Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы органов государственной власти России. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям «Юриспруденция», «Политология», «Госу
.pdf
20. Прокуратура
421
полнения принимаемых законов»1. Отличается «оригинальностью»
подход Г.Н. Королева, определившего прокуратуру Российской Федерации как единую федеральную централизованную систему органов «президентской власти», которая, как известно, даже не преду-
2
смотрена Конституцией РФ
.
В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Такой Федеральный
закон — «О прокуратуре Российской Федерации» — был принят Государственной Думой 18 октября 1995 г.
сились изменения и дополнения (от 23 декабря 1998 г.
1999 г.
2002 г.
2003 г.
2005 г.
от 19 декабря 2008 г.
5
, от 3 декабря 1999 г.6, от 14 декабря 2001 г.7, от 6 июня
8
, от 27 июня 2002 г.9, от 13 сентября 2002 г.10, от 18 июня
11
, от 5 августа 2004 г.12, от 1 июля 2005 г.13, от 21 октября
14
, от 7 февраля 2007 г.15, от 11 мая 2007 г.16, 6 июля 2007 г.17,
18
, от 3 июля 2009 г.19, от 18 ноября 2009 г.20).
3
В него в последующем вно-
4
, îò 24 èþíÿ
Необходимо лишь уточнить, что Закон РФ от 17 января 1992 г.
«О прокуратуре Российской Федерации»
21
не утратил своей юридической силы. Изменения и дополнения, внесенные в него, оказались столь существенными, что законодателем была изложена его
новая редакция.
1
Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть:
Учеб. пособие. Екатеринбург, 1994. С. 8.
2
Королев Г.Н. Прокуратура Российской Федерации в период правовой реформы:
Лекция. Ижевск, 1998. С. 7.
3
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 47. Ñò. 4472.
4
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 7. Ñò. 878.
5
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 47. Ñò. 5620.
6
ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 2. Ñò. 140.
7
ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 53 (×. I). Ñò. 5018.
8
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 26. Ñò. 2523.
9
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 30. Ñò. 3029.
10
ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 40. Ñò. 3853.
11
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 27 (×. I). Ñò. 2700.
12
ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 35. Ñò. 3607.
13
ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 29. Ñò. 2906.
14
ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 45. Ñò. 4586.
15
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 10. Ñò. 1151.
16
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.
17
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 31. Ñò. 4011.
18
ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 53 (×. I). Ñò. 6235.
19
ÑÇ ÐÔ. 2009. ¹ 29. Ñò. 3608.
20
РГ. 2009. 2 декабря.
21
Ведомости ÑÍÄ ÐÔ è ÂÑ ÐÔ. 1992. ¹ 8. Ñò. 366.
422
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Статьей 3 обозначенного Закона (в ред. от 11 мая 2007 г.)1 определена правовая основа деятельности прокуратуры — Конституция РФ, сам Закон, другие федеральные законы, а также международные договоры Российской Федерации. Одной из правовых категорий, позволяющей раскрыть содержание деятельности прокуратуры, является функция. Под функцией прокуратуры мы понимаем
совокупность действий субъекта (прокурора, прокурорского работника), предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных правовых актов,
а также иных целей
2
.
Одной из функций прокуратуры является надзор. В некоторых
учебниках по курсу «Правоохранительные органы» надзор без соответствующей аргументации рассматривается в качестве основной
3
(главной) функции
, что представляется ошибочным, ибо в таком
случае потребуется разработать критерии для выделения не только
основных, но и дополнительных функций.
Содержание прокурорского надзора определено в ст. 21—30,
32—34 (разд. III «Прокурорский надзор») Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 23 декабря
1998 г. и от 11 мая 2007 г.).
Исчерпывающий перечень видов прокурорского надзора приведен в п. 2 ст. 1 Закона:
• надзор за исполнением законов федеральными министерст-
вами и ведомствами, представительными (законодательными)
и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного
управления, органами контроля, их должностными лицами, а
также за соответствием законам издаваемых ими правовых
актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
1
ÐÃ. 2007. 8 èþíÿ.
2
Подробнее о функциях прокуратуры см.: Прокурорский надзор: Учебник для
студентов вузов. 6-е изд., перераб. и доп. С. 120—127.
3
См. об этом, например: Правоохранительные органы России. С. 292.
20. Прокуратура
423
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под
стражу.
1
Федеральным законом от 23 декабря 1998 г.
