Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Принципы права. Проблемы теории и практики. Часть 1 (разделы I–IV). Материалы XI международной научно-практической конференции
.pdf
Боголюбов С. А.
В последнее время изменяются представления о лесе: считавший ся ранее, прежде всего, а порой и исключительно, ресурсом древесины, лес приобретает экологическое, рекреационное
значение, роль глобальных «легких планеты», что также закреплено в качестве основного — третьего принципа лесного законодательства.
Экологическая доктрина РФ, одобренная правительством РФ
в 2002 г., Энергетическая доктрина РФ, утвержденная Президентом РФ в 2009 г., Стратегия развития лесного комплекса РФ
на период до 2020 г., Основы государственной политики в области экологического развития РФ до 2030 г., Программа социально-экономического развития РФ до 2020 г. включают организационные меры и правовые механизмы по реализации принципов
экологического законодательства, а также использованию и охране с учетом длительности выращивания и иных природных
свойств леса.
В настоящее время становится распространенным, и даже модным понятие «экологизация», под которой понимается «процесс
неуклонного и последовательного внедрения систем техноло ги ческих, управленческих и других решений, позволяющих повышать
эффективность использования естественных ресурсов и условий
наряду с улучшением или хотя бы сохранением качества природной
среды». «Экологизацию» можно рассматривать как проявление
природоохранного подхода ко всем без исключения событиям
и явлениям, как проникновение всемирной глобальной задачи
охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, как подвергаемые управлению со стороны государства, так
и осуществляемые без его участия.
Метод «экологизации» может считаться универсальным и дейст венным направлением регулирования лесных отношений, реали-
(13 апреля); Быковский В. К. Использование лесов в РФ: правовое регулирова-
ние. М.: ВолтерсКлувер, 2009; Комментарий к ЛК РФ / Рук. авт. колл. С. А. Боголюбов. М.: Проспект, 2007; Макарова Т. И., Лизгаро В. Е. Совершенствование
правового обеспечения участия общественности в принятии эколог значимых
решений в контексте Орхусской конвенции. С. 552–559, Шуплецова Ю. И.
Основные тенденции развития лесного законодательства России и Республики Беларусь // Право в современном белорусском обществе: Сб. научных
трудов. Вып. 8. Минск. 2013. С. 601–608.
421
Принципы права: проблемы теории и практики
зации правил охраны и организации надлежащего, рационального
использования лесов. В настоящее время происходит усиление
природоохранной составляющей всех отраслей российского права,
направленное на гармонизацию отношений общества и окружа ющей среды.
Можно ставить вопрос и об «экологизации лесного законо дательства», означающей увеличение роли природоохранного фактора в этой подотрасли природоресурсного законодательства, что
будет, наряду с включением ее в экологическое законодательство,
означать его дальнейшую экологизацию, внедрение природо охранных требований не только применительно к лесу как к целостному
организму, как к компоненту окружающей человека природной
среды, но и реализацию природоохранных требований и принципов при использовании лесных ресурсов и объектов
1
.
Тесно связан с описываемыми принципами лесного законодательства переходящий в последние десятилетия из закона в закон
«принцип участия граждан, общественных объединений в подготовке решений», реализация которого, оказывая положительное
воздействие на потребление леса, земли, воды и иных природных
ресурсов, нуждается в конкретизации.
Игнорирование общественных сил приводит к апатии граждан,
возникновению и наращиванию противоречий в использовании
и охране лесов и иных природных ресурсов, призванных служить
согласно ст. 9 Конституции РФ основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. «Зеленая
общественность» является одной из самых активных разновидностей российской общественности, запросы которой нельзя не учитывать в государственной деятельности по обеспечению экологической безопасности.
Известны требования ФЗ об охране окружающей среды, подзаконных актов к уровню экологической образованности и компе-
1
См. подробнее: Полянская Г. Н. Избранное. М.: ИЗиСП, 2010. 288 с.; Рей-
мерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. М.: 1990. С. 591; Шамсутдинов Э. Р. Экологизация законодательства — важнейшая часть экологиче-
ской функции современного государства: Материалы межд. научно-практ.
конф. (Уфа, 9–10 апреля 2009 г.). Уфа: Уфимский юр. институт МВД России,
2009. С. 210–215; Романов А. И. Устойчивое развитие — экологизация экономики // Экономика и управление. 2000. №5. С. 80–82.
