Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:От колоний к штатам. Опыт синтетического исследования американского федерализма и судебной власти США (историко-правовые и конституционно-правовые про
.pdf
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
Но такие сдерживания, отвечали федералисты, никогда не работали и не будут работать»1.
Дж.Мэдиссон, четвертый президент США, утверждал, что слабо
связанная конфедерация малых республик не была ни желательна,
ни возможна. Маленькие республики могут даже угрожать свободе,
потому что они управлялись целеустремленными фракциями большинства, которые тяжело контролировать. Такие фракции склонны
быть властными и даже тираническими. Они становятся нетерпимыми к правам богатых собственников, маленьким религиозным
сектам и другим меньшинствам, потому что они имеют некоторые
различия между собой. Система представления, принятая Создателями, была предпочтительна, говорил Дж. Мэдисон, потому
что она устанавливает большую коммерческую республику, в которой фракции большинства будут представлять различные группы
населения с различными мнениями. Фракции большинства такого
вида были бы более умеренными, чем малочисленные, однородные
фракции, так как они будут вынуждены идти на уступки по многим
своим позициям, для того, чтобы функционировать как большинство. Федеральное правительство, другими словами, будет иметь
консервативное, сдерживающее влияние на дела людей2.
Таким образом, концепция федерализма обретает смысл только
тогда, когда есть федеративное государство и есть наличие суверенной власти в этом государстве. Поэтому вряд ли можно говорить
об американском федерализме до 1787 г. Коренным недостатком
Конфедерации, считали федералисты, было отсутствие суверенной власти в Соединенных Штатах. Этот недостаток проявлял
себя множеством способов. Центральное правительство не могло
иметь дело с гражданами кроме как через штаты, то есть его действия были направлены на штаты, а не на физические лица. Это
было причиной того, что Конгресс мог провозглашать что угодно,
но не мог ничего делать. В вопросах исполнения законов, получения доходов, поправок к статьям правительства штатов могли вмешиваться в действия Конгресса, и в некоторых случаях всего лишь
один штат мог отклонять важные решения. Поскольку военное
1
Там же. Стр. 141.
2
См.: Гамильтон А., Мэдисон Дж., Джей Дж. Статьи федералиста. 1998.
21
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
принуждение таких штатов было немыслимым, Конгресс по сути
потерял ту мощь, которая принадлежала ему в номинале. Практически невозможным стало вовремя собрать кворум в Конгрессе, так
как штаты либо пренебрегали выбором делегатов, либо сами делегаты не считали важным посещать заседания. Конгресс потерял
не только свои полномочия и влияние, но и самоуважение1.
Падение Конфедерации произошло, в известной степени, благодаря всем ее недостаткам, но особенно благодаря отсутствию полномочий на контроль коммерции и невозможности получать доходы. Пока длилась война, Соединенные Штаты получили кредиты
у Франции и Голландии, а также некоторые суммы в своих штатах;
но они не всегда могли выплачивать проценты по кредитам, поэтому кредитование значительно уменьшилось после 1783 г. Уже была
попытка ввести бумажные деньги, но безуспешная, так что единственным средством, оставшимся у Конгресса чтобы оплатить свои
расходы, было распределение между штатами сумм, которые они
должны уплатить для поддержки Конгресса2.
Таким образом, указывает американский исследователь Д. Макинерни, всего через пять лет после создания Конфедерации возникла насущная необходимость в созыве конференции, с тем чтобы
сформировать, наконец, правительство, «способное удовлетворить
потребности Союза», а также выделить признаки американского
федерализма в контексте разделения властей.
Признаком американского федерализма в учении о разделении
властей, по мнению федералистов, явилось наличие четырех элементов: (1) идея трех отдельных и независимых ветвей власти — законодательная власть, исполнительная власть и судебная власть;
(2) правительство исполняет различные виды функций, и положение, что есть уникальные функции, соответствующие каждому ответвлению; (3) положение, что аппарат властей должен быть
отдельным, никто не может быть членом больше чем одной власти в одно и то же время; и (4) положение, что законодательный
орган не изменяет распределение власти, делегируя свои силы
1
Труды в поддержку Конституции: Коллин А. Шихан и Гэри Мадауэлл:
Сторонники Конституции: труды «других» федералистов (Индианаполис: Фонд
Свободы, 1998).