п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» был дополнен новым, пятым абзацем следующего содержания: «надзор за
исполнением законов судебными приставами». Другими словами,
с 15 февраля 1999 г. (момент вступления в силу Федерального закона от 23 декабря 1998 г. в связи с первым опубликованием в официальном источнике — «Собрание законодательства Российской
Федерации» — 1999. ¹ 7. Ст. 877 – с датой на титульном листе
«15 февраля 1999 г. (если принять во внимании противоречивое
постановление КС РФ ¹ 17-П от 24 октября 1996 г., то датой вступления в юридическую силу Федерального закона от 23 декабря
1998 г. будет являться дата «17 февраля 1999 г.» — дата опубликования в ином официальном источнике опубликования — «Российская
газета») перечень видов прокурорского надзора расширился еще на
один вид. Однако в указанном Законе не определены ни предмет,
ни полномочия, ни акты нового вида прокурорского надзора.
В одном из учебников, специально посвященном прокурорскому надзору, в рамках действующего законодательства о прокуратуре
в качестве самостоятельного вида назван «прокурорский надзор за
исполнением законов при рассмотрении уголовных и гражданских
2
, что не соответствует действительности, ибо данный вид над-
дел»
зора был присущ лишь социалистической системе права и Законом
СССР «О прокуратуре СССР» именовался как «надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах»
3
. Автором цитируемого учебника допущено смешение надзора с иным направлением
деятельности прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением закона (поименованного в
теории прокурорского права как общий надзор) являются:
• соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, дейст-
вующих на территории Российской Федерации, федеральны-
1
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 7. Ñò. 878.
2
Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. М.: Зерцало, 1999. С. 236—
297, 323—352.
3
Ведомости ÂÑ ÑÑÑÐ. 1979. ¹ 49. Ñò. 843.
424
VI. Судебная власть и органы судебной власти
ми министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,
представительными (законодательными) и исполнительными
органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• соответствие законам иных нормативных правовых актов, из-
даваемых органами и должностными лицами, перечисленных
выше органов и организаций.
Проверка исполнения законов предполагает наличие повода и
оснований. Поводом следует считать факт поступления материалов
в прокуратуру. Основаниями являются сведения о нарушениях закона, изложенные в представленных материалах. Для осуществления полномочий по надзору за исполнением закона прокурор имеет
право на беспрепятственный вход на территорию и в помещения
организаций, предприятий, учреждений независимо от форм собственности с целью ознакомления с их документацией при обязательном наличии повода к проверке исполнения закона. Прокурор
вправе требовать от должностных лиц указанных органов представления необходимых материалов, проведения ревизий финансовоэкономической деятельности, вызывать должностных и иных лиц
для дачи объяснений. Предоставленные Законом права прокурор
реализует путем внесения представления, вынесения постановления
и объявления в письменной форме должностным лицам предостережения о недопустимости нарушений закона. Таким образом,
можно говорить о трех формах реагирования прокурора.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
обусловлен существованием довольно распространенной концепции
о приоритете прав и законных интересов личности по отношению к
правам и интересам общества и государства, выводимой из содержания ст. 2 Конституции РФ. Мы не придерживаемся этой концепции. Существование данного вида прокурорского надзора, по
нашему мнению, следует рассматривать не как приоритет прав и
законных интересов личности, а лишь как способ их выведения в
ряд равноохраняемых интересов общества, государства и личности,
и как подтверждение формирования новой, суверенной, российской системы права. Предметом рассматриваемого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными службами,
20. Прокуратура
425
федеральными агентствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Для осуществления полномочий по надзору за соблюдением
прав и свобод человека и гражданина прокурор имеет право: рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о
нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимать меры по
предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека
и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших
закон, и возмещению причиненного ущерба, а также иные права.
Полномочия реализуются в актах прокурорского реагирования путем принесения представления.
К самостоятельным видам прокурорского надзора относится
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное
следствие. Предметом данного вида надзора является соблюдение
прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся
преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и
проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Полномочия
прокурора по осуществлению этого вида надзора устанавливаются
нормами иных нормативных правовых актов, в частности, Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Федеральным законом от 5 июля
1995 г.
1
«Об оперативно-розыскной деятельности», с последующими
изменениями и дополнениями.
