Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:От колоний к штатам. Опыт синтетического исследования американского федерализма и судебной власти США (историко-правовые и конституционно-правовые про
.pdf
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
1) из плоскости споров о сущности государственного суверенитета федерации и ее субъектов, базой которых была проблема делимости/неделимости суверенитета и связанный с ней вопрос о разграничении компетенций между центром и субъектами, становится
вопрос о взаимодействии центра и субъектов федерации методом
их координации и кооперации;
2) отдавая приоритет сфере взаимоотношений центра и субъектов, кооперативный федерализм не уходит от решения проблем, касающихся разграничения компетенции.
Признавая, что современное федеративное государство является
сильно централизованным, кооперативный федерализм предлагает
изменение распределения компетенции в пользу субъектов федерации и органов местного самоуправления, считая, что они вполне
могут справиться со многими проблемами самостоятельно, оставляя
за федерацией функции контроля и координирования.
Модель американского кооперативного федерализма реализуется
через механизмы вертикального и горизонтального сотрудничества.
С этой целью создаются:
1) региональные объединения групп субъектов федерации, которые устанавливают особые формы сотрудничества между собой и выступают в отношениях с федерацией не только как региональные объединения. Такие объединения не имеют политического
характера. Это преимущественно экономические объединения.
Но на практике влияние такого объединения на федеральную политику более значительно, чем влияние отдельно взятых штатов1;
2) особые федерально-провинциальные органы с совещательными полномочиями, имеющими целью сглаживать возникающие
между центром и периферией разногласия и находить компромиссы. На деле их значение нередко выходит за рамки совещательных
функций, ибо авторитет принимаемых ими рекомендаций бывает
очень высок2.
Кроме того, нужно отметить, что на эту модель большое влияние оказали решения Верховного суда США по рассмотрению
споров о компетенции между федеральными властями и властями
1
См.: Gress F. Interstate Cooperation in the USA and FRG // Evaluating Fed-
eral Systems. 1992. P. 412.
2
Ibid. P. 41.
31
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
штатов. Суть доктрины заключается в установлении четких границ между исключительными сферами правового регулирования
федеральных органов власти и органов власти штатов. С точки
зрения сторонников данной концепции, «национальное правительство выступает как верховная власть в одних сферах жизни
общества, в то же время, как правительства отдельных штатов —
в других сферах»1.
Поскольку становление федеративного государства в США непосредственно связано с конституционно-правовым развитием штатов
как субъектов федерации, то в данном параграфе делается акцент
на изучение динамики взаимоотношений между органами федеральной власти и ее субъектов с XVIII по ХХ вв.
Согласно исследованию американского ученого Э. К. Лэдда, конституционные положения, относящиеся к выражению юридической
сущности американского федерализма в контексте разграничения
властных полномочий, сводимы к следующим категориям:
1. полномочия субъектов федерации (штатов):
•
участие штатов в делах федерации в форме представительства
в Сенате — палате парламента, представляющей штаты;
•
полномочия штатов по выборам президента: каждый штат
выбирает, согласно своему собственному законодательству,
коллегию выборщиков президента, численно равную общему числу сенаторов (2) и членов палаты представителей (+n)
от данного штата;
•
полномочия штатов по ратификации поправок в Конституцию
по двум вариантам (второй, правда, никогда не использовался
штатами, но теоретически допустим): (1) после утверждения
поправки двумя третями голосов Конгресса она должна быть
утверждена, по крайней мере тремя четвертями легислатур
штатов, прежде чем вступит в силу; (2) легислатуры двух третей штатов могут созвать национальный Конвент, чтобы предложить поправку к Конституции, после чего она должна быть
утверждена тремя четвертями штатов, прежде чем вступит
в силу;
1
Meritt D. Three Faces of Federalism: Finding a Formula of the Future // Vander-
bilt Law Review. 1994. № 5. P. 1564.
