Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Проблемы истории права и государства. В трёх книгах. Книга 1. Проблемы истории права и государства Древнего мира. Проблемы истории государства и права
.pdf
Тема 2. Проблемы истории государства и права России в эпоху Московского государства
ний между Верховной властью и народным представительством вовсе
не был исключен, поскольку основы политической системы Московского Государства оставались неизменными. История же Земских соборов
убедительно доказала, что они органично вписывались в данную систему, а потому в случае необходимости, например, при возникновении ситуации, требовавшей принятия консолидированного решения,
учитывавшего интересы всей «земли», легко могли быть восстановлены на исконных основаниях и встроены в государственный механизм
в качестве закономерного элемента.
12. В «царский» период произошли кардинальные перемены в организации власти на местном уровне. В своем историческом развитии
перестроенная система местного управления (самоуправления) Московского Государства прошла два этапа: период местного самоуправления
(середина XVI в. — начало XVII в.) и период сочетания местного самоуправления с приказно-воеводским управлением (XVII в.).
Суть проведенных правительством Царя Ивана Грозного преобразований середины XVI в. сводилась к решению двуединой задачи —
повышению качества местного управления за счет его широкой демократизации, активного привлечения местного населения к выполнению
общегосударственных задач посредством ликвидации института кормленщиков и передачи их государственно-властных полномочий выборным представителям местных сообществ. При этом сами выборные
органы на местах не создавались правительством с нуля, поскольку,
будучи явлением «изстаринным», они сформировались естественным,
органичным образом задолго до реформ середины XVI в. Принципиально новым стало лишь «огосударствление» уже сложившихся органов местного самоуправления, их встраивание в механизм государства
путем возложения на них государственных функций, ранее выполнявшихся правительственными агентами.
В результате начавшейся в конце 30-х гг. XVI в. губной реформы
на представителей местного населения прежде всего были возложены
задачи по борьбе с общеуголовной преступностью, охране общественного
порядка и обеспечению общественной безопасности. Специально
созданные губные органы — губные избы, ставшие территориальными
подразделениями Разбойного приказа, должны были проводить
181
Часть 2. ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВАИ ПРАВА РОССИИ
розыск наиболее опасных преступников и их пособников, судить
и наказывать их, в том числе казнить, заведовать тюрьмами, а также
в целом заниматься предупреждением преступлений. Помимо борьбы
с преступностью губные органы реализовывали и некоторые другие
функции, например, обнародовали указы, занимались размежеванием
земель и т. д. После отмены наместников и волостелей нередко
именно губные органы принимали на себя их функции, а в некоторых
городах до введения воеводского управления губные руководители
осуществляли управление на правах воевод.
Первоначально губные органы вводились на территории отдельных
общин или в конкретных селах, городах, волостях, которые и образовывали губные округа. В целях координации своих действий, повышения
их эффективности и для совместного рассмотрения наиболее важных
дел представители различных губных учреждений уезда могли проводить общеуездные съезды и избирать на них общеуездных губных
руководителей — по 1–2 на уезд. В результате происходило постепенное объединение мелких губных единиц и формирование единой всеуездной губной власти, что вполне отвечало интересам государства.
Централизация губного управления на всей территории уезда закономерно привела к тому, что в XVII в. губные округа совпадали с уездами,
а более мелкие «губы» являлись лишь исключением из правила.
Во главе губных органов находились выборные губные старосты.
До середины XVII в. выборы губных старост по закону носили
всесословный характер, хотя на практике в них порой не принимали
участия лица духовного звания либо губных старост избирали лишь
дворяне и дети боярские. Уложение 1649 г. официально исключило
д у х о в е н с т в о и з ч и с л а и з б и р а т е л е й г у б н ы х с т а р о с т . В к а ч е с т в е с а м и х г у б н ы х
старост как начальников местной полиции и уголовного суда могли быть
избраны только местные дворяне или дети боярские. Выборы губных
старост производились по распоряжению из Москвы и проходили под
руководством местных властей. После избрания губной староста вместе
с выборной документацией являлся в Разбойный приказ, где проверяли
законность проведения выборов и удостоверялись в способности старосты
исполнять свои функции. Если он признавался негодным к губной
службе, то назначались новые выборы, в случае же положительного
решения губной староста утверждался в должности, приводился
182
Тема 2. Проблемы истории государства и права России в эпоху Московского государства
к присяге и получал «наказную память», на основании которой должен
был «разбойныя, и убийственныя и татиныя дела ведати». Подчинение
губных старост Разбойному приказу способствовало укреплению
связей между центральными государственными органами и органами
местного самоуправления и, следовательно, в целом дальнейшей
централизации государственной власти. В качестве исключения
из принципа выборности губных старост иногда они могли назначаться
правительством.