Одним из видов прокурорского надзора является надзор за
исполнением законов администрациями органов и учреждений,
исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данного вида
надзора являются:
• законность нахождения лиц в местах содержания задержан-
ных, предварительного заключения, учреждениях уголовноисполнительной системы и иных органах и учреждениях, ис-
1
ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 33. Ñò. 3349; 2008. ¹ 18. Ñò. 1941; ¹ 52 (×. I). Ñò. 6248.
426
VI. Судебная власть и органы судебной власти
полняющих наказание и меры принудительного характера,
назначаемые судом;
• соблюдение установленных законодательством Российской
Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных
под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
• законность исполнения наказания, не связанного с лишением
свободы.
Для осуществления полномочий по рассматриваемому виду надзора прокурор имеет право: посещать в любое время органы и учреждения уголовно-исполнительной системы; опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами,
на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу,
осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с
оперативными материалами; требовать от администрации создания
условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под
стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного
характера, проверять соответствие законодательству Российской
Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, требовать объяснения от должностных лиц, вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под
стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Предусмотренные Законом акты прокурорского реагирования — постановления и требования прокурора — подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
Согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона от 18 октября 1995 г.
«О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет
функцию уголовного преследования в соответствии с полномочиями,
установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. Под уголовно-процессуальным законодательством следует иметь в виду в первую очередь Уголовнопроцессуальный кодекс РФ. В теории уголовного процесса функция
уголовного преследования отождествляется с обвинением и предпо-
20. Прокуратура
427
лагает выполнение специально уполномоченными органами госу-
1
дарства процессуальных действий
. Перечень таких органов, поименованных органами предварительного следствия, исчерпывающим образом определен в Уголовно-процессуальном кодексе РФ
(ч. 2 ст. 151, в ред. Федерального закона от 11 мая 2007 г.)
2
. В числе
этих органов указаны и «следователи Следственного комитета при
прокуратуре Российской Федерации».
Одной из функций прокуратуры является координация деятель-
ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п. 2
ст. 1, ст. 8 Федерального закона от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации»). Пункт 2 ст. 8 этого Закона, содержащий бланкетную норму, определяет, что правовая основа рассматриваемой нами функции прокуратуры урегулирована в Положении о координации деятельности правоохранительных органов
по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ
от 18 апреля 1996 г. ¹ 567
3
«О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», в редакции от
25 ноября 2003 г.
4
Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется путем проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмена информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместных выездов в регионы
для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; создания
следственно-оперативных групп для расследования конкретных
преступлений; проведения совместных целевых мероприятий для
выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин
и условий, способствующих их совершению; взаимного использования возможностей правоохранительных органов для повышения
квалификации работников, проведения совместных семинаров,
конференций; оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; издания совместных приказов, указаний, подготовки информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуска совместных бюллетеней (сборников) и других
информационных изданий; разработки и утверждения согласованных планов координационной деятельности.
1
Подробнее об этом см.: Якупов Р.Х., Галузо В.Н. Уголовный процесс. С. 35—36,
387—391.
2
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.
3
ÑÇ ÐÔ. 1996. ¹ 17. Ñò. 1958.
4
ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 48. Ñò. 4659.
428
VI. Судебная власть и органы судебной власти
Координация деятельности правоохранительных органов по
борьбе с преступностью осуществляется прокуратурой на основе:
соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и
проведении мероприятий; гласности в той мере, в какой она не
противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне; ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.
Что касается взаимодействия прокуратуры с судами в деятельности по борьбе с преступностью (разд. IV «Взаимодействие с судами и органами юстиции» Положения о координации деятельности
правоохранительных органов по борьбе с преступностью), то в силу
известных причин его не должно быть. Взаимодействие между судом и прокуратурой может быть по другим вопросам, но только не
с целью совместной борьбы с преступностью. В период формирования российской системы права суд не может принимать участия в
борьбе с преступностью. На это были вынуждены обратить внимание и разработчики Положения (см. п. 15). Как представляется,
прокуратура с наибольшей степенью эффективности способна координировать деятельность правоохранительных органов (за исключением судебных органов) в борьбе с преступностью.
Прокуратура как единая
централизованная система
В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, ст. 1 (абзац первый
п. 1), ст. 11—20 (разд. II «Система и организация прокуратуры Российской Федерации») Федерального закона от 18 октября 1995 г.