422
Боголюбов С. А.
тентности граждан, но на практике они зачастую не соблюдаются,
что отрицательно сказывается на деятельности всей системы представительных и исполнительных органов. Уровень и качество государства определяется не количеством принятых правовых актов,
а их эффективностью. Выполнение государством своих экологических функций и обязанностей существенным образом влияет
на формирование экологического правопорядка, обеспечение законности и реализацию прав субъектов правореализации. Платность использования лесов, необходимость сочетания экологии
и экономики должны предполагать рациональность и эффективность природопользования в интересах формирования и функционирования социального государства, ставящего своими конституци онными задачами обеспечение благоприятных условий проживания
настоящего и будущих поколений.
В настоящее время в законах не предусматривается практиковавшиеся ранее целевое использование платы за лесопользование
на восстановление и воспроизводство лесов, не определена часть
ее, направляемая на улучшение качества и повышение продуктивности лесов, на обеспечение декларируемого права каждого на благоприятную среду, хотя вопрос о возвращении прежнего порядка
ставится
1
.
В ст. 1 «Основные принципы лесного законодательства» ЛК РФ
отсутствуют указания на лесные функции права, государства, органов местного самоуправления, ответственность за лесные право нарушения, однако соответствующие принципы присутствуют в ст. 3
ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 2 ГрК РФ, иных ФЗ, что
1
См. подробнее: Баимбетов Н. С. Правовые основы устойчивого развития
лесов // Аграрное, экологическое и земельное право: проблемы теории и практики. Научно-практ пособие / Сост. Абдраимов Б. Ж. Вып. 4. Алматы. 2003.
С. 217–225; Ялбулганов А. А., Пащенко А. В., Хрешкова В. В. Правовое регули-
рование использования лесов в РФ. М., 2011. С. 24–37; Глибко О. Я. Судебная
практика по расторжению договоров аренды лесных участков // Актуальные
проблемы использования и охраны лесов. Петрозаводск: Петрозаводский
гос. ун-т, 2013. С. 17–19; Галишин Э. У. Объект договоров при пользовании
участками лесного фонда и земельными участками из состава земель лесного фонда // Проблемы современного права в РФ: Материалы научно-практич. конф. Оренбург: Оренбургский гос. ун-т. 2000. С. 270–275; Шупле-
цова Ю. И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. М.: ИЗиСП,
2003. 173 с.
423
Принципы права: проблемы теории и практики
обусловливает, с одной стороны, необязательность дублирования
в разных законах одних и тех же доминант, но, с другой стороны,
предполагает такое направление реализации общих принципов
законодательства, как обеспечение законности, усиление госу дарственного надзора и муниципального контроля, равенство всех
перед законом и судом
1
.
Задачи обеспечения выполнения экологических обязанностей
возлагаются на федеральные и иные органы власти, как носителей
идей российской государственности и стержень обеспечения экологической безопасности. Задачи исполнения своих экологических полномочий, включающих и обязанности, возлагаются, прежде
всего, на получившие их исполнительные органы, осуществляющие власть от имени и по поручению народа согласно ч. 2 ст. 3 Конституции РФ.
Противостояние защитников природы и органов публичной власти обнаруживается тогда, когда государство, его законодательные и исполнительные органы, должностные лица перестают выполнять свои обязанности, либо не извещают население
о ходе их выполнения или причинах невыполнения, замыкаются от гражданского общества и его структур, не взаимодействуют с ними, начинают служить не избравшим их гражданам, а самим себе.
Юристам, политикам, участникам экологической деятельности
надо сосредотачиваться не столько на новых проектах дополнений и изменений законов, сколько на жесткой инвентаризации
и использовании их требований, особенно невыполненных, к которым относятся принципы публичности обсуждения, принятия
1
См. подробнее: Дарбинян А. А. Прокурорский надзор за законностью пра-
вовых актов, издаваемых Министерством природных ресурсов и экологии РФ
и подведомственными ему органами. Пособие для природоохранных прокуроров. Подольск: Моск. обл. гуманитарный ин-т, 2012. 90 с.; Концевой А. В. Неко-
торые проблемы участия прокуроров в суде по искам (заявлениям) о нарушениях законодательства о лесопользовании. С. 73–75; Трошина Н. В. О некоторых
вопросах повышения эффективности деятельности судебных приставов по исполнению приговоров судов по ст. 260 УК РФ. С. 97–100 // Актуальные вопросы прокурорского надзора и государственного (муниципального) контроля
в лесной сфере: Сб. материалов круглого стола в Академии генеральной прокуратуры РФ / Отв. ред. О. С. Капинус. М.: Изд-во Московского гуманитарного
ун-та, 2011. 106 с.