32
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
•
10-я поправка1, определяющая круг собственных полномочий
штатов: «Полномочия, не переданные Соединенным Штатам
Конституцией и не запрещенные ею для исполнения штатами,
соответственно сохраняются за штатами или за народом»;
2. полномочия федерального правительства;
3. конституционные ограничения на полномочия субъектов фе-
дерации;
4. федеральные гарантии полномочий субъектов федерации;
5. отношения между субъектами федерации (штатами).
Как пишет в своей статье «Что отцы-основатели подразумевали под федерализмом» американский исследователь Мартин Дайэмонд, «Американская Республика рассматривалась почти всеми
современными авторами как образец федерального правительства
(government). Действительно, различные современные дефиниции
федерализма являются немногим более чем слегка обобщенными
описаниями американского способа правления (way of governing)…
Согласно этим типовым дефинициям, сущностной характеристикой
федерализма является «разделение политической власти», разделение верховной власти (supremacy) (или суверенитета, как сегодня
говорят) между государствами-членами (member states) и центральным правительством, каждое из которых обладает последним словом (the final say) касательно вопросов, принадлежащих их сфере
компетенции»2.
Американская модель федерализма в современных США заключена в сферах компетенции штатов и федеральных властей, которые
жестко разграничены, причем взаимоотношения между ними специально оговорены в Конституции США (ст. 1, разд. 10)3. В целом,
в стране существует централизованная государственная система,
и поэтому штаты не вправе заключать международные договоры,
выпускать деньги, принимать законы с обратной силой или законы, нарушающие договорные обязательства. Без согласия конгресса
штаты не могут содержать вооруженные силы в мирное время, вести
1
The U. S. Constitution and fascinating facts about it. Supplemental text by Ter-
ry L. Jordan. 2002. P. 33.
2
Diamond М. What the Framers Meant by Federalism // A Nation of States. Ed.
by Robert A. Goldwin. Chicago: Rand McNally, 1974. P. 25 – 41.
3
Ibid. P. 45.
33
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
военные действия самостоятельно, вступать в соглашения с другими
штатами, устанавливать пошлины и сборы на ввоз и вывоз товаров.
Один из важнейших вопросов федерализма — обеспечение выполнения принятых на федеральном уровне решений. При принятии конгрессом законов в каждом конкретном случае на основании
конституции определяется, как они будут регулироваться и какова
степень контроля за ними со стороны федеральных властей. К примеру, согласно Конституции США, федеральное правительство может регулировать торговлю между штатами. Верховный суд интерпретирует это положение в том смысле, что любая компания, которая
ведет бизнес более чем в одном штате, подпадает под федеральное
регулирование1. Конгресс может принимать также законы, в которых сознательно возлагает больше ответственности за их исполнение на штаты.
Конституция США во многом представляет собой политический
документ и не предусматривает точных решений на все случаи жизни. Как строятся отношения федеральной власти с властями штатов? По сравнению с Россией, считает старший научный сотрудник
Института Брукингса доктор П. Нивола, у США есть богатый двухсотлетний опыт их сосуществования. Прежде чем США при шли
к нынешней системе, они столкнулись с рядом кризисов, самым серьезным из которых была Гражданская война2. «Перетягивание каната» продолжается и до сих пор. Вообще на протяжении всей истории
США отношения между федеральными властями и властями на местах напоминали колебания маятника — то одни, то другие получали
больше полномочий в своей деятельности.
Это положение было закреплено в десятой поправке к Конституции США, которая устанавливает, что «полномочия, которые
не переданы в соответствии с Конституцией Соединенными Штатам, являются прерогативой отдельных штатов или народа»3. К ком-
1
См.: Wheare K. Federal Government. L.: Oxford University Press. 1963. P. 10.
Цит. по: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского фе-
дерализма. М., 1998.
2
США: экономика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 40.
3
Конституция США. 1992. Первые десять поправок, получивших название
«Билль о правах», и две другие, ратификация которых не была успешной, были
предложены первым Конгрессом 25 сентября 1789 г.