Количество губных старост на протяжении всего времени их существования законом не определялось и было различным: изначально —
по 3–4 старосты на волость, а впоследствии, при общеуездной организации губных органов — по 1–2 на уезд (главным образом по одному).
Срок полномочий губных старост также не оговаривался, поэтому они
находились на службе в основном по 3–4 года или более, а некоторые
даже пожизненно. Поводами для смены губного старосты могли служить его смерть, неспособность исполнять обязанности, жалобы местных жителей и др. Если губных старост было двое, то они могли быть
смещены в разное время. Свои функции губные старосты были обязаны
осуществлять добросовестно, беспристрастно, беспосульно, без волокиты, а за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей им
грозила уголовная ответственность. По делам, не связанным со сферой
губного права, губные старосты руководствовались указаниями, которые им направлялись из соответствующих приказов. За свою службу
губные старосты не получали жалования, не пользовались никакими
льготами и привилегиями и до Уложения могли при необходимости
привлекаться к военной службе наравне с другими служилыми людьми.
Губной староста осуществлял свою деятельность совместно с другими губными должностными лицами: губными целовальниками, губным
дьяком, тюремными целовальниками и сторожами, палачами, биричами, сотскими, пятидесятскими, десятскими, сторожами в губной избе.
Вместе с губными старостами губные целовальники (присяжные)
участвовали в суде и следили за соблюдением надлежащего порядка
судопроизводства. Кроме того, они, вероятно, могли замещать губных
старост во время их пребывания в Москве. Количество губных
целовальников законодательно не определялось и варьировалось от 2
до 6. Губные целовальники избирались тяглыми людьми из своей,
183
Часть 2. ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВАИ ПРАВА РОССИИ
однако в порядке исключения губные целовальники могли не только
избираться, но и наниматься тяглыми людьми. Срок полномочий губных
целовальников законом не устанавливался, но в основном был годичным.
Вначале губные целовальники, судя по всему, не получали никакого
вознаграждения за службу, но впоследствии Уложение предусмотрело
выплату им «подмоги» по договору с избирателями. В XVII в. губные
целовальники утратили судебную власть и превратились в простых
помощников губных старост, которые исполняли их поручения
и выполняли чисто полицейские функции. В 1669 г. губные целовальники
были упразднены.
Функции секретаря в губной избе осуществлял губной дьяк.
По общему правилу, губной дьяк являлся выборным должностным
лицом. Выборы губного дьяка производились ежегодно: до Уложения
он избирался представителями всех сословий из числа тяглых людей,
а с Уложения — местными тяглыми людьми. От своих избирателей губной
дьяк получал подмогу. Губные власти были обязаны протоколировать
все производимые следственно-судебные действия и вести строгий учет
всех операций, связанных с изъятием у преступников имущества и его
передачей истцам.
Избрание губного старосты, губных целовальников и губного
дьячка производилось на основе традиционного принципа единогласия.
Если мнения избирателей расходились, то решение по конкретным
губным должностным лицам принималось центральной властью.
В целях контроля за соблюдением при проведении губных выборов
соответствующей процедуры выборную документацию надлежало
направлять в Разбойный приказ.
Низший губной персонал комплектовался посредством выборов или
путем найма.
Кроме проведения выборов губного аппарата и его содержания,
губная повинность населения также включала в себя строительство
и ремонт губной избы, ее обеспечение необходимым инвентарем, строительство и ремонт тюрем.
Ни во второй половине XVI в., ни в XVII в. губные органы
не действовали на всей территории страны. Главная причина, в силу
к о то р о й г у б н ые у чреждения не функционировали повсеместно, вероятно,
184
Тема 2. Проблемы истории государства и права России в эпоху Московского государства
заключалась в том, что не везде местное население видело в них
потребность для себя, находя более удобным и менее накладным
управление через наместников или воевод.