424
Боголюбов С. А.
и реализации решений в области использования, охраны, защиты
и воспроизводства лесов, свободного пребывания граждан в лесах,
природоохранной роли лесов: они олицетворяют возможности
формирования гражданского общества и являются не просто
ори ентирами законодательной поддержки государственной лесной
политики и дальнейшего развития экономики, но и направлением,
руководством к непосредственному действию.
Мониторинг реализации принципов лесного законодательства
свидетельствует о возможности дополнения прежних и принятия
новых нормативных правовых актов, а главное — о необходимости
сосредоточения внимания, сил и средств на их неуклонном соблюдении, использовании, применении, обеспечении лесного правопорядка и режима законности.
Часто приходится слышать предложения о закреплении в законодательстве обязанностей публичных органов и их должностных
лиц рассматривать итоги (в том числе промежуточные) общественного экологического контроля, о регламентации которых зеленой общественностью систематически вносятся предложения.
Но эти публичные функции уже предусматриваются в принятых
и действующих нормативных правовых актах. Это — обязанности
оказывать содействие общественным объединениям, учитывать
мнение населения или результаты референдума при размещении
объектов, деятельность которых может причинить вред окружающей среде, обязанности по рассмотрению предложений, заявлений, жалоб, иных обращений граждан.
За нарушение этих и других служебных обязанностей работников органов государственной и муниципальной власти установлена, но почти не применяется административная ответственность,
предусмотренная в ст. 8 и др. КоАП РФ; направлением реализации
указанных принципов способствует последнее законодательство
об осуществлении общественного контроля.
Чтобы выполнять экологическую функцию государство должно
быть сильным и честным, отвечать за свои экологические обещания и исполнение принятых законов, за выполнение судебных
решений, обеспечивать надлежащие экологические правопорядок
и законность. На это направлены Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 г.,
утвержденные Президентом РФ 30 апреля 2012 г., также содержа-
425
Принципы права: проблемы теории и практики
щие как принципы законодательного регулирования, так и средства его реализации.
Понятно, что усиление государственности и осуществления экологической функции должно идти для блага каждого человека,
в интересах добра, справедливости (преамбула Конституции РФ)
и благополучия народа, для использования и охраны лесов и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9 Конституции РФ).
Привлечение внимания элиты к проблемам лесопользования,
борьбы с пожарами, незаконного оборота и вывоза за пределы России древесины дают некоторые результаты, в том числе законодательного порядка: увеличиваются в КоАП РФ и УК РФ меры
административного и уголовного наказания за лесные правонарушения, вводятся учет и сертификация лесной продукции, принимаются меры по упорядочению торгов по поводу аренды лесных участков.
Активизируется правоприменение: число лиц, привлекаемых
к уголовной ответственности за лесные преступления, ежегодно
возрастает примерно на 10 %, однако латентность этих преступлений еще очень высока, а не раскрытыми официально их остается до 20 %, т. е. неотвратимость ответственности еще в значительной степени не обеспечена, на что надо постоянно обращать
внимание.
С одной стороны, следует решать эти вопросы существенного
изменения и дополнения законодательства взвешенно, с анализом
и всесторонним учетом реализации предыдущих предписаний
законодательства, однако и медлить порой невозможно, т. к. проблемы перезрели, давно обсуждаются и требуют безотлагательного
решения и противодействия коррупционным проявлениям. Значительная часть проблем решается не в сфере законотворчества,
а в сфере правореализации, на что законодательный орган страны
может реагировать путем проведения парламентских слушаний, создания комиссий для проверки сообщений, осуществления пар ламентского контроля.
Слабая результативность мер по реализации требований лесного законодательства определяется отсутствием закрепленного
в ЛК РФ принципа какой-либо ответственности (в том числе, мо-
426
Боголюбов С. А.
ральной, публичной) лиц, принявших и допустивших слабые, волюнтаристские решения за последние годы
1
.