2
The American Federal State. New-York. 1911. P. 22.
22
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
исполнительной или судебной власти. Разделение власти — необходимое обязательное требование для ограниченного конституционного правительства, потому что сосредоточение политической
власти в одном центре опасно и рано или поздно приведет к злоупотреблению властью и репрессивному правительству.
1
Учение разделения властей в контексте становления американского федерализма также тесно связано с верховенством закона
и является обязательным средством для его достижения. Если какой-либо один орган имеет право толковать и применять свои собственные законы, не было бы никакой силы, кроме доброй воли,
для противодействия соблазну использовать полномочия прави
тельства, чтобы обеспечить свободу от действия закона и установить особые привилегии и иммунитеты для правящего класса
или управляющей фракции2.
Американское достижение разделения государственной власти
на законодательную и исполнительную было достигнуто в революционных конституциях штатов, принятых в середине XVIII в. Наиболее ярко этот принцип закреплен в Конституции штата Массачусетс, принятой в 1780 г.
В статье I главы I «Законодательная власть» указывается,
что «Законодательный орган должен собираться каждый год (в последнюю среду мая, а также когда это необходимо, и быть распущен
в день, предшествующий упомянутой среде в мае) и должен быть
установлен как законодательное собрание штата Массачусетс».
В главе II речь шла об исполнительной власти в лице губернатора,
о чем ясно говорит статья I: «Должен быть высший исполнительный
чиновник, который будет Губернатором Содружества наций Штата
Массачусетс, и чье название должно быть Его Превосходительство».
Глава III закрепляла судебную власть, которая так и называлась
«Судебная власть» и состояла из пяти статей. «Срок пребывания,
который все чиновники должны согласно закону иметь в их кабинетах, должен быть выражен в их полномочиях. Все судебные
чиновники, должным образом назначенные, уполномоченные
1
Федералист. № 47. C. 278.
2
См. интересную дискуссию в труде Альберта Фуртванглера «Власть Публия: чтение Статей Федералиста» (Итака: изд-во Корнелл Юниверсити, 1984),
стр. 45 – 54.
-
23
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
и подтвержденные присягой, должны занимать их посты пока
их поведение соответствует, за исключением, относительно кого
есть различные условия, сделанные в конституции: губернатор,
с разрешения совета, может удалить их согласно обращению обеих
палат законодательного органа» (ст. I, глава III)1.
Таким образом, создатели первых конституций установили влиятельные законодательные органы, но были не в состоянии установить систему сдержек и противовесов. Скоро стало
очевидно, что это было фатальным упущением. По всей стране
законодательные собрания штата стали затруднением для республиканского правительства, весьма часто вмешивающегося
в работу судов, нарушая права на собственность. В соответствии
с Конституцией Виржинии 1776 г., «все ветви власти законодательная, исполнительная и судебная результат законодательного
органа», «простая демаркация на бумаге конституционных границ этих нескольких институтов не достаточная защита против
тех посягательств, которые приводят к тиранической концентрации всех полномочий правительства в одних руках»2. Отцы-основатели, продолжает он, приняли учение разделения властей,
но включили систему сдержек и противовесов в механизм государственного аппарата. Это, вместе с отчетливой системой американского федерализма, сделало Конституцию США поистине
уникальной3.
Исходя из той действительности, система сдержек и противовесов, возможно была самой продуманной особенностью аме
риканской Конституции. Как принцип федерализма, она пронизывает весь документ, и суть ее состоит, во-первых, в жестком
«вертикальном» разделении законодательной, исполнительной
и судебной властей, полномочия которых авторы конституции
стремились описать как можно подробнее. Кроме того, законодательная власть, которую считали всеобъемлющей и поэтому потенциально опасной, была разделена на две палаты. В отличие
от английской парламентской системы, исполнительная власть
не получила здесь права объявлять досрочные выборы Конгресса,
1
Федералист. № 48. C. 285.