«О прокуратуре Российской Федерации», а также абзацем первым п. 1 ст. 1 Федерального закона от 23 декабря 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре
Российской Федерации»»
1
прокуратура Российской Федерации
представляет единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Кон-
1
ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 7. Ñò. 878.
20. Прокуратура
429
ституции РФ и исполнением законов, действующих на территории
Российской Федерации.
Анализ перечисленных статей законов свидетельствует о том,
что в основе организации системы органов прокуратуры находится
федеративное устройство Российской Федерации и ее административно-территориальное деление. Система может быть представлена
в виде трех звеньев: центральный орган прокуратуры Российской
Федерации, органы прокуратуры субъектов Российской Федерации
(таковых в соответствии со ст. 5 (ч. 1), 65 Конституции РФ должно
быть столько, сколько субъектов Российской Федерации), органы
прокуратуры районов (городов).
Между органами прокуратуры всех звеньев установлены властеотношения с подчинением органов прокуратуры нижестоящего звена органам прокуратуры вышестоящего звена, т.е. деятельность органов прокуратуры основывается на принципе централизации. Так
было до принятия Федерального закона от 11 мая 2007 г. «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской
Федерации и Федеральный закон “О прокуратуре Российской Фе-
1
дерации”»
. Прокуратура Российской Федерации более не является
единой централизованной системой. При Прокуратуре России учрежден фактически новый государственный орган — Следственный
комитет при прокуратуре Российской Федерации.
Высшим звеном в системе органов прокуратуры является Ãåíå-
ральная прокуратура Российской Федерации. Структуру Генеральной
прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники
главных управлений, управлений и отделов на правах управлений
являются одновременно старшими помощниками, а их заместители
и начальники отделов в составе управлений — помощниками Генерального прокурора РФ. В Генеральной прокуратуре РФ на правах
структурного подразделения образуется Главная военная прокуратура. Исчерпывающий перечень структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ законом не установлен. Он устанавливается подзаконным нормативным правовым актом (приказом) Генерального прокурора РФ, который вправе изменять перечень в зависимости от потребностей формирующихся общественных отношений. Так, например, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 20 марта 2008 г. ¹ 46 «О частичном изменении штатного расписания Генеральной прокуратуры Российской Федера-
1
ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 24. Ñò. 2830.
430
VI. Судебная власть и органы судебной власти
ции»1 «управление по надзору за расследованием уголовных дел в
центральных аппаратах Следственного комитета при прокуратуре
Российской Федерации, Следственного комитета при МВД России,
ФСКН России и ФТС России» переименовано в «управление по
надзору за расследованием особо важных дел».
В приказе Генерального прокурора РФ от 4 сентября 1998 г.
¹ 61 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов 2-м отделом управления по расследованию организованной
2
преступной деятельности Следственного комитета при МВД РФ»
речь идет о «Главном управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности и межнациональных отношениях на Северном Кавказе». В части наименования одного из «регионов» Российской Федерации приказ Генерального прокурора РФ от 4 сентября
1998 г. ¹ 61 не соответствует предписанию Указа Президента РФ
3
îò 21 èþíÿ 2000 ã. ¹ 1149
. Однако во всяком перечне, независимо
от волеизъявления Генерального прокурора РФ, должны быть некоторые структурные подразделения (например, Главная военная
прокуратура), о чем непосредственно сказано в Законе.
Обращаем внимание читателей на то, что «в целях совершенствования деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации, создания оптимальных условий работы и организации конструктивного взаимодействия подразделений», а также во исполнение предписаний п. 1 ст. 17 Федерального закона от 18 октября
1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральным прокурором РФ принят приказ от 17 апреля 2008 г. ¹ 67 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федера-
4
.
öèè»
Генеральную прокуратуру РФ возглавляет Генеральный прокурор
ÐÔ. Порядок назначения его на должность и освобождения от занимаемой должности урегулированы в ч. 2 ст. 129 Конституции РФ,
ст. 12 Федерального закона от 18 октября 1995 г. «О прокуратуре
Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 24 июня
5
1999 ã.)
, а также в ст. 179—188 (гл. 25 «Порядок назначения на
1
В официальных источниках не публиковался.
2
Сборник основных приказов и указаний Генеральной прокуратуры РФ. М., 1999.
3
ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 26. Ñò. 2748.
4
Законность. 2008. ¹ 7.
5
Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О внесении изменения и дополнения в
ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ.
1999. ¹ 47. Ñò. 5620.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]