Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и гор

УДК 347.3 ББК 67.404

Под редакцией:

Морозова Сергея Юрьевича — доктора юридических наук, профессора, декана юридического факультета и заведующего кафедрой гражданского права и процесса Ульяновского государственного университет, почетного профессора Чженчжоуского университета (КНР), члена президиума Ульяновского регионального отделения «Ассоциация юристов России», автора комментариев к федеральным законам, а также многочисленных публикаций (монографий, учебных пособий, научно-публицистических статей) в области транспортного права.

Авторы:

Бирюкова Татьяна Александровна — советник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти департамента законопроектных работ и правовой экспертизы Министерства государственно-правового развития Омской области; магистр права, соискатель ученой степени кандидата юридических наук, лауреат научных конференций; в сфере научных интересов — вопросы аккредитации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (заявителей) в целях осуществления деятельности по проведению технического осмотра транспортных средств. Автор (соавтор) многочисленных публикаций, в том числе комментариев к Гражданскому кодексу РФ, Кодексу внутреннего водного транспорта РФ, Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральному закону от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» и др.

Богатырев Дмитрий Юрьевич — практикующий юрист, имеет большой опыт представления интересов граждан в суде, в том числе по вопросам защиты прав автовладельцев; автор ряда публикаций, посвященных вопросам регулирования прав и обязанностей автомобилистов, страхования по ОСАГО, КАСКО, оценки ущерба при ДТП, защиты от неправомерных действий сотрудников инспекций и др.; соавтор комментариев к Правилам дорожного движения в Российской Федерации, Федеральному закону от 25 апреля 2002 г. № 40ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Федеральному закону от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.

Бирюкова Т.А., Богатырев Д.Ю. Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / под ред. С.Ю. Морозова.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2016

2

Настоящее издание представляет собой обзорный комментарий (по главам), в котором анализируются наиболее существенные аспекты Закона, а также нормы, вызывающие затруднения в их практическом применении, учтены положения смежного законодательства и подзаконных актов, принятых в целях реализации Закона, в том числе нормотворческая деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, судебная и административная практика по ряду вопросов, затрагиваемых Законом.

В комментарии использованы нормативные правовые акты по состоянию на 15 марта 2016

года.

3

Предисловие

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предназначен ликвидировать правовой пробел, более 20 лет существовавший в сфере организации транспортного обслуживания населения автомобильным и городским электрическим транспортом.

За указанный период субъекты РФ и муниципалитеты в попытках упорядочить указанную ситуацию приняли большое количество законов и нормативных актов, по сути являвшихся нелигитимными с точки зрения права (в силу отсутствия базового федерального закона). При этом каждый субъект РФ реально создал соответствующую правовую систему, как правило, несогласованную с нормативными базами других субъектов РФ. Кроме этого, следует учесть, что регулярные перевозки пассажиров на всех видах маршрутов выполняет более 300 тыс. автобусов, трамваев и троллейбусов, принадлежащих более чем 35 тысячам перевозчиков (предприятия различных форм собственности и индивидуальные предприниматели). Сама же эта отрасль транспорта ежедневно обеспечивает жизненные потребности десятков миллионов граждан России и во многом определяет все функционирование национальной экономики.

Закон ориентирован на создание правовых условий для работы перевозчиков на определенном маршруте, для использования инфраструктуры автовокзалов и остановочных пунктов, на предоставление пассажирам возможности получать информацию о существующих межрегиональных маршрутах, расписании движения транспортных средств и цене на проезд, а также на формирование государственного реестра автомобильных межрегиональных маршрутов.

При разработке комментируемого Закона в наибольшей степени были учтены все возможные отличия местных правовых актов в целях гармонизации переходного периода на единые стандарты правового обеспечения организации регулярных перевозок. Представляется, что применение комментируемого Закона позволит сформировать единый рынок межрегиональных автотранспортных услуг, привести систему управления пассажирским транспортом в соответствие с условиями рыночной экономики, упорядочить деятельность, связанную с организацией межрегиональных перевозок пассажиров автомобильным транспортом, организовать допуск юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к указанной деятельности.

Однако не следует ожидать, что процесс унификации этой крайне разнородной сферы законодательного регулирования пройдет с минимальными затруднениями. Уже сравнительно небольшой период практической реализации Закона показал наличие неурегулированных проблем, требующих оперативного решения посредством внесения в него соответствующих изменений. По состоянию на 15 марта 2016 г. на рассмотрении Государственной Думы РФ находится не менее двух законопроектов, обуславливающих необходимость внесения в комментируемый Закон изменений в части уточнения полномочий субъектов РФ, а также передачи части этих полномочий органам местного самоуправления.

4

Комментарий к гл. 1

«Базовым» законом, регламентирующим отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, является Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Этот закон (далее — Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта) определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. Перевозки пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом в международном сообщении регулируются международными договорами РФ.

На основании Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта Правительство РФ утверждает правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (см. постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом»), а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом (см. постановление Правительства РФ от 15 апреля 2011 г. № 272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом».