2
Ibid.
3
Там же. С. 291.
-
24
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
а последний — возможности простым голосованием выразить недоверие президенту и отправить его в отставку.
Во-вторых, власти «сознательно не были» разведены «абсолютно: воз никла сфера их совместной компетенции. Так, законодательная власть принадлежит не только Конгрессу, но и президенту, обладающему правом отлагательного вето, и судам, создающим через
прецеденты правовые нормы и контролирующим законодательство с точки зрения его конституционности. Одновременно и исполнительная власть не является монополией президента. Она контролируется Конгрессом не только через бюджет. Многие акты
исполнительной власти, в том числе назначения на высшие посты,
требуют санкции законодателей. Их конституционность могут оценивать также суды. Данный конфликт властей был создан со знательно.
Стремление к «ограниченному правлению» отразилось в установлении различных сроков полномочий субъектов государственной власти. Палата представителей избирается на два года,
прези дент — на четыре, сенаторы — на шесть, федеральные судьи на значаются бессрочно, «пока ведут себя хорошо» (during
good behavior). Это позволяет, с одной стороны, постоянно обновлять государственные институты, с другой — усиливает возможность конфликта между ними, так как личный состав властных
органов отражает различные фазы меняющихся общественных
настроений.
Наконец, важную роль в системе «сдержек и противовесов»
играет «горизонтальное» разделение полномочий между властями федерации и штатов. Оно также проведено недостаточно четко, что создает возможность конфликта между ними, взаимного
кон троля1.
Таким образом, сложная система сдержек и противовесов была
вплетена в Конституцию США и составила сущность американского федерализма. Сдержки и противовесы позволяют устранить вмешательство любого должностного лица или органа правительства
в конституционные полномочия или законные функции какого-либо другого органа государственной власти. Они также помогают
1
См.: Пронякин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубеж-
ных стран: Учебное пособие. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 102, 103.
25
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
поддерживать разделение властей путем закрепления за каждой
ветвью полномочий для противостояния посягательствам другой
ветви власти.
Таким образом, пристальное внимание к американской модели федерализма в данном исследовании обусловлено тем, что уже
более двухсот лет она признается устойчивой и жизнеспособной.
Неслучайно ряд американских ученых отдают предпочтение аме
риканской модели федерализма, возводя ее в ранг эталона, стандартам которого должны следовать другие страны. Но как показывает практика, в конкретном государстве может прижиться
исключительно своя национальная модель федерализма, обусловленная культурно-историческими особенностями его развития.
Признаком американского федерализма является наличие гражданского общества, в котором господствовал принцип народовластия, и каждый человек обладает равной долей этой власти, участвуя в управлении государством.
Профессор Б. С. Эбзеев указывает, что развитие идеи гражданского общества шло параллельно с его становлением как реального
общественного феномена1.
В итоге, пишет Б. С. Эбзеев, действенным открытием становится идея ограниченного, разделенного правительства. Скептическое
отношение народа к своему правительству приводит к рассеиванию правительственной власти, т. е. ее «дисперсии», как в сторону
центрального правительства, так и правительствам штатов. Однако
«дисперсия» этим не ограничивается: правительство каждого уровня власти имеет свою основу разделения властных полномочий,
которая не только внутри согласуется благодаря системе «сдержек
и противовесов», но и взаимодействует через нее. Всякая власть
правительства частична, в то время как только народ обладает всей
полнотой власти2.
Конституция, являясь основным законом государства, учреждает
не верховную власть (суверенитет) любого из правительств или ветви
государственной власти, «суверенитет народа». Следует подчеркнуть,
что этот процесс должен осуществляться только конституционным
1
Эбзеев Б. С. Государственное единство и целостность Российской Федера-
ции (конституционно-правовые аспекты). М., 2005. С. 227.
2
Там же. С. 231.
-
26
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
путем. Именно суверенитет народа материализуется в государственное единство нации, но это не озна чает передачу особого властного
преимущества какому-либо государственному институту1.