34
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
петенции федеральных властей отнесены только вопросы обороны,
безопасности, внешней политики, право денежной эмиссии и некоторые другие общенациональные функции. Практически каждый штат
Америки представляет собой государство со своей конституцией,
со своим флагом, своим правительством, парламентом и судебными органами. В каждом штате действуют свои законы, но при этом
федеральные законы США имеют силу на территории всей страны.
Еще одно важное преимущество США составляет стабильная
разветвленная юридическая система. Это не судебный аппарат в распространенном смысле слова, а механизм по выработке политики.
Именно она и является главным арбитром в спорах и конфликтах,
возникающих между центральной властью и штатами, причем в этой
сфере выступают как Верховный суд, так и апелляционный и окружные суды. Им принадлежит право интерпретировать Конституцию
и разрешать возникающие противоречия.
Главным органом разрешения конфликтов между федеральным
правительством и штатами остается Верховный суд США. Кроме обращения в суд, в США существуют другие средства принудительного
воздействия федерального правительства на власти штатов, в частности финансовые рычаги. Например, когда администрация страны
выделяет ассигнования на различные программы штатов и органов
местного управления, то ее представители осуществляют контроль
над расходованием этих средств: в случае использования их не по назначению Вашингтон может их отозвать. Штаты вынуждены играть
строго по правилам, поскольку в большинстве своем такие важные
программы, как образование, строительство дорог, медицинское обслуживание и др., финансируются из федерального бюджета1.
Таким образом, американская модель федерализма существует
в структурном, поведенческом, историческом и культурном отношении в качестве четко очерченной политической формы. В любой
политической системе федерация и федерализм соотносятся друг
с другом как «структура» и «культура». Их можно теоретически отделить друг от друга, но они всегда остаются созвучными друг другу,
и им надлежит быть вместе.
1
Fung Glenn. The disputed federalist papers: SVM feature selection via concave
minimization. New York City: ACM Press, 2003.
35
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
Вывод, к которому приходит автор, заключается в следующем.
Американская модель федерализма в теории и истории федеративного устройства государства и права состоит из взаимосвязанных
элементов, отношений, образующих его системно-структурные
и функциональные составляющие. Они представляют целостную
систему американского федерализма, функционально ориентированного на территориальную целостность страны, государственный суверенитет, права и свободы человека и гражданина на верховенство права, плюралистической демократии. Незыблемость
американской модели федерализма фиксируется, прежде всего,
в Конституции США и поправках к ней, а также в актах Верховного суда США.
§ 1.2. Становление политико-правовой
системы североамериканских штатов
(XVII — середина XX вв.)
Развитие колоний, а затем штатов с XVII в. имеет свои особенности историко-правового становления. На основе анализа исторической динамики создания политической системы федерации и структуры органов управления штатов дается авторская периодизация
историко-правового развития североамериканских колоний (штатов)
в период становления американского федерализма. Для уточнения
хронологии дополнительным основанием выступают социально-экономические и политические факторы1. Если в начале XVII в. — это
система британского колониального управления, которая в своих
основных чертах сложилась к концу XVII столетия, то уже в течение
первых шести десятилетий XVIII в. росло желание колоний освободиться от британского гнета через объединительные тенденции, выразившиеся в фактическом установлении конфедеративных отношений
колоний. Принятие Конституции США (1787 г.) было обусловлено
реальными экономическими, политическими, социальными и идеологическими обстоятельствами, оказавшими в XIX — середине XX вв.
влияние на реформы политического характера.
1
См.: Бурстин Д. Американцы: колониальный опыт. М., 1993. С. 56.
36
§ 1.2. Становление политико-правовой системы североамериканских штатов
§ 1.2. (XVII — середина XX вв.)
Значение избранных факторов не абсолютизируется. С использованием главного и дополнительного оснований делается попытка
различить смысловую и хронологическую стороны предлагаемой
периодизации.
Первый период (1620 – 1775 гг.) является временем создания колоний (штатов) и их организационного устройства вплоть до войны
за независимость.