При обсуждении Водного кодекса РФ2 в Минэкономразвития
России звучали предупреждения о целесообразности обеспечения
свободного доступа к противопожарным водоемам в лесах: разумеется, не все выработанные научными коллективами предложения заслуживают немедленного внедрения, имплементации
в законодательство, но тщательного рассмотрения и мотивированного ответа они достойны.
Спохватились только после массовых пожаров и иных катак лизмов 2010 года, но с тех, кто допустил запустение и разбазаривание
лесов, древесины, кто протащил явно негативные по своим последствиям решения публично не спрашивали, хотя восстанавливать
труднее, чем поддерживать достигнутое.
Направлением реализации принципов лесного законодательства является активизация природоохранной деятельности местного
самоуправления, признанного согласно ст. 12 Конституции РФ
в пределах своих полномочий самостоятельным и не входящим
в систему органов государственной власти, тем более, что включение земель лесного фонда в границы поселения не означает их автоматического перевода в муниципальную собственность, а органы
государственной власти предъявляют в суды иски или встречные
иски к органам местного самоуправления о понуждении к ликвидации несанкционированных свалок при отсутствии виновных лиц3.
1
Такими решениями выглядят акты о сокращении государственной лесной
охраны, числа лесников и иных работников лесного хозяйства, о роспуске лесхозов, о недостаточно обоснованной передаче части важнейших федеральных
управленческих функций в регионы (это уже было в начале 20-х гг. XX в.,
но было преодолено), о снижении экологических задач леса, о чем неоднократно
предупреждали специалисты (в том числе ученые из МГУ, ИГиП РАН, ИЗиСП)
при обсуждении и доработке Лесного кодекса РФ в 2006 г., но что было проигнорировано несмотря на заявления о необходимости повышения роли общественности, науки, результативности ее исследований.
2
ВК РФ от 3 июня 2006 г. №74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. №23. Ст. 2381.
3
Эти проблемы содержатся в Апелляционном определении Пермского краевого суда от 4 июля 2012 г. №33–5473, Постановлениях Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 30 ноября 2010 г. по делу №А55-2954/08,
Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2009 г.
по делу №А55-15555/2008, Восемнадцатого арбитражного апелляционного
суда от 22 июля 2009 г. по делу №А76-738/2007.
427
Принципы права: проблемы теории и практики
Здесь возникает проблемы обращения с отходами на территории муниципальных образований, в населенных пунктах, на землях, покрытых лесом, и пересечения норм ч. 1 ст. 83 ЛК РФ и п. 18
ч. 1 ст. 14, п. 9, 14 ст. 15, п. 11, 24 ст. 16 ФЗ от 6 октября 2003 г.
№131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ч. 1, 3 ст. 7 ФЗ «Об охране окружающей
среды», п. 3 ст. 8 ФЗ от 24 июня 1998 г. №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п. «б» ч. 3 Правил санитарной безопасности в лесах, утв. постановлением правительства РФ от 29 июня
2007 г. №414
1
.
Одним из способов реализации лесных полномочий органов
местного самоуправления служит осуществление ими функций
муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, в соответствии
со ст. 84 ЛК РФ, их участие в осуществлении государственного
лесного надзора в соответствии с постановлением Правительства
РФ от 5 апреля 2010 г. №215 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)»2.
Такие некоторые, наиболее актуальные, на наш взгляд, направления и способы реализации основных принципов лесного законодательства могут способствовать повышению его авторитета, эффективности применения, оздоровлению лесного правопорядка.
1
См. подробнее: Васильев В. И. Муниципальное право России. М. 2015.;
Мокина Т. В. Конституционный принцип самостоятельности местного само-
управления и практика его реализации (в свете решений КС РФ): Дис. ... канд.
юрид. наук. Ростов н/Д., 2005; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципаль-
ное право РФ: Учебник. М., 2016; Солдатов А. П., Решетин В. М. Гарантии
и защита прав местного самоуправления: Монография. Славянск-на Кубани:
СГПИ, 2008; Раздъяконова Е. В. Вопросы реализации полномочий органов
местного самоуправления в области лесных отношений // Правовые проблемы использования и охраны лесов и повышение лесного потенциала России:
Сб. статей Межд. научно-практич. конф. Петрозаводский гос. ун-т. Петрозаводск. 2013. С. 137.