Однако Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта и соответствующие правила перевозок не охватывают всего спектра отношений, возникающих в сфере оказания услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. В силу этого законодатель установил возможность регламентации отношений, не урегулированных Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Одним из таких законов стал Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон), определивший специфику правового регулирования отношений, связанных с организацией регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее — регулярные перевозки), в том числе, отношений, связанных:

с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок;

с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок;

с использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры;

с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

Правовое регулирование отношений по организации регулярных перевозок имеет многоуровневую структуру, представленную федеральным, региональным и местным уровнями (см. ст. 2 Закона).

5

На федеральном уровне осуществляется общее правовое регулирование в соответствии с нормами Гражданского кодекса РФ (далее — ГК РФ), комментируемого Закона, Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, а также других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Среди таких актов можно отметить:

Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

приказ Минтранса России от 16 декабря 2015 г. № 366 «Об утверждении Порядка определения пропускной способности остановочного пункта и времени перерывов технологического характера в осуществлении отправления транспортных средств из остановочного пункта»;

приказ Минтранса России от 15 января 2014 г. № 7 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским

наземным электрическим транспортом и Перечня мероприятий по подготовке работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, к безопасной работе и транспортных средств к безопасной эксплуатации» и др.

Особого внимания заслуживают нормы Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», в соответствии с требованиями которого (с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом) обеспечивается:

1)заключение уполномоченными органами либо иными государственными или муниципальными заказчиками государственных или муниципальных контрактов на право осуществления регулярных перевозок по регулируемым тарифам (см. ст. 14 Закона);

2)проведение открытого конкурса на право осуществления регулярных перевозок по смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или муниципальному маршруту регулярных перевозок (см. п. 3 ч. 4 ст. 39 Закона).

На региональном уровне осуществляется правовое регулирование вопросов, не урегулированных нормами федерального законодательства. В большинстве регионов России приняты специальные законы об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории соответствующего субъекта РФ, положениями которых, в частности, могут перераспределяться полномочия по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа между органами государственной власти субъекта РФ, а также между органами местного самоуправления. Приведем следующие примеры:

1)Законом Калужской области от 29 февраля 2016 г. № 55-ОЗ «О регулировании отдельных отношений в сфере организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Калужской области» закреплено (ст. 3), что органами государственной власти Калужской области, осуществляющими полномочия в сфере организации регулярных перевозок, являются: Законодательное Собрание Калужской области; Правительство Калужской области; орган исполнительной власти Калужской области, уполномоченный на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых Федеральным законом на органы исполнительной власти субъектов РФ. В ст. 4 данного закона определены полномочия Законодательного Собрания Калужской области в сфере

организации регулярных перевозок, который принимает законы Калужской области в сфере

6

организации регулярных перевозок, а также осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов Калужской области в сфере организации регулярных перевозок;

2) Областной закон Ленинградской области от 28 декабря 2015 г. № 145-оз «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Ленинградской области» в ст. 2 определил следующие полномочия исполнительных органов государственной власти Ленинградской области:

а) Правительство Ленинградской области:

утверждает документ планирования регулярных перевозок в Ленинградской области;

устанавливает требования к осуществлению перевозок по нерегулируемым тарифам;

б) уполномоченный орган (т.е. орган исполнительной власти Ленинградской области, уполномоченным на осуществление функций по организации регулярных перевозок, возлагаемых Федеральным законом на органы исполнительной власти субъектов РФ, является орган исполнительной власти Ленинградской области, реализующий полномочия в сфере организации транспортного обслуживания населения в межмуниципальном и пригородном сообщении)

осуществляет функции по организации регулярных перевозок, возлагаемые комментируемым Законом на органы исполнительной власти субъектов РФ;

разрабатывает и представляет на утверждение Правительства Ленинградской области проект документа планирования регулярных перевозок в Ленинградской области, а также изменения в него;

утверждает в границах Ленинградской области перечень остановочных пунктов (в том числе расположенных на территориях автовокзалов или автостанций), которые разрешается использовать в качестве начальных остановочных пунктов и (или) конечных остановочных пунктов по межрегиональным маршрутам регулярных перевозок в зависимости от направления регулярных перевозок и пути подъезда к данным остановочным пунктам;

устанавливает порядок согласования мест посадки и высадки пассажиров на территории Ленинградской области по обращению юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа по заказу между поселениями, расположенными в разных субъектах РФ;

устанавливает порядок ведения реестра межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок Ленинградской области, в том числе порядок внесения в него сведений об изменении вида регулярных перевозок;

принимает решения об установлении, изменении, отмене смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок, начальный остановочный пункт которых расположен на территории Ленинградской области, а также об изменении вида регулярных перевозок по таким маршрутам в порядке, установленном Соглашением об организации регулярных перевозок между Санкт-Петербургом и Ленинградской областью;

принимает решение об установлении, изменении и отмене межмуниципальных маршрутов с учетом положений комментируемого Закона;

устанавливает шкалу для оценки критериев, на основании которых производится оценка и сопоставление заявок на участие в открытом конкурсе, в порядке, установленном комментируемым Законом;

3) статьей 3 Закона Омской области от 27 ноября 2015 г. № 1824-ОЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в муниципальном и межмуниципальном сообщении, водным транспортом в пригородном и межмуниципальном сообщении и железнодорожным транспортом в

7