В дополнение к губной реформе в 1552–1556 гг. была проведена земская реформа, нацеленная на полную ликвидацию института кормленщиков и возложение их функций на местные выборные органы. В результате данной реформы в ведение местных земских властей были переданы
такие отрасли управления, как земельное (землевладение и землепользование, запись в тягло и др.), финансово-экономическое (распределение
и сбор прямых налогов, осуществление контроля за торговлей и др.),
а также обеспечение правопорядка и суд по делам в форме состязательного процесса. Взаимоотношения земских и губных учреждений в сфере розыскного судопроизводства не были четко урегулированы, в связи
с чем их функции подчас пересекались. Замена кормленщиков по инициативе местных общин органами самоуправления сопровождалась выплатой местным населением «откупа» — суммы, ранее уплачивавшейся наместникам и волостелям в виде кормов и пошлин, а отныне — в качестве
оброка, поступавшего непосредственно в казну.
Земские учреждения действовали в рамках небольших административно-территориальных округов — городов и волостей. Аппарат земских изб был аналогичен губному и включал земских старост,
целовальников, дьяка и представителей низового звена местного самоуправления. Поскольку компетенция земских органов распространялась только на тяглое население, то нетяглые люди в их избрании
не участвовали. Первоначально земские должностные лица выбирались
на неопределенный срок и население было вправе их заменить. В дальнейшем земские выборы стали проводиться ежегодно. Количество
земских старост в разных округах было различным (до 10 человек),
но обычно в волостях было по 1–2 земских судьи. Функции земских
целовальников и земского дьяка были такими же, как и у губных целовальников и губного дьяка. Выборная документация на земских
должностных лиц доставлялась в приказ. В своей деятельности земские
должностные лица, как и губные, опирались на сотских, пятидесятских
и десятских.
За исполнение своих обязанностей земские целовальники и земский
дьячок, вероятно, получали от местных жителей подмогу по договору.
185
Часть 2. ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВАИ ПРАВА РОССИИ
Что касается земских старост, то они в качестве вознаграждения
за добросовестную службу могли быть освобождены от уплаты
Государевых податей. Так же как и губные власти, земские должностные
лица были обязаны осуществлять своих функции «безо всякия
хитрости», «вправду», «безпосульно и безволокитно», под страхом
уголовной ответственности за злоупотребления и халатность.
Как и губная реформа, земская реформа не была проведена
повсеместно. В территориальном плане «земская реформа, задуманная,
очевидно, как общегосударственная, была в полной мере осуществлена
только на черносошных территориях русского Севера». На большей же
части страны она «оставалась неосуществленной, а власть наместниковкормленщиков постепенно заменилась воеводским управлением, более
тесно связанным с центральным правительственным аппаратом»
19
Временем наиболее полного развития земских учреждений стали
царствования Ивана Грозного и Федора Ивановича.
В начале XVII в. была проведена серьезная реорганизация системы
местного самоуправления, выразившаяся во введении приказно-воеводского управления в дополнение к местным выборным органам. Воеводская реформа была вызвана причинами двоякого рода: во-первых, она
была продиктована необходимостью иметь в каждом городе сильную
военную власть, что наглядно продемонстрировали события Смутного времени, а во-вторых, потребностью в существовании такого органа управления, который бы прочно связывал провинцию с центром
и при этом распространял свою власть на все местные слои, а не только
на тяглых людей. Включение института воеводско-приказного управления в государственно-властный механизм привело к формированию
на местном уровне системы «сочетанных властей», соединявшей «самоуправление с непосредственным управлением из Москвы»
20
, и стало очередным шагом на пути дальнейшей централизации Московского
Государства. С царствования Михаила Федоровича и до конца XVII в.
данная система местного управления являлась общепринятой.
19
Зимин А. А. Реформы Ивана Грозного: Очерки социально-экономической и политиче-
ской истории России середины XVI в. М., 1960. С. 435.
20
Карпец В. И. Соотношение централизации и местного управления в Русском государ-
стве XVI — начала XVII веков // Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов. М., 1986. С. 68.
.
186
Тема 2. Проблемы истории государства и права России в эпоху Московского государства
По своей природе институт воеводства имел двойственный характер.