2
См.: СЗ РФ. 2010. №15. Ст. 1807, а также доклады об осуществлении муниципального лесного контроля и об эффективности такого контроля на территории сельского поселения Уршакский сельский совет муниципального
Аургазинского района Республики Башкортостан за год.
428
Болтанова Е. С.
Болтанова Е. С.
профессор кафедры природоресурсного,
земельного и экологического права
НИ ТГУ, профессор кафедры гражданского
права ЗСФ РГУП, д-р юрид. наук, доцент
Реализация принципа единства
земельного участка и прочно связанных
с ним объектов (на примере государственных,
муниципальных земель)
Принципы права непосредственно определяют содержание правовых норм, закладывают «вектор» их правоприменения. Одним
из принципов, указанным законодателем в ст. 1 ЗК РФ, является
«принцип единства земельного участка и прочно связанных с ним
объектов», согласно которому все прочно связанные с земельным
участком объекты следуют правовой судьбе земельных участков,
за исключением случаев установленных федеральными законами.
Этот принцип, также как проблема соотношения и юридической
связи земельного участка с расположенным на нем объектом недвижимости неоднократно становились предметом специальных
юридических исследований. Настоящая статья посвящена анализу
действующего земельного законодательства, позволяющему реа лизовать этот принцип применительно к государственным и муници пальным застроенным землям.
Можно сказать, что закрепленный в современном законода тельстве принцип имеет глубокие исторические корни. Известно, что
в римском праве действовал принцип «superficiessolocedit/quod-
soloinaedificatursolocedit» («то, что выстроено на поверхности, следует за поверхностью»). Реализация этого принципа не вызы вала
особых проблем, т. к. римское частное право в состав земель ного
участка (как объекта недвижимости) включало и построенные на его
поверхности здания, сооружения. Рецепцию римско-пра во вых норм
можно наблюдать, например, в Германии. Согласно §94 Германского Гражданского Уложения собственность на земельный участок
распространяется на связанные с земельным участком сущест венные составные части, иными словами: строения, прочно связанные
с землей составляют вместе с земельным участком единый объект.
429
Принципы права: проблемы теории и практики
В России же земельный участок и здания, сооружения — самостоятельные объекты недвижимости, часто — находятся в собствен ности разных лиц, и для обеспечения их совместного участия
в обороте требуется наличие специальных правовых норм. При этом
нельзя не отметить, что правоприменитель стремится создать некую конструкцию «единого объекта». Так, в п. 7 Информационного
письма от 15 января 2013 г. №153 «Обзор судебной практики
по некоторым вопросам защиты прав собственника от нарушений,
не связанных с лишением владения» Президиум ВАС РФ указал,
что собственник земельного участка имеет право на защиту своего
права не только на земельный участок, но и на возведенное на нем
здание, являющееся по существу составной частью принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.
Закрепляя в ст. 1 ЗК РФ названный выше принцип земельного
права, законодатель в целях его реализации, в частности, закрепил
специальные правила предоставления находящихся в государ ственной или муниципальной собственности застроенных земельных участков, собственникам недвижимости. Для правильного их
применения требуется соблюдение нескольких условий.
Во-первых, следует определить вид объекта недвижимости, обладание которым дает право на приобретение земельного участка.
Хотелось бы здесь обратить внимание на то, что наличие на земельном участке самовольной постройки «не запускает в действие»
механизм приобретения права на землю в порядке, предусмотренном для собственников объектов недвижимости. «Самовольное
строительство», как подчеркнул КС РФ
1
, представляет собой
«пра вонарушение». Вводя правовое регулирование «самовольной
постройки», законодатель закрепил в п. 1 ст. 222 ГК РФ признаки
«самовольной постройки». Санкцией за данное правонарушение
является отказ от признания права собственности за застройщиком и снос самовольной постройки осуществившим ее лицом, либо
за его счет.
Законодатель выделяет в качестве объектов недвижимости (вид
которых определяет и порядок предоставления земельных участ-
1
Определение КС РФ от 3 июля 2007 г. №595-О-П «По запросу Сормовского районного суда г. Н. Новгорода о проверке конституционности абз. 2 п. 2
ст. 222 ГК РФ» // Вестник КС РФ. 2007. №6.
430
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]