2012 г. Министерству культуры Саратовской области выделено 1 млн 203 тыс. руб. На долгосрочную областную целевую программу «Национально-культурное развитие народов Саратовской области»
на 2011–2013 гг. предписано 135 тыс. руб., а позже, в 2013 г., в редакции на
25 марта, произошло увеличение расходов до 300 тыс. рублей1. Это заложило
основу для реализации на территории Саратовской области «Стратегии государственной национальной политики до 2025 года». Реализация государственной национальной политики на территории области реализуется в плановом
порядке при поддержке Федерального агентства по делам национальностей
Российской Федерации, за счет средств федерального и областного бюджетов.
В 2024 г. на проведение мероприятий, нацеленных на гармонизацию межнациональных отношений и этнокультурное развитие народов Саратовской области,
было выделено 6,3 млн руб., в том числе объем федеральных средств составил
5,6 млн руб.2
Собрание законодательства Саратовской области. 2011. Декабрь. № 35; Закон Саратовской области
«Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов» от 28 ноября 2012 г.
URL: http://konsultant.saratov.gov.ru.
нальной политики в регионе. URL: https://vk.com/wall-108215720_2347?ysclid=mmafvvfkbn576247222
(дата обращения: 02.03.2026).
Закон Саратовской области «Об областном бюджете на 2012 год» от 07 декабря 2011 г. //
В Саратовской областной Думе обсудили эффективность реализации государственной нацио-
138
В Пермской области были определены приоритетные направления ком-
1
2
3
плексной программы гармонизации национальных и межнациональных отношений, в соответствии с которыми была изменена структура финансирования
разделов программы. Резко возросло финансирование поддержки деятельности
национально-культурных объединений: с 60 тыс. руб. в 1999 г. до 820 тыс. руб.
в 2003 г. За этот же период финансирование мер по противодействию национальному экстремизму возросло с 807 тыс. до 1 347 тыс. руб.
В 2003 г. Законодательное собрание области приняло «Концепцию областной целевой комплексной Программы развития и гармонизации национальных отношений народов Пермской области на 2004–2008 годы», в которой
финансовые потребности определены по годам. При этом бюджетом области
было предусмотрено финансирование данной Программы в полном объеме1.
Некоторые вопросы национально-культурного развития решаются не
только в специальных программах национально-этнического направления, но и
в других программах. Так, в ноябре 2012 г. в Саратове проходили публичные
слушания по проекту программы социально-экономического развития муниципального образования «Город Саратов на 2013–2015 годы». В них приняли участие жители города, представители общественных организаций и объединений,
регионального правительства, журналисты2.
Реализация национально-культурных программ наиболее эффективна
в том случае, если она сопровождается региональным правотворчеством. Особенно это заметно при анализе нормативно-правовой базы Республики Татарстан. Конституционные принципы национально-культурных отношений нашли
отражение в Законе Республики Татарстан «О государственных языках Республики Татарстан и других языках в Республике Татарстан», в государственной
программе Республики Татарстан по сохранению, изучению и развитию государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2004–2013 гг., в Законе Республики Татарстан «О свободе совести
и о религиозных объединениях», в Законе Республики Татарстан «О национально-культурных автономиях в Республике Татарстан», в Комплексной программе по профилактике правонарушений в Республике Татарстан на 2007–
2010 годы и др.3
http://www.indem.ru (дата обращения: 25.04.2026).
Одобрен на публичных слушаниях 26.11.2012. URL: http://delovoysaratov.ru (дата обращения:
23.11.2024).
5gol62631529446 (дата обращения: 23.11.2024).
Закон Пермской области на 2004 год от 29 декабря 2003 г. № 1160-235. URL:
См.: Проект программы социально-экономического развития Саратова на 2013–2015 гг.
Национальная политика в Республике Татарстан. URL: https://tel.tatar.ru/?ysclid=mmag
139
Вместе с тем развитие региональных программ национально-культурного
развития во многом сдерживается несовершенством федеральной национальной
политики.
Наряду с программами национально-культурного развития достаточно
перспективной формой самоопределения в рамках федерации является национально-культурная автономия.
В современных условиях наряду с проблемой федерализма и совершенствования регионального управления существенную роль играет автономия этносов.
Автономия является способом защиты национальных интересов граждан
в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития. В широком смысле слова автономия (греч. autos — «сам» и nomos — «закон») в конституционном праве означает предоставление какой-либо части (частям) государства самостоятельности в решении местных вопросов. В большинстве случаев под автономией понимают особые политико-территориальные
единицы, созданные с учетом национального состава и традиций компактно
проживающего в них населения (Северная Ирландия в Великобритании и др.).
Автономные образования могут существовать и в унитарных, и в федеративных государствах. В мире существуют различные виды автономий. Основными являются территориальная и национально-культурная (персональная) автономии.
Территориальная автономия создается по национальному признаку (этнотерриториальная автономия) или с учетом особенностей быта, традиций, культуры населения конкретной территории в месте компактного проживания этнических или иных групп. В зависимости от объема полномочий выделяют политическую и административную автономии. В политических автономиях действует
местный орган исполнительной власти, создается местный парламент, который
принимает законы, не противоречащие законодательству государства. Законы
обычно могут издаваться только по вопросам местного значения. В ряде случаев
автономии имеют собственную конституцию (Крым) или собственное гражданство (Аландские острова в Финляндии). В некоторых странах политические автономии обладают рядом полномочий в международных отношениях (Гренландия
в Дании и др.). Административная автономия встречается реже. В таких образованиях местный представительный орган не наделен правом издавать законы,
а лишь издает нормативные акты в пределах своей компетенции.
От территориальных единиц, не имеющих статуса автономии, их отличает предоставление широких прав по использованию национального языка (обу-
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]