С одной стороны, воеводское управление являлось Государевой службой,
преследовавшей государственные, а не частные интересы. С другой
стороны, воеводы были подобны кормленщикам в том отношении, что
назначение на воеводство, так же как и получение наместничества или
волостельства, являлось формой вознаграждения служилых людей
за воинскую службу и способом их материального поддержания.
Несмотря на то, что воеводы получали земельное и денежное жалование,
их должность давала им возможность дополнительно «покормиться».
Воеводами назначались исключительно служилые люди, а порядок
и условия назначения определялись степенью важности соответствующей
территории и статусом города. Назначение конкретного лица
на воеводство производилось по усмотрению Государя, по просьбе
самого служилого человека или по ходатайству местных жителей.
Товарищи воевод и дьяки обычно назначались и смещались вместе
с главными воеводами. Срок воеводства обыкновенно составлял
1–2 года, однако в отдельных случаях по усмотрению Государя, просьбе
местных жителей или в связи с особыми обстоятельствами он мог
быть продлен до 2–3 лет. Краткий срок воеводства был обусловлен
не только стремлением ограничить злоупотребления воевод, связанные
с длительным пребыванием в должности, но и желанием правительства
дать возможность как можно большему количеству служилых людей,
отличившихся на военной службе или особо пострадавших во время ее
прохождения, послужить Государю на гражданском поприще, пользуясь
при этом преимуществами воеводской службы.
При отбытии воевод к месту несения службы им вручались подробные наказы, в которых регламентировались сферы их деятельности
и полномочия. По своей форме наказы были стандартными, но их объем
и содержание различались в зависимости от круга вопросов, подлежавших ведению воевод. Несмотря на более или менее подробную регламентацию прав и обязанностей воевод, наказы нередко оставляли им определенную свободу маневра, что особенно было характерно для наказов
воеводам, которые направлялись на воеводство в отдаленные регионы.
По прибытии на место службы воевода принимал должность у своего предшественника, проводил ревизию его деятельности и при обнару-
187
Часть 2. ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВАИ ПРАВА РОССИИ
жении недостач взыскивал их. Также при наличии жалоб на прежнего
воеводу со стороны местных жителей новый воевода рассматривал их
и если находил их обоснованными, то требовал от него возместить причиненный ущерб. После принятия должности воевода отправлял соответствующую документацию в приказ, где она анализировалась.
Общая для всех воевод компетенция охватывала следующие ключевые сферы: воеводы осуществляли военно-управленческую деятельность, охрану правопорядка, отправление правосудия,
обеспечивали противопожарную безопасности и предупреждение массовых заболеваний, занимались поддержанием и улучшением городской и уездной инфраструктуры, хранили казенные запасы, управляли
казенными промыслами и статьями, надзирали за ямской гоньбой, заселением уездных земель, их обработкой и т. д., контролировали соблюдение законодательства о сословном статусе населения, взаимодействовали
с ц ер ко в н ы м и в л а ст ям и б е з в ме ша т ел ьс т в а в д у х о в н ые в оп ро сы, о су щ е с т вляли управление и надзор в области торговой и финансовой деятельности. Воеводы, управлявшие территориями с особым статусом, наряду
с общевоеводскими полномочиями также дополнительно наделялись специфическими прерогативами, например, воеводы приграничных городов имели право вести под контролем Москвы переговоры
с иностранными государствами.
Воеводы возглавляли «съезжие» («приказные») избы, в которых
осуществлялось управление и хранились официальные документы
и казна. В штате изб состояли дьяки и (или) подьячие, а также приставы,
рассыльщики и сторожа. В тех городах, где при воеводах имелись
дьяки, они являлись товарищами воевод, вместе с ними принимали
управленческие решения и заведовали делопроизводством. В крупные
города назначались 2–3 дьяка. Если наряду с дьяками в воеводский
аппарат входили подьячие, то они были помощниками дьяков
и в больших городах возглавляли структурные подразделения изб —
столы. При отсутствии при воеводах дьяков их функции выполняли
подьячие «с приписью». Вместе с подьячими, прибывшими из столицы,
приказную службу также могли нести подьячие, которые избирались или
нанимались местными жителями. Порядок делопроизводства в съезжих
избах законом не регламентировался и определялся сложившимися
приказными обычаями и удобством.
