Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Основы гражданского, земельного и жилищного законодательства. Учебное пособие
.pdf
51
для строительства, и приложенной к нему кадастровой карты (плана)
земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о
предоставлении земельного участка для строительства.
При предоставлении испрашиваемого земельного участка в результате его изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных
или муниципальных нужд одновременно с решением о предоставлении земельного участка принимается решение о соответствующей
форме изъятия такого земельного участка.
Условия предоставления земельных участков для государственных
или муниципальных нужд должны предусматривать возмещение всех
убытков, связанных с изъятием этих земельных участков у землепользователей, землевладельцев, расторжением или прекращением договоров их аренды.
Если в отношении земельного участка, расположенного в границах городского или сельского поселения, имеются градостроительная документация о застройке и градостроительный регламент, т.е.
все необходимые параметры (площадь, границы земельного участка,
информация об обеспеченности инфраструктурой, параметры объекта
строительства, виды разрешенного использования земельного участка), то предварительное согласование места размещения объекта не
проводится.
Вопросы для самопроверки
1. Что называют земельным участком в целях строительства?
2. Какие существуют категории земель?
3. Какие зоны могут входить в состав жилых зон?
4. Чем определяется правовой режим земельного участка?
5. Что понимается под формированием земельного участка?
6. Какие установлены виды разрешенного использования земель-
ного участка?
7. В чем состоят особенности предоставления земельного участка
для жилищного строительства?
8. В чем состоят особенности предоставления земельного участка
для его комплексного освоения в целях жилищного строительства?
9. Каков порядок предоставления земельных участков для иных
видов строительства?
10. Каков порядок предоставления земельных участков с предва-
рительным согласованием мест размещения объектов?
52
ГЛАВА 5. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНОВ МЕСТНО-
ГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА
5.1. Общие положения
Российская Федерация осуществляет свою деятельность с помощью государственных органов. Каждый государственный орган
наделен государственно-властными полномочиями, позволяющими
ему решать в пределах предоставленных ему прав определенные вопросы, издавать акты, обязательные к исполнению другими государственными органами, должностными лицами и гражданами, и
обеспечивать исполнение этих актов.
Государственно-властные полномочия присущи всем органам государства и находят свое выражение в компетенции государственных
органов, т. е. в той совокупности предметов их ведения и полномочий,
которыми они наделены в отношении этих предметов Ведения.
Компетенция органов государства определяется Конституцией РФ,
конституциями и уставами ее субъектов, законами Российской Федерации и ее субъектов, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и исполнительных органов субъектов РФ, положениями
о государственных органах и другими нормативными правовыми актами.
Помимо органов государства, властными полномочиями в Российской Федерации располагают и органы местного самоуправления.
Однако их властные полномочия не носят государственного характера
и не осуществляются от имени Российской Федерации.
Согласно Конституции РФ (ст. 11) в систему государственных органов Российской Федерации входят органы государственной власти
Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов,
а также ряд других государственных органов.
Единство системы государственных органов РФ обусловлено тем,
что эта система основывается на государственной целостности Российской Федерации, на единстве системы государственной власти.
Единство системы государственных органов России проявляется в
разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Оно проявляется и в том, что все органы этой
системы действуют совместно, находясь во взаимосвязи, взаимодей-
53
ствии и взаимозависимости. В этих рамках одни органы единой системы избираются или назначаются другими органами, одни из них руководят другими, одни подконтрольны или подотчетны другим.
Единство системы государственных органов Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части сами образуют
систему органов. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 77) в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам
совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Именно о данной системе идет речь в главе 2 Градостроительного
кодекса РФ, в которой устанавливаются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительства.
В соответствии с этой главой к органам государственной власти
Российской Федерации в области градостроительства относятся федеральные органы государственной власти и органы государственной
власти субъектов РФ.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти России и органами государственной власти
субъектов РФ осуществляется на основании Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.
Общие положения о разграничении компетенции в вопросах правового регулирования общественных отношений между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами
местного самоуправления установлены в ст. 71 и 72 Конституции РФ.
В статье 71 Конституции РФ указаны полномочия, находящиеся в
исключительном ведении Российской Федерации (например, федеративное устройство и территория Российской Федерации; федеральный бюджет; оборона и безопасность; гражданское, гражданскопроцессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство и
т.д.), а в ст. 72 Конституции РФ указаны полномочия, которые находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов
(например, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей,
недрами, водными и другими ресурсами; административное, административно-процессуальное, трудовое, жилищное, земельное, водное,
лесное, семейное законодательство и т.д.).
