Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Методология публичного управления социально-экономическими процессами на уровне города. Коллективная монография
.pdf
Глава 2 81
ториальные органы публичной власти разных уровней, отношения
между которыми составляют ее структуру.
В каждой отдельной стране на уровне отдельных территориальных единиц система публичного управления является уникальной и формируется на протяжении многих лет (иногда веков) и
подлежит влияниям традиций, исторических предпосылок и политических событий.
В то же время исследования теоретических основ публичного управления на местном уровне позволит выделить общие
черты, что при дальнейшем теоретическом уточнении дадут возможность получить целостное представление об этом явлении.
Целью работы является исследование теоретических основ
публичного управления на уровне города, а также ретроспективный анализ систем публичного управления социально-экономическими процессами на уровне муниципального образования.
Пространственную основу публичного управления составляет
административно-территориальное устройство государства, согласно которого образуются органы публичной власти. Соответственно, в мире сформировались и функционируют три основные
модели организации местного управления – англосаксонская (англо-американская или английская), континентальная (французская
или европейская) и смешанная (гибридная).
Англосаксонская модель публичного управления на местном
уровне присуща англоязычным странам (Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, Канада, США). В основу этой модели
положены идеи государственной теории местного самоуправления. Местные органы власти являются своеобразными «агентами» центральных органов, оказывающих услуги населению согласно общенациональных стандартами и под общенациональным руководством. Полномочия местных органов власти определяется
по принципу «позитивного регулирования», согласно которому законодательно устанавливается исчерпывающий перечень их прав
и обязанностей. Любые действия, выходящие за рамки установленной компетенции, могут быть расценены как незаконные. Наряду с этим, существует достаточно сложная и долговременная
процедура получения дополнительных полномочий. В рамках этой
82 Глава 2
модели местное самоуправление наделяется значительной автономией в отношении государства. На местном уровне отсутствуют представители правительства для контроля за деятельностью
местного самоуправления. Также не образуются местные органы исполнительной власти общей компетенции. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется
косвенным путем – через суд и центральные министерства.
Континентальная модель публичного управления на местном
уровне получила свое название из-за распространенности в странах континентальной Европы и во франкоязычном, мире, а также
в некоторых странах Латинской Америки и Ближнего Востока. В
ее основе лежит принцип сочетания местного самоуправления и
прямого, государственного управления на местах, функционирования на одном территориальном уровне органов местного самоуправления и уполномоченных лиц, назначенных центральной властью, которые осуществляют административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления. Несмотря на принцип «негативного регулирования», который позволяет органам
местного самоуправления делать все, что не запрещено законодательством, континентальная модель организации власти характеризуется высокой степенью, централизации. Контроль органами государственной власти за деятельностью муниципальных
органов может осуществляться в разных формах и по широкому
кругу вопросов.
Для смешанной модели, распространенной в Австрии, Германии, Японии, характерно сочетание признаков англосаксонской
и континентальной моделей организации власти на местном уровне. Наряду с этими моделями, выделяют также другие, менее
распространенные модели публичного управления на местном
уровне.
Также можно выделить новую авторитарную модель организации местного управления, которая сложилась в Беларуси.
Основными чертами этой модели являются:
– на всех субнациональных уровнях, за исключением сел, поселков городского типа и городов районного подчинения, одновременно функционируют выборные органы территориальных
Глава 2 83
общин (совета) с очень ограниченными полномочиями и назначенные представители центральной власти, которые они формируют исполнительные органы местного управления (исполкомы);
на низовом уровне сел, поселков городского типа и городов районного подчинения функционируют исключительно выборные органы первичной территориальной общины, поскольку исполкомы в
этих общинах подконтрольны лишь вышестоящим органам исполнительной власти;
– определение органов власти на местах, прежде всего как
объектов воздействия из центра, исполнителей госзаказа, определенного президентом и его администрацией; вторичность собственной инициативы местных органов власти;
– «демократический централизм», согласно которому совет
является государственным органом и является зависимой от совета высшего уровня;
– вертикальная, организация государственной власти на местах, что, в конечном итоге, сводит на нет стоимость, местного
самоуправления;
– фактическая неподконтрольность и неопределенные механизмы ответственности исполнительной власти на местах перед
представительным органом территориальной общины;
– представительные органы не создаются на уровне районов в городах; органы местного самоуправления и управления
могут не создаваться в городах районного и областного подчинения, если они являются центрами соответствующих административно-территориальных единиц;
– однообразная построение системы органов власти местного самоуправления и управления на местном уровне.