Данная позиция была закреплена и в судебной практике, несмотря
на то, что судебная власть в этот период была намного слабее, чем законодательная и исполнительная, что отметил министр финансов
А. Гамильтон: «Судебная власть является самой слабой из трех ветвей власти»2. И это утверждение одного из основателей американской
конституции не безосновательно. В подтверждение этого вспомним,
что по прошествии десяти лет после принятия Конституции США
точка зрения некоторых штатов (речь идет, прежде всего, о южных
штатах) существенно отличалась от толкования Верховным судом
Конституции и сформулированных конституционных доктрин3.
В 1793 г. в решении по делу Chisholm v Georgia Верховный суд
США поставил вопрос: «Является ли народ Соединенных Штатов
нацией?» Отметим, что именно эти слова «открывают» Конституцию США. В результате судом было дано разъяснение, что понятие «народ Соединенных Штатов» включает в себя граждан 13
штатов, в каждом из которых есть конституция и самостоятельное
правительство. Далее суд отметил, что намереваясь образовать более прочный союз и стремление организоваться в нацию, граждане провозгласили Конституцию для всех Соединенных Штатов.
Для решения задач, стоявших перед нацией, они учредили общенациональное правительство, полномочия которого охватывали дела
нации в целом. Это было подтверждено в решении Верховного суда
по делу Hepburn and Dunbas v. Ellzey, где подчеркивалось, что Конституция США не отождествляет термины «нация» («nation»)
и «state»: слово «state» (переводится как «государство», «штат»)
«используется в конституции как определение члена Союза»4.
1
Умнова (Конюхова) И. А. Конституционное право и международное публич-
ное права: теория и практика взаимодействия: Монография. РГУП, 2016.
2
The Federalist Papers by Alexandr Hamilton, Lames Madison and John Jay. With
an lntroduction and Commentary by Garry Wills. New York; Toronto; London; Sydney; Auckland: Bantam Books, 1982. P. 394.
3
Speeches and Documents of American History / Ed. by R. Birley. London, 1962.
P. 160 – 162.
4
Dunning W. Essays on the Civil War and Reconstruction. New York, 1965. P. 100.
27
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
Можно сделать вывод, что именно народ является источником
любой государственной власти, которая отражается в ее конституционных основах, а все основополагающие понятия и принципы
американского федерализма и гражданского общества производны
от Конституции, которая является не только правовым документом, но и самостоятельной теоретической системой.
Такова логика «самопостроения» системы понятий и принципов,
определяющих федерализм в контексте развития также гражданского общества, описываемая Эвереттом К. Лэддом (Everett Carll Ladd)
в его фундаментальном труде «Американская политика: Народ и его
Правительство»1. В своих исследованиях Э. К. Лэдд говорит о «конституционном базисе» федерализма как о самом значительном открытии отцов-основателей США, в связи с чем он их называет специфическим термином «framers» («те, кто создал структуру, систему»)2.
Закономерным признаком американского федерализма также
является конституционный способ разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Указывая на данный признак, следует сказать, что разграничение властных полномочий стало «визитной карточкой» американской модели федерализма.
Теоретико-методологическое изучение правовой и институциональной реализации американской модели федерализма в контексте разграничения власти федерации и штатов представляется
важным и необходимым, поскольку федерализм является эволюционирующей системой, и та или иная модель не является для государств неизменной, раз и навсегда данной. Да и сам мировой опыт
показывает, что в те или иные периоды развития страны господствуют разные модели федерализма, и это воспринимается как нормальная тенденция в эволюции государственности.
Кроме того, исследование американской модели федерализма
в историческом измерении дает возможность проникнуть в суть
этого явления, в результате чего можно выработать четкие критерии и признаки федерализма, с одной стороны, а с другой — провести типизацию конкретной модели федеративного развития
1
Everett С. Ladd. The American Polity: The People and Their Government. Third
Edition. N.Y.; L.: W. W. Norton & Co., 1989. P. 127 – 129.
2
Everett C. Ladd. The American Polity: The People and Their Government.