54
Конституция РФ устанавливает, что органы местного самоуправления образуют отдельную систему органов, существующую в
городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом
исторических и иных местных традиций. Их структура определяется
населением самостоятельно. Местное самоуправление обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения,
владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Общий принцип разграничения предметов ведения исходя из содержания конституционных норм сводится к следующему:
1) по предметам ведения Российской Федерации, определенным
Конституцией РФ, Российская Федерация обладает исключительной
компетенцией – ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не
вправе принимать нормативные акты, регулирующие данные общественные отношения;
2) по предметам совместного ведения правовое регулирование мо-
жет осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, при этом нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить принятым по предметам совместного ведения федеральным законам;
3) вне пределов ведения Российской Федерации и предметов сов-
местного ведения субъекты РФ осуществляют собственное правовое
регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов;
4) органы местного самоуправления вправе принимать муници-
пальные правовые акты по вопросам местного значения. Кроме того,
муниципальные правовые акты могут приниматься на основании и во
исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных
органам местного самоуправления федеральными законами и законами
субъектов РФ.
Градостроительство является сферой общественных отношений,
которая не отнесена Конституцией РФ ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Такая ситуация создала условия для появления двух точек зрения
относительно вопроса о компетенции Российской Федерации и субъектов РФ в сфере правового регулирования градостроительной деятельности.
55
Первая сводится к тому, что, поскольку градостроительное законодательство в Конституции РФ не поименовано, оно относится к
исключительной компетенции субъектов РФ, которые в силу положений ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вправе осуществлять собственное
правовое регулирование данных отношений.
Вторая заключается в том, что градостроительное законодательство, несмотря на отсутствие данной формулировки в Конституции
РФ, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и субъекты РФ вправе осуществлять правовое
регулирование градостроительных отношений в части, не урегулированной федеральным законодательством. Они не вправе принимать
нормативные акты по вопросам градостроительной деятельности, противоречащие федеральному законодательству.
Для того чтобы сделать вывод об обоснованности той или иной
точки зрения, необходимо обратиться к предмету регулирования градостроительного законодательства. Предметом правового регулирования градостроительного законодательства являются общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурностроительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких
объектов. Нормы законодательства о градостроительной деятельности
могут также применяться к отношениям, связанным с принятием мер
по обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, если данные отношения не урегулированы законодательством РФ
в областях: защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; безопасности гидротехнических сооружений; промышленной безопасности опасных производственных объектов; использовании атомной энергии, и техническими
регламентами.
Объектами градостроительной деятельности являются территория
РФ и ее субъектов, поселений, муниципальных образований, а также
находящиеся на данной территории объекты капитального строительства. Градостроительная деятельность направлена на развитие территории, представляющее собой процесс ее пространственной организации и обустройства.
56
Согласно ч. 4 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ в круг субъектов градостроительных отношений входят Российская Федерация и
ее субъекты, муниципальные образования, физические и юридические
лица. От имени Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.
Полномочия государственных и муниципальных органов в области градостроительства сводятся к следующему:
– подготовка и утверждение документов территориального планирования различного уровня; организация и проведение государственной экспертизы документов территориального планирования;
– утверждение документации по планировке территории (в том
числе для размещения объектов капитального строительства федерального и регионального значения);
– техническое регулирование;
– информационное обеспечение градостроительной деятельности;
– организация и проведение государственной экспертизы проектной документации;
– осуществление государственного строительного надзора;
– утверждение нормативов градостроительного проектирования;
– утверждение правил землепользования и застройки поселений;
– выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Реализуя данные полномочия, органы государственной власти и
местного самоуправления осуществляют исполнительно-распорядительную (управленческую) деятельность по пространственной организации территории, определению правового режима земельных
участков (посредством закрепления видов их разрешенного (к использованию), государственному контролю над деятельностью физических
и юридических лиц по созданию и изменению объектов капитального
строительства.
Вместе с тем нормы Градостроительного кодекса РФ предусматривают принятие системы нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
При этом в Градостроительном кодексе РФ установлены лишь общие
57
требования к содержанию данных актов и порядку их подготовки и
утверждения.
Исходя из содержания норм Градостроительного кодекса РФ можно сделать вывод о том, что градостроительное законодательство использует преимущественно императивный метод правового регулирования, поскольку основную часть Кодекса составляют нормыпредписания (в том числе запреты).
Учитывая, что в состав участников градостроительных отношений
входят государственные и муниципальные органы, осуществляющие
исполнительно-распорядительную деятельность в рамках установленной компетенции, нормы права, регулирующие данные отношения,
следует отнести к публичному праву.
Таким образом, рассмотренные признаки градостроительного законодательства (предмет и метод правового регулирования, субъектный состав и правовой статус участников градостроительных отношений) позволяют сделать вывод о том, что градостроительное законодательство в основной своей части относится к административному законодательству, которое регулирует общественные отношения с участием органов исполнительной власти в сфере государственного управления.