Как свидетельствует проведенный анализ, каждая страна
имеет свою собственную уникальную систему публичного управления на местном уровне, что обусловлено национальными, историческими, географическими, экономическими и другими особенностями. Вместе с тем, общей чертой для всех государств является наличие института местного самоуправления, что указывает на демократические принципы организации публичной власти
на местах, которые иногда имеют лишь декларативный характер,
84 Глава 2
учреждения
Органы местного самоуправления
как, например, в Белоруссии, Вьетнаме и Кубе. В основе организации публичного управления на местном уровне лежит административно-территориальное устройство государства, что определяет пространственные пределы деятельности органов публичной власти; доминирующая теория местного самоуправления и
закреплена на законодательном уровне модель публичной власти. С целью дальнейшего совершенствования публичного управления на местном уровне в России, дальнейших исследований
требует проблема выбора оптимальной модели организации власти на местах.
Можно сформировать следующую схему построения системы публичного управления социально-экономическими процессами на уровне современного города (рис. 2.1).
социально-экономическими процессами на уровне муниципалитета
В организационном аспекте программа социально-экономического развития муниципалитета – это система документов, мер и
действий, объединяющая в единый комплекс процесс формирования целей и способ их достижения с процессами, организации, регу-
предприятия
промышленные
бизнес-сообщество ,
структуры
общественные
предприятия и
муниципальные
местное сообщество
Рис. 2.1. Система публичного управления
Глава 2 85
общественно
-
государственного само
управления)
и общественных структур жителей муниципалитета
)
лирования, учета и контроля практического выполнения мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей.
Выделение компонентов структурно-функциональной модели публичного управления муниципалитетом, а также основных
принципов их взаимодействия позволили создать следующую
принципиальную схему (рис. 2.2).
(Изучение общественного мнения, интересов, ресурсов и потребностей
(Определение методологических оснований участия жителей
в общественно-государственном соуправлении)
(Подготовка нормативной базы для участия жителей в управлении
муниципальным образованием и выражения своих идей в обращениях)
4 этап – исполнительно- коррекционный
(Обеспечение эффективной работы органов местного самоуправления
(Выявление соответствия планируемых и полученных результатов
(Определение ресурса общественно-государственного самоуправления,
выявление рисков и способов их устранения, информационное
обеспечение заинтересованных организаций и руководящих лиц)
1 этап – диагностический
жителей муниципального образования)
2 этап – проектно-целевой
3 этап – организационный
5 этап – результативный
6 этап – распространение опыта
Рис. 2.2. Модель публичного управления
социально-экономическими процессами на уровне муниципалитета
Основными преимуществами предложенной модели являются:
– участие общественных организаций, учебных и научных
учреждений и т. д. в оперативном решении конкретных социально-экономических проблем;
86 Глава 2
– информационная прозрачность деятельности органов местного самоуправления, позволяющая консолидировать усилия для
выстраивания и реализации совместных с общественными организациями программ, проектов в рамках единой муниципальной
политики;
– передача успешного опыта в реализации процедур взаимодействия с органами власти и управления с различными рыночными структурами, а также с общественными организациями при
решении общих задач.
ÃËÀÂÀ 3. МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ
К ИССЛЕДОВАНИЮ СИСТЕМ
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ ПРОЦЕССАМИ
НА УРОВНЕ ГОРОДА
3.1. Качественные методы определения систем
публичного управления
социально-экономическими процессами на уровне города
Качественный аспект социально-экономических процессов на
уровне публичного управления в городе определяется совокупностью специфических признаков указанных процессов в соответствии тенденциями развития городского самоуправления. Названный качественный аспект качество регулирования общественных
отношений в городском муниципалитете представляет собой устойчивое взаимоотношение составных элементов1.
Проводимые качественные исследования направлены на
получение ответов на два основополагающих вопроса в системе городского публичного управления: как осуществляется процесс регулирования социально-экономических процессов в городском муниципалитете; почему были учтены и использованы определенные факторы и условия социально-экономического развития городского муниципалитета при имеющихся ресурсах и возможностях.
В частности, качественные методы исследования городских общественных отношений позволяют получать и анализировать данные о поведении, мнениях и взглядов местных жителей
как потребителей муниципальных публичных услуг. На основе
рассмотрения этих взглядов можно делать выводы о степени
соответствия функционирования местной администрации обще-
1
Новиков А.М., Новиков Д.А. Методология: словарь системы основных
понятий. – М.: Либроком, 2013. – 208 с.
88 Глава 3
ственным потребностям. Качественные способы изучения имеют приоритетный характер, если в центре научного внимания
находится необходимость рассмотрения специфики отдельного
социально-экономического объекта. Также осуществляется рассмотрение общей картины происходящих экономических отношений в единстве их составляющих элементов с учетом различных объективных и субъективных факторов. Это позволяет
выявить специфику новых явлений или процессов, которые не
имеют массового распространения, что характерно для отдельных городских поселений и округов в атмосфере стремительных социальных трансформаций.