P. 128, 129.
28
§ 1.1. Американская модель федерализма в теории и истории федеративного
§ 1.1. устройства государства и права
на каждом ее этапе. На основании исследования американской
модели федерализма, который прошел монистическую, дуалистическую и кооперативную стадию, федерализм в США развивался
в трех направлениях, которые характерны для большей части федеративных государств. В этом отношении американская модель федерализма является своего рода неким образцом.
Одним из таких направлений стала монистическая теория федерализма. Разграничение властных полномочий в монистической
теории федерализма было свойственно периоду централизации
(XVIII в.), когда рожденному федеративному государству США
был свойствен поиск единства, желание «цементировать» субъекты федерации (штаты) в единое целое, противостояние унитаризму и сепаратизму.
Вторым направлением была дуалистическая теория (конец
XVIII – XIX вв.) связанная со стремлением субъектов федерации
(штатов) добиться некоторой самостоятельности, прежде всего экономической, а в отдельные моменты и политической (выход южных
штатов из состава федерации, сочетание центральной власти и властей штатов со свободой при отсутствии сецессии).
Поэтому не случайно концепция дуалистического федерализма
строилась на двойственности суверенитета в федерации: суверенитет федеративного образования и его членов. Так, по мнению ряда
исследователей, такая дуалистическая модель ни в одном государстве в чистом виде не действовала ни в прошлом, ни в настоящем1.
Доктрина дуалистического федерализма в течение всего периода
своего существования неоднократно критиковалась за то, что односторонне пыталась решить проблему разграничения властных полномочий
между центром и регионами. В связи с этим значительная часть ученых пришла к выводу, что «такая теория выгодна элитам сепаратистки
настроенных меньшинств (национальных, этнических, религиозных
и иных), выражающих интересы незначительной части общества»2.
Третье направление — теория кооперативного федерализма (конец XIX – XX вв.) сходна поиску баланса (согласованное сочетание
1
Фарукшин М. Х. Современный федерализм. Российский и зарубежный опыт.
Казань, 1998.
2
Weeks Philip. «Gradialist». «Separationist» // Farewell, My Nation: The American
Indian and United States 1820 – 1890. Arlington Weights ii 1990
29
Глава 1. Процессы и этапы становления и развития американского федерализма
Глава 1.
единства в многообразии, интеграции и автономии, независимости
и взаимопомощи, как федерации, так и штатов). Центральное место
в этой теории занимают кооперативные начала, которые возникают в любой федеративной структуре. Теория кооперативного федерализма стала распространенной идеей политико-правовой жизни
в 30-е гг. в англосаксонских странах. Она стала доминировать в США
как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Рузвельтом Нового курса1.
Одним из первооткрывателей термина «кооперативный федерализм» считается Э. Корвин, который стал проводить по этому поводу
разъяснительную работу в 30-х гг. прошлого столетия. Так, Э. Корвин выставлял кооперативный федерализм «нового курса» Рузвельта в качестве антитезы дуалистическому федерализму, который просуществовал в США более 150 лет2.
Теория кооперативного федерализма постоянно соперничает
с дуалистическим федерализмом. Рассматривая сущность американского кооперативного федерализма, можно сделать вывод
о том, что она во многом находится в детерминантной зависимости от американской политической и судебно-правовой системы
и их особенностей. Существенное акцентирование делается на взаимодействие и кооперацию федерации и штатов через состязательность и конкуренцию. При этом суды занимают важное место
в этом сотрудничестве. Как отмечает Д. Элазар, «понятие «кооперативный» в выражении «кооперативный федерализм» не означает, что отношения строятся исключительно на мире и дружбе… Не во всех ситуациях власти работают друг с другом охотно
и в дружеском духе, так как зачастую они преследуют различные
и даже противоположные цели. Однако «кооперативный» означает обязательность фактического поведения работать и взаимодействовать вместе»3.
Особенности американского кооперативного федерализма проявляются в следующем4:
1
Ibid. P. 301.
2
Ibid. P. 303.
3
Ibid. P. 169.
4
William A. Schambra, ed., As Far As Republican Principles Will Admit. Essays
by Martin Diamond (Washington, D. C.: The AEI Press, 1992).
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]