Также градостроительное законодательство содержит нормы других отраслей законодательства. В частности, отдельные нормы о градостроительном зонировании можно отнести к нормам земельного
права как определяющие правовой режим земель поселений. Более
того, ст. 35 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающая виды и
состав территориальных зон, образуемых в результате градостроительного зонирования, по своему содержанию практически совпадает
со ст. 85 Земельного кодекса РФ, закрепляющей состав земель поселений. На первый взгляд данное обстоятельство может показаться основанием для вывода об избыточном правовом регулировании градостроительного зонирования территории поселений, однако оно со всей
очевидностью свидетельствует о комплексном характере градостроительного законодательства.
Кроме того, как было указано выше, в соответствии с ч. 2 ст. 4
Градостроительного кодекса РФ нормы градостроительного законодательства могут применяться к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, предупреждению
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности.
58
Система российского законодательства допускает создание комплексно структурных образований. Изложенные выше обстоятельства
свидетельствуют о том, что градостроительное законодательство является комплексной отраслью законодательства, включающей нормы
различных отраслей права, преимущественно нормы административного права. Данный вывод позволяет отнести регулирование градостроительных отношений к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, поскольку согласно ст. 72 Конституции РФ административное законодательство, равно как природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; земельное, лесное, водное законодательство; вопросы владения пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами; установление общих
принципов организации системы органов государственной власти и
местного самоуправления отнесены к предметам совместного ведения
Российской Федерации и ее субъектов.
В этой связи позицию специалистов, полагающих, что градостроительное законодательство относится к исключительному ведению
субъектов Российской Федерации, нельзя признать правильной. Позиция же сторонников второго подхода к определению субъектов регулирования градостроительной деятельности, в соответствии с которым
градостроительное законодательство относится к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, нашла свое подтверждение и в практике Конституционного Суда РФ.
Рассматривая запрос Московской городской Думы о проверке
конституционности ч. 3 ст. 3 Градостроительного кодекса РФ, устанавливающей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области
градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу РФ, Конституционный Суд в определении от 1 декабря 2005 г. № 468-0 указал, что отношения в сфере Градостроительной деятельности имеют комплексный, межотраслевой характер, а их
содержание составляют преимущественно предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Далее Конституционный Суд РФ отметил, что неопределенность в том, относится градостроительное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или субъекты РФ обладают всей
полнотой государственной власти по вопросам регулирования градостроительства, отсутствует. Соответственно дополнение ст. 72 Кон-
59
ституции РФ путем включения градостроительного законодательства в
перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее
субъектов в силу отсутствия правовой неопределенности по данному
вопросу представляется излишним.
С учетом изложенного согласимся с точкой зрения Н.А. Андрианова1, который компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере регулирования градостроительной деятельности предлагает представить следующим образом.
1. Органы государственной власти Российской Федерации при-
нимают законы и подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие градостроительные отношения в части определения основных начал и системы градостроительного законодательства, порядка осуществления градостроительной деятельности, компетенции
государственных органов субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в сфере градостроительства. При этом федеральное регулирование может быть не только основополагающим, но
и в достаточной степени детальным.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Феде-
рации принимают законы и иные нормативные акты по вопросам регулирования градостроительных отношений в части, не регламентированной федеральным законодательством. Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ принимаются
в основном в целях реализации положений федерального законодательства и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным
законам.
3. Органы местного самоуправления принимают муниципальные
правовые акты по вопросам градостроительной деятельности. Вопервых, это прямо предусмотренные федеральным градостроительным
законодательством муниципальные правовые акты, такие как правила
землепользования и застройки, местные нормативы градостроительного проектирования и др. Во-вторых, органы местного самоуправления
вправе принимать также иные муниципальные правовые акты в сфере
градостроительной деятельности, регулирующие решение вопросов
местного значения, определенных в ст. 14 Федерального закона от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в части организации в границах поселения
электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения;
содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования и др. При этом муниципальные правовые акты не должны проти-
60
воречить федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.
5.2. Полномочия федеральных органов государственной власти в области градостроительства
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют
Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ на основе разделения
на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с
этим и система органов государственной власти Российской Федерации состоит из органов нескольких видов, каждый из которых представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов РФ, которая в свою очередь может быть по различным
признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев.
Президент РФ является главой государства. Он выступает в ка-
честве гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Президент согласно ч. 2 ст. 80 Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет общее руководство деятельностью
Правительства и других звеньев исполнительной власти, с органами
которой он связан наиболее тесно.
Органом законодательной власти Российской Федерации является
Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета
Федерации. Именно данный орган обладает полной и ничем не ограниченной в рамках полномочий Российской Федерации и ее Конституции компетенцией в сфере законодательства.
Государственная Дума в соответствии со ст. 105 Конституции РФ
принимает федеральные законы, а Совет Федерации их либо одобряет,
либо отклоняет.
5.3. Полномочия органов местного самоуправления в области
градостроительства
Согласно Конституции РФ местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских
поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]