Методы, направленные на определение характера протекания
процессов в сфере городского публичного управления, направлены
на установление степени эффективности в деятельности муниципальных органов управления. Помимо этого, необходимо выявить
уровень данной эффективности сотрудничества этих органов местного самоуправления с общественными организациями и населением городского округа или городского поселения.
Объектом рассмотрения качественных методов во многом
выступает процесс реализации полномочий администрации города по решению вопросов местного значения. Эти вопросы, в частности, касаются разработки и реализации планов и программ
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования2.
На примере города Волгограда можно назвать в качестве
социально-экономических процессов осуществление материально-технического обеспечения мероприятий и программ, предусмотренных планом экономического и социального развития, а также создание муниципальных территориальных и межтерриториальных организаций снабжения и сбыта3.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ // СПС Консультант
плюс.
3
Устав города-героя Волгограда от 22.02.2006 №28/565. URL: http://
www.volgsovet.ru/d1d0/Act/CharterCity/Default.aspx (дата обращения 14.04.2016).
Глава 3 89
Для качественной характеристики методов изучений социально значимых процессов на уровне города следует выделить
три основных направления рассмотрения степени эффективности
органов управления.
Во-первых, общая эффективность – характер достижения
поставленных экономических и административных целей, что проявляется в осуществлении воздействия на управляемую систему,
выступающая как совокупность процессов в жизни местного населения. Это связано с созданием благоприятных условий для всех
форм совершенствования общественной жизни. С точки зрения
В.В. Дробышева, показателями указанной эффективности выступают три коэффициента: коэффициент уровня выживания населения; коэффициент уровня жизни населения; коэффициент уровня
нарушения прав человека. Тем самым, происходит отображение
тесной связи полученных результатов и поставленных целей городского управления. Уровень общей эффективности представляет собой произведение трех данных показателей.
Во-вторых, экономическая эффективность в муниципалитете раскрывается посредством двух величин: уровень расходов по
финансированию местной администрации в зависимости от численности городского населения; доля расходов городского бюджета на одного муниципального служащего. При этом, экономическая эффективность выражается в максимально возможном
уровне дохода от функционирования городской экономической системы при минимальном уровне затрат и расходов.
В-третьих, качественная оценка эффективности – это степень
рационального использования профессиональных качеств муниципальных служащих и оптимальной организации их труда. Разновидностями таких качеств и условий организации совместной деятельности
являются: уровень разделения труда и полномочий служащих; уровень технологичности процессов управления; степень контроля качества исполнения управленческих решений в местной администрации; уровень планирования качества деятельности должностных лиц
в администрации; численность служащих, качество работы которых
постоянно оценивается; уровень стабильности кадрового состава
городских исполнительных органов управления; уровень служебной
90 Глава 3
дисциплинированности; уровень качества рабочих мест и безопасности труда; уровень развития информационных технологий в управленческой деятельности; уровень профессиональной подготовки и
практического опыта служащих; характер работы с обращениями
граждан по удовлетворению общественных интересов.
Высокий уровень названных показателей позволяют утверждать об эффективности городского управления. При характеристике качественных подходов можно указать несколько примеров методов, которые могут применяться при социологических
исследованиях и изучении экономических отношений.
Рассмотрение городских социально-экономических процессов
может осуществляться посредством методики «кейс-стади» – исследование определенных случаев. В данном случае происходит
анализ объекта в совокупности его взаимосвязей. Данным объектов может выступать социальная общность городского муниципалитета, в раках которого осуществляется производство и потребление материальной продукции предприятий различных форм собственности и оказания экономических услуг. Помимо этого, органы
местного самоуправления оказывают публичные услуги в виде принятия специальных управленческих решений с их реализаций в виде
различных действий. Для сбора максимально полной информации
о качественных характеристиках городской социально-экономической системы применяются такие методы как: включенное наблюдение, глубинные интервью, изучение официальных и неформальных документов. Тем самым, создается схема исследования, включающая в себя определение следующих моментов: проблемы развития экономической основы города; выявляется специфика социально-экономической ситуации в данном городе; устанавливается
спектр вопросов, подлежащих изучению; формулируются выводы
с итоговыми оценками эффективности отдельных функций в деятельности городской администрации4.
4
Лебедев В.М., Полянин А.В. Формирование институционального поля
публичного управления в регионе. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/formirovanieinstitutsionalnogo-polya-publichnogo-upravleniya-v-regione (дата обращения
14.04.2016).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]