188
Тема 2. Проблемы истории государства и права России в эпоху Московского государства
Введение института воевод потребовало разрешения вопроса об их
соотношении с губными и земскими органами, а также с «верными»
головами и целовальниками. Последние представляли собой выборных
из числа местных посадских торговых людей или назначенных
правительством должностных лиц, которые «на веру», то есть под
присягой, занимались устройством таможен, оценкой товаров,
сбором таможенных пошлин и т. д. Срок «верной» службы обычно
составлял от 1 года до 1,5 лет. На протяжении большей части XVII в.
воеводы и местные выборные власти действовали совместно, при
этом строгого распределения властных полномочий и четкого порядка
взаимоотношений между ними установлено не было. В одних случаях
губные старосты были независимы от воевод, а в других губные старосты
могли подчиняться воеводам или выступать в качестве их товарищей.
По отношению к земским учреждениям и ведомству «верных» голов
воеводы занимали двоякую позицию: в полицейской области они
начальствовали над земством, а в сферы финансовой и хозяйственной
деятельности не должны были вмешиваться.
Во второй половине XVII в. система власти на местах несколько
раз подвергалась серьезной перестройке: в 1661 г. воеводы, способные
нести полковую службу, были отправлены на войну, а исполнение их
функций было возложено на губных старост и отставных служилых
людей; в 1679 г. губные учреждения были полностью упразднены
и губные полномочия были переданы воеводам; однако в 1684 г. губные
старосты снова были восстановлены с возложением на них обязанности
«всякия губныя дела ведать по прежнему», а воеводам было запрещено
вмешиваться в сферу губного права. В дальнейшем губные старосты
и воеводы действовали параллельно вплоть до окончательной отмены
губных старост в самом начале XVIII в.
Для предупреждения нарушений воеводами закона и прав местного
населения правительство предпринимало различные меры. Во-первых,
воеводы были обязаны ознакомить местных выборных руководителей
с данными им наказами и предоставить им их. Во-вторых, на воевод
налагались определенные ограничения и запреты, например, им
запрещалось «имать» на местных жителей служилые кабалы и крепости.
В-третьих, над воеводами был установлен двойной контроль: с одной
стороны, из столицы эпизодически направлялись на места назначенные
189
Часть 2. ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВАИ ПРАВА РОССИИ
Боярской (Государевой) думой ревизоры («сыщики») для проверки
деятельности воевод, на дьяков (помощников воевод) возлагалась
негласная обязанность надзирать за ними и обо всех нарушениях
докладывать в Москву и т. д., а с другой стороны, местные жители
имели право подавать на воевод жалобы в соответствующие приказы
или новому воеводе, просить об их замене, наказании, требовать
компенсации имущественного вреда. Наконец, предусматривалась
ответственность воевод за неисполнение или ненадлежащее исполнение
своих служебных функций и злоупотребления по службе: лишение их
чести, торговая казнь, возложение обязанности возместить причиненный
ущерб и др.
Помимо постоянно действовавших местных управленцев различные
финансовые, полицейские и прочие функции на местах выполняли
время от времени направлявшиеся из столицы должностные лица —
губные сыщики, ревизоры, сборщики податей и др., а также временные
комиссии из московских дьяков и подьячих.
Анализ истории местного управления и самоуправления в Московском
Государстве позволяет выделить четыре ключевых принципа,
лежавших в основе данного института власти.
Во-первых, вплоть до начала XVIII в. для местного управления
и самоуправления России был характерен эволюционный путь развития,
при котором создание и реформирование управленческих структур
на местах происходило постепенно, без импровизаций и радикальной
ломки прежнего уклада, лишь после того, как предварительная проверка
подтверждала действенность предлагаемых нововведений.
Во-вторых, высшие и местные органы управления (самоуправления)
постоянно находились в состоянии диалога и в совместных поисках
наиболее оптимальных форм взаимодействия, в результате которых
местные сообщества в зависимости от их желания получали большую
или меньшую степень автономии от центральной государственной
власти. Закон «передал в полное распоряжение общин — управляться ли
им самим собою чрез своих выборных начальников, над которыми
они имели право жизни и смерти; или просить правителей у государя,
которые уже не зависели от общин». В результате «в одно и тоже
время рядом существовали в одной области выборные судьи и полное
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]