Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»
.pdf
Хлистун Ю.В., Агешкина Н.А.
Комментарий к Федеральному закону от 12
января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»
1
2011
УДК 347.7
ББК 67.404
Авторы:
Хлистун Юлия Викторовна — к.ю.н., преподаватель Воронежского филиала
Российской академии государственной службы при Президенте РФ, начальник правового
отдела «Единой дирекции капитального строительства и газификации»;
Агешкина Наталия Александровна — юрист-эксперт, имеющий многолетний опыт
работы в различных сферах деятельности коммерческих и некоммерческих организаций,
автор ряда комментариев к федеральным законам, публикаций в области гражданского,
предпринимательского, международного публичного права, в том числе: Федерального
закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»,
Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»,
Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», практического
пособия «Защита интересов школьников и студентов при получении образования», учебного
пособия «Конкурентное право» и др.
Хлистун Ю.В., Агешкина Н.А.
Комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях»
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011
Настоящее издание представляет собой переработанный и дополненный с учетом
принятых в 2010 г. изменений (в том числе вступающих в силу с 1 января 2012 г.)
постатейный комментарий к Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О
некоммерческих организациях».
Положения Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» направлены на регулирование правового статуса некоммерческих
организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества
некоммерческих организаций, прав и обязанности их учредителей (участников), основ
управления некоммерческими организациями, а также возможных форм их поддержки
органами государственной власти и органами местного самоуправления.
В комментарии проанализированы положения закона с применением широкой
нормативной базы и сложившейся практики в этой сфере. Помимо этого анализируются
пробелы и несовершенства законодательства. Приведены практические авторские
рекомендации по применению отдельных норм.
Комментарий адресуется практикующим юристам, гражданам и юридическим лицам,
образующим некоммерческие организации, безусловно, представляет интерес для
специалистов гражданского права.
2
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях»
(с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г.,
23 декабря 2003 г., 10 января, 2 февраля, 3 ноября, 30 декабря 2006 г., 2 марта, 17 мая,
26 июня, 29 ноября, 1 декабря 2007 г., 13 мая, 22, 23 июля 2008 г., 3 июня, 17 июля 2009
г., 5 апреля, 8, 19 мая, 22 июля, 29 декабря 2010 г.)
Принят Государственной Думой 8 декабря 1995 года
Глава I. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования и область действия настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон определяет правовое положение, порядок создания,
деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц,
формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их
учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы
их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления.
2. Настоящий Федеральный закон применяется по отношению ко всем некоммерческим
организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку,
поскольку иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
2.1. Настоящий Федеральный закон определяет порядок создания и деятельности на
территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных некоммерческих
неправительственных организаций.
2.2. Положения настоящего Федерального закона, определяющие порядок создания и
деятельности на территории Российской Федерации структурных подразделений иностранных
некоммерческих неправительственных организаций, применяются к структурным подразделениям
международных организаций (объединений) в части, не противоречащей международным договорам
Российской Федерации.
3. Настоящий Федеральный закон не распространяется на потребительские кооперативы,
товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие
объединения граждан.
4. Действие статей 13 - 19, 21 - 23, 28 - 30 настоящего Федерального закона не
распространяется на религиозные организации.
4.1. Действие статьи 13.1, пунктов 1, 1.1 - 1.3 статьи 15, статей 23 и 23.1, абзаца первого
пункта 2 статьи 24 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на
вере в качестве вкладчика), пункта 1 статьи 30, пунктов 3, 3.1, 5, 7 и 10 статьи 32 настоящего
Федерального закона не распространяется на бюджетные учреждения.
4.2. Действие статьи 13.1, пунктов 1, 1.1 - 1.3 статьи 15, статей 18, 19, 20, 23 и 23.1, абзаца
первого пункта 2 (в части приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на
вере в качестве вкладчика), пункта 3 и пункта 4 (за исключением абзаца четвертого) статьи 24,
пункта 1 статьи 30, пунктов 3, 3.1, 5,7, 10 и 14 статьи 32 настоящего Федерального закона не
распространяется на казенные учреждения.
5. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на органы государственной
власти, иные государственные органы, органы управления государственными внебюджетными
фондами, органы местного самоуправления, а также на автономные учреждения, если иное не
установлено федеральным законом.
3
Комментарий к ст. 1
1. Пунктом 1 комментируемой статьи определен предмет регулирования
Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее
— Федеральный закон «О некоммерческих организациях»), который включает в себя:
правовое положение некоммерческих организаций;
порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих
организаций как юридических лиц;
порядок формирования и использования имущества некоммерческих
организаций;
права и обязанности учредителей (участников);
основы управления некоммерческими организациями;
возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами
местного самоуправления.