В середине восемнадцатого столетия Великобритания была силь
ной державой, усилия которой были направлены на укрепление меркантилизма для создания стабильности империи. Строгие постановления в отношении колоний издавались с целью отразить вторжение
коммерческих конкурентов и контролировать прибыль империи в ее
собственных пределах.
Существовало два типа колоний: корпоративные колонии
и области. Корпоративные колонии выбирали своих собственных чиновников, без существенного вмешательства из Лондона
в их внутренние дела. Было два вида областей: составляющий собственность, с уставом, предоставляющим владельцу значительную
власть, осуществление которой самостоятельно со временем стало затруднительным; и королевские области (только один, Массачусетс, с уставом), в которой королевский губернатор в качестве
агента короны должен был выполнять королевские акты. Весьма
очевидно, что королевские колонии наибольшим образом контролировались из центра.
У каждой колонии было собрание (ассоциация), в котором
по крайней мере одна палата была выборной, что давало повод королевским чиновникам жаловаться на упорство законодательных
органов, настроенных проигнорировать законы, принятые в Англии. В большой степени колонии управляли своими собственными
внутренними делами, иногда наперекор королевским инструкциям
и отказываясь от колониальных актов. Однако внешние дела были
в руках Короны и акты Парламента, особенно в разной мере направляющие курс внешней торговли, более или менее соблюдались.
Ключевым фактором являлось следующее обстоятельство: несмотря
на наличие имперской системы, колонии ежедневно становились
самостоятельнее в экономическом благосостоянии и в политической компетентности. Другими словами, приближалось время, когда
-
37
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
колонии были готовы объявить о своей автономии и потребовать гарантию относительно своих прав1.
Большинство колоний жили своей собственной жизнью со значительной свободой. Так, например, Виржиния управляла сама своими
делами больше столетия, и ее политическая способность была очень
высока. Любая попытка королевской власти изменить политическую
систему, вторгаясь в колониальную область, особенно в делах налогообложения, способна была пробудить оппозицию, что и произошло
в дальнейшем. Таким же примером служит Коннектикут, корпоративная колония, где было сильно развито самоуправление. Поэтому
большое негодование вызывало вторжение британского правительства в случаях нарушения прав колонии. Принципиальный вопрос
был связан с «колониальной компетентностью», которая была выработана многолетним опытом. Право или уместность вмешательства
со стороны центральной власти не было очевидным.
В общем представлении английского правительства определенные элементы управления выступили с некоторой отчетливостью:
главные министры государства фактически осуществляли королевское управление колониями, где Тайный Совет имел широкую
и в некотором отношении эффективную власть. Министерство торговли занималось сбором информации, в даче консультаций, советов
и рекомендаций, а не в издании прямых актов. Но его влияние было
огромным, и его взгляды относительно вопросов колониальной политики и управления были часто определяющими.
Королевская власть в основном и наиболее заметно осуществлялась: назначенным или утверждаемым королем губернатором;
инструкциями, которые губернатор обязан был соблюдать при реализации своих властных полномочий в колонии; утвержденными
королем колониальными уставами (как «самый эффективный и далеко идущий метод контроля»)2. При этом исследователи, характеризуя фактическое право вето короля, отмечают, что «королевский
отказ был исполнительным, а не законодательным актом, выполненным не королем, а Советом, как его личным исполнительным агентом. Это было осуществление королевской прерогативы, выражение
1
Говард Д. Дорога от Ранними: Великая хартия вольностей и конституциона-
лизм в Америке. Шарлоттсвилль: Пресса Университета Виргинии, 1968. С. 98.
2
Колумбийский университет. Исследования по истории. LXIV. Ном. 2, С. 221.
38
§ 1.2. Становление политико-правовой системы североамериканских штатов
§ 1.2. (XVII — середина XX вв.)
верховной власти короля в предписании законов для нижестоящих
законодательных органов, право которых сделать законы всегда опиралось на желание короля… Королевский отказ был, следовательно,
не вето, а акт регулирования и контроля, в том же смысле, что королевские письма и инструкции были также актами регулирования.