Таким образом, комментируемый Закон является специальным нормативно-правовым
актом по отношению к ГК РФ, устанавливающим общие положения правового статуса
некоммерческих организаций.
Законодательство о некоммерческих организациях является сравнительно молодым в
системе российского законодательства о юридических лицах.
Сам термин «некоммерческая организация» появился в российском законодательстве
только в 90-е гг. прошлого столетия. Между тем, различного рода организации, деятельность
которых не была связана с извлечением прибыли, существовали длительное время и были
известны как законодательству дореволюционной России, так и советскому
законодательству.
Система законодательства о некоммерческих организациях начала складываться в 90-
х гг. прошлого века, несмотря на то, что до этого времени существовал целый ряд
нормативных актов, регулирующих в той или иной степени правовой статус организаций,
создаваемых для реализации определенных социальных задач.
Основой конституционного строя РФ является признание идеологического и
политического многообразия, многопартийности. Общественные объединения равны перед
законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или
действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя
и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства,
создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и
религиозной розни (ст. 13 Конституции РФ).
Конституция РФ гарантирует право граждан на объединение (ст. 30 Конституции РФ).
Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы
для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений
гарантируется.
Вслед за возникновением потребности в кодификации гражданско-правовых норм
была принята и введена в действие с 1 января 1995 г. часть первая Гражданского кодекса РФ
(далее — ГК РФ). Появились кодифицированные нормы о некоммерческих организациях:
закреплено понятие некоммерческой организации (ст. 50 ГК РФ);
4
виды некоммерческих организаций (ст. 50 ГК РФ);
основы статуса и организации деятельности отдельных видов некоммерческих
организаций: потребительских кооперативов, общественных и религиозных организаций
(объединений), фондов, учреждений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов)
(ст. 116–123 ГК РФ).
Следует также учитывать нормы ст. 48–65 ГК РФ, регулирующие правовое положение
юридических лиц в целом и некоммерческих организаций в частности.
Учитывая незначительный объем регулирования правового статуса некоммерческих
организаций нормами ГК РФ, возникла насущная потребность в принятии специального
закона о некоммерческих организациях, а также законов об отдельных видах
некоммерческих организаций.
В этой связи были приняты:
Закон РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»;
Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3612-I «Основы законодательства Российской
Федерации о культуре»;
Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»;
Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной
деятельности и благотворительных организациях»;
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях»;
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных
союзах, их правах и гарантиях деятельности»;
Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о
религиозных объединениях»;
Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования
и использования целевого капитала некоммерческих организаций»;
Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых
организациях».
Следует отметить, что значительная часть норм, установленных Федеральным
законом «О некоммерческих организациях» по сравнению с нормами ГК РФ в отношении
некоммерческих организаций являются новыми, ряд положений развивают и
конкретизируют положения ГК РФ.
Ряд норм о некоммерческих организациях находит свое развитие в законодательстве
субъектов РФ. Как, например, Закон г. Москвы от 27 марта 2002 г. № 17 «О Московской
торгово-промышленной палате», Закон г. Москвы от 12 июля 2006 г. № 38 «О
взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными
некоммерческими организациями» и т.д.
В целях регулирования организации и деятельности некоммерческих организаций
принято большое число подзаконных нормативных правовых актов, в которых
конкретизированы общие нормы законов.
Например:
постановление Правительства РФ от 15 апреля 2006 г. № 212 «О мерах по
5
реализации отдельных положений федеральных законов, регулирующих деятельность
некоммерческих организаций»;
Перечень видов платной деятельности, которую вправе осуществлять
некоммерческая организация — собственник целевого капитала, за исключением
специализированной организации, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 13
сентября 2007 г. № 1227-р;
Административный регламент исполнения Министерством юстиции РФ
государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности
некоммерческих организаций их уставным целям и задачам, филиалов и представительств
международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных
организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства
РФ, утвержденный приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 90;
Административный регламент исполнения Министерством юстиции РФ
государственной функции по принятию решения о государственной регистрации эмблем
некоммерческих организаций и символики общественных объединений, утвержденный
приказом Минюста РФ от 31 марта 2009 г. № 97;
приказ Минюста РФ от 3 августа 2009 г. № 244 «Об утверждении формы
свидетельства о государственной регистрации некоммерческой организации»;
постановление Правительства РФ от 23 декабря 2009 г. № 1072 "Об
утверждении Правил предоставления в 2010 году субсидий из федерального бюджета на
государственную поддержку отдельных общественных организаций и иных некоммерческих
объединений"
приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 19 февраля
2008 г. № 30 «О Типовом уставе аккредитованной организации по управлению правами на
коллективной основе» и др.
Постановлением Правительства РФ от 25 марта 1999 г. № 329 «О государственной
поддержке театрального искусства в Российской Федерации» были утверждены Положение
о театре в Российской Федерации и Положение о принципах финансирования
государственных и муниципальных театров в Российской Федерации. Этими документами
определены понятия театра, регламентированы принципы деятельности театров в РФ,
правовые, экономические и социальные условия их создания и функционирования и меры
государственной поддержки, в том числе установлены требования к уставу, правила об
имуществе, организации и финансировании его деятельности, о трудовых отношениях и
социальной защите, внешнеэкономической деятельности, учете и отчетности, ликвидации и
реорганизации театра.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется сфера действия Федерального
закона «О некоммерческих организациях» как в пространстве, так и по кругу лиц.
По общему правилу комментируемый Закон применяется по отношению ко всем
некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории РФ.
Однако исключение из этого правила может быть предусмотрено как самим
Федеральным законом «О некоммерческих организациях», так и иными федеральными
законами. Что исключает возможность издания правовых актов, исключающих применение
данного закона на уровне субъектов РФ, а также путем подзаконного нормотворчества.
6
Пунктами 3, 4, 4.1., 4.2. и 5 комментируемой статьи установлены ограничения
субъектного состава некоммерческих организаций, на которые распространяется действие
Федерального закона «О некоммерческих организациях». При этом следует отметить, что
законодатель предусматривает как полное неприменение норм комментируемого закона к
некоторым видам организаций, так и частичное — в отношении неприменения его
отдельных положений.
3. Рассматривая ограничения сферы действия комментируемого закона по кругу лиц,
необходимо отметить, что его действие не распространяется на:
потребительские кооперативы;
товарищества собственников жилья;
садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения
граждан.
Причиной тому явились особенности правового статуса данных видов юридических
лиц, имеющих существенное отличие от некоммерческих организаций, подпадающих под
действие комментируемого федерального закона.
Однако наличие столь значительного числа ограничений в сфере действия данного
федерального закона не может не вызывать обоснованных нареканий. Представляется
необходимой некоторая унификация и систематизация действующего законодательства о
некоммерческих организациях с целью устранения несогласованности, а зачастую и
противоречия ряда нормативно-правовых актов.
Потребительским кооперативом признается добровольное объединение граждан и
юридических лиц на основе членства с целью удовлетворения материальных и иных
потребностей участников, осуществляемое путем объединения его членами имущественных
паевых взносов (п. 1 ст. 116 ГК РФ).
Поскольку п. 6 ст. 116 ГК РФ установлено, что правовое положение потребительских
кооперативов, а также права и обязанности их членов определяются в соответствии с ГК РФ
законами о потребительских кооперативах, комментируемой статьей данный вид
некоммерческой организации исключен из предмета регулирования Федерального закона «О
некоммерческих организациях».
Следует отметить, что правовой статус потребительских кооперативов отличается от
правового статуса некоммерческой организации в целом, поскольку в соответствии с п. 5 ст.
116 ГК РФ, доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской
деятельности, осуществляемой кооперативом в соответствии с законом и уставом,
распределяются между его членами. А это противоречит определению некоммерческой
организации, содержащемуся в п. 1 ст. 50 ГК РФ и воспроизведенному в ст. 2 Федерального
закона «О некоммерческих организациях».
В отношении рассматриваемых некоммерческих организаций действуют:
ГК РФ;
раздел VI «Товарищество собственников жилья» Жилищного кодекса РФ;
Закон РФ от 19 июня 1992 г. № 3085-I «О потребительской кооперации
(потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации»;
Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной
кооперации»;
7
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»;
Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 215-ФЗ «О жилищных
накопительных кооперативах»;
Федеральный закон от 18 июля 2009 г. № 190-ФЗ «О кредитной кооперации»;
другие законы и подзаконные нормативные правовые акты.
4. Далее действие ряда норм (ст. 13–19, 21–23, 28–30 Федерального закона «О
некоммерческих организациях») не распространяется на религиозные организации.
Данный перечень ограничений сформулирован в законе как исчерпывающий. Критерием
отграничения норм явились сущностные признаки религиозных организаций.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О
свободе совести и о религиозных объединениях» (далее — Федеральный закон «О свободе
совести и о религиозных объединениях») религиозной организацией признается
добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на законных основаниях
проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного исповедания и
распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве
юридического лица.