Фактически отказ и инструкции были синонимами, поскольку оба
выражали в различных формах королевскую волю»1. И, наконец,
при реализации королевской власти активно использовались обзоры решений колониальных судов Тайным Советом, действующих
в его «судебной компетенции».
Власть использовалась в целом не с целью грубого вторжения,
а в чрезвычайно локальных целях, или в случаях, которые касались
имперской области и интереса. Ряд исследователей и, в частности,
профессор С. М. Эндрюс классифицирует фактические цели отказа
следующим образом: «У политики, которая управляла Советом и его
советниками, было четыре ведущих аспекта. Во-первых, для защиты
законов и обычаев британской конституции; во-вторых, для охраны интересов и благосостояния британских подданных; в-третьих,
для защиты колоний или любого из их жителей от опрометчивого
законодательства; и наконец, чтобы предотвратить прохождение законов, которые были экстраординарными, репрессивными, неподходящими или технически дефектными». «Первая группа, — говорит
Эндрюс, — была наибольшей, но «вероятно, самой важной из всех
причин для отказа было то, что акт затрагивал торговлю или привилегии или прерогативы британских подданных»2.
Но отказ, хотя и был наиболее эффективным средством сохранения королевской власти и создания единой империи, часто выступал как источник раздражения в колониях. В то время как колонии
издавали свои законы, а колониальные суды судили и принимали
решения, Совет по торговле и Тайный Совет выступил против них,
но в целом без результата, по созданию и поддержанию общей системы законов или, по крайней мере, колониальным признанием
1
Andrews С. M. The Royal Disallowance. Am. Antig. Society Proceedings, new
series. XXIV. Р. 343.
2
Andrews C. M. The Royal Disallowance. Am. Antiq. Society Proceedings, new
series, XXIV. P. 354; See also O. M. Dickerson, American Colonial Government
1696 – 1765, ch. V.
39
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
определенных принципов. Колонии не принимали во всех отношениях формы и процедуры общего права и особенно в тех вопросах,
которые касались прав и свобод граждан.
Имело место несколько постановлений, которые более или менее
непосредственно затрагивали внутреннее законодательство и свободу действий колоний. Среди них можно отметить следующие: закон о пиратстве (1700 г.); закон, устанавливающий нормы, по которым иностранные монеты должны распространяться ограниченно
(1708 г.); закон, устанавливающий почтовое отделение (1710 г.); закон, относящий колониальное имущество и рабов к недвижимыми
вещам (1732 г.); закон, предусматривающий натурализацию (1740 г.);
закон, запрещающий бумажные деньги в Новой Англии (1751 г.)
и др. Данные законы негативно отражались на настроениях жителей колоний и их отношении к метрополии1.
До середины XVIII в. имели место попытки со стороны королевской власти упростить колониальную систему; конфедеративное образование в Новой Англии, фактически сформированное в 1643 г.,
также трудно охарактеризовать как оптимальную модель государственного устройства2.
После начала войны с Францией, которая во многом была обусловлена колониальными амбициями, актуализировался вопрос
о статусе колоний, их роли в происходящих процессах. Признавая
необходимость эффективного сотрудничества, Совет по торговле
планирует конференцию колониальных губернаторов, и в 1753 г.
инструкции были отправлены губернаторам. Целью такого сотрудничества было формирование союза колоний, правда, с санкции
британских властей.
Как отмечалось, идея объединения колоний в единую федерацию возникла в середине XVIII в. Объединение это диктовалась
общностью интересов колоний, как в том, что касалось торговли,
так и в том, что связывалось с совместной защитой от Франции.
Первый проект федерации был выработан Б. Франклином в 1748 г.,
1
Ефимов А. В. Очерки истории США. От открытия Америки до окончания гражданской войны. М., 1955. С. 76, 77.
2
Sandoz Е. Ed. The Roots of Liberty: Magna Carta, Ancient Constitution, and the
Anglo-American Tradition of Rule of Law. Columbia: University of Missouri Press,
1993. Р. 78.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]