Религиозная организация является видом религиозного объединения, которое
представляет собой добровольное объединение граждан РФ, иных лиц, постоянно и на
законных основаниях проживающих на территории РФ, образованное в целях совместного
исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели
признаками:
вероисповедание;
совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний;
обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.
Существуют две формы религиозных объединений: религиозные группы и
религиозные организации.
И хотя в законе не указано прямо, что действие его норм не распространяется на
религиозные группы, этот вывод вытекает из сущности религиозной группы как
объединения, не являющегося юридическим лицом в силу положений ст. 7 Федерального
закона «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Законодательство о религиозных организациях основывается на положениях
Конституции РФ, включает в себя положения ГК РФ, Федерального закона «О
некоммерческих организациях» (с учетом вышеизложенных ограничений), Федерального
закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», принимаемых в соответствии с
ними нормативно-правовых актов РФ, а также нормативных правовых актов субъектов РФ
(ст. 2 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»).
5. С 1 января 2011 г. вступили в силу нормы, в соответствии с которыми:
действие ст. 13.1, п. 1, 1.1–1.3 ст. 15, ст. 23 и 23.1, абз. 1 п. 2 ст. 24 (в части
приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве
вкладчика), п. 1 ст. 30, п. 3, 3.1, 5, 7 и 10 ст. 32 комментируемого закона не распространяется
на бюджетные учреждения;
действие ст. 13.1, п. 1, 1.1–1.3 ст. 15, ст. 18, 19, 20, 23 и 23.1, абз. 1 п. 2 (в части
8
приобретения и реализации ценных бумаг и участия в товариществах на вере в качестве
вкладчика), п. 3 и п. 4 (за исключением абз. 4) ст. 24, п. 1 ст.30, п. 3, 3.1, 5,7, 10 и 14 ст.32
комментируемого закона не распространяется на казенные учреждения.
Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная
Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения
работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством
Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти
(государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки,
образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения,
физической культуры и спорта, а также в иных сферах (см. комментарий к ст. ст. 9.2.
рассматриваемого закона).
Согласно положениям ст. 2 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) казенное
учреждение — это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее
оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение
государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации
предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов
государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления,
финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств
соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. В соответствии со ст. 161 БК
РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти
(государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом,
органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного
распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено
законодательством Российской Федерации.
Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет
средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на
основании бюджетной сметы. Казенное учреждение может осуществлять приносящую
доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном
документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий
бюджет бюджетной системы Российской Федерации.
6. Далее действие Федерального закона «О некоммерческих организациях», если
иное не установлено федеральным законом, не распространяется на:
органы государственной власти;
иные государственные органы;
органы управления государственными внебюджетными фондами;
органы местного самоуправления;
автономные учреждения.
Правовое положение, основы организации и деятельности данных юридических лиц
определяется специальным законодательством, например:
Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации»;
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
9
организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных
учреждениях»;
Федеральным законом от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате
Российской Федерации» и др.
Однако в п. 5 ст. 1 комментируемого закона все же содержится оговорка «если иное
не установлено федеральным законом», что означает, что в законе заложена возможность его
применения к органам государственной власти, иным государственным органам, органам
местного самоуправления, а также государственным и муниципальным учреждениям.
Статья 2. Некоммерческая организация
1. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в
качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между
участниками.
2. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных,
благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны
здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных
нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций,
разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях,
направленных на достижение общественных благ.
2.1. Социально ориентированными некоммерческими организациями признаются
некоммерческие организации, созданные в предусмотренных настоящим Федеральным законом
формах (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных
объединений, являющихся политическими партиями) и осуществляющие деятельность,
направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской
Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные статьей 31.1 настоящего Федерального
закона.
3. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных
организаций (объединений), общин коренных малочисленных народов Российской Федерации,
казачьих обществ, некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих
организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других
формах, предусмотренных федеральными законами.
4. Под иностранной некоммерческой неправительственной организацией в настоящем
Федеральном законе понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной
цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная
за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного
государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.
5. Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою
деятельность на территории Российской Федерации через свои структурные подразделения —
отделения, филиалы и представительства.
Структурное подразделение — отделение иностранной некоммерческой неправительственной
организации признается формой некоммерческой организации и подлежит государственной
регистрации в порядке, предусмотренном статьей 13.1 настоящего Федерального закона.
Структурные подразделения — филиалы и представительства иностранных некоммерческих
неправительственных организаций приобретают правоспособность на территории Российской
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]