Комментарий к Федеральному закону от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

Сокращения:

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

КоАП РФ – Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; Закон о размещении заказов — Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О

размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

3

Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»

(с изменениями от 19 июня 1995 г., 17 марта 1997 г., 6 мая 1999 г., 22 августа 2004 г., 2 февраля 2006 г., 24 июля 2007 г.)

Принят Государственной Думой 10 ноября 1994 года

Настоящий Федеральный закон устанавливает общие правовые и экономические принципы и порядок формирования и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг (далее - продукция) для федеральных государственных нужд организациями независимо от форм собственности, а также основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества.

Комментарий к преамбуле

1. К особенностям правового регулирования отношений, связанных с поставкой товаров для государственных нужд, относится то, что этому вопросу посвящено несколько федеральных законов, которые можно подразделить на общие и специальные.

Кобщим законам, регулирующим указанную сферу правоотношений, можно отнести ГК РФ (в частности, вопросам поставки для государственных и муниципальных нужд посвящен параграф 4 гл. 30 ГК РФ).

Кспециальным законам относятся:

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В соответствии с ч. 1 ст. 1 данного закона, он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов;

комментируемый Закон;

Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» — регулирует особенности поставки материальных ценностей в государственный резерв;

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе» — устанавливает особенности поставок, осуществляемых на основании государственного оборонного заказа;

4

 Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» — определяет особенности поставки продукции сельского хозяйства.

2. Комментируемый Закон, исходя из преамбулы, устанавливает:

1)общие правовые и экономические принципы формирования на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд;

2)порядок формирования на контрактной основе заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд;

3)порядок исполнения заказов на закупку и поставку товаров, работ, услуг; для федеральных государственных нужд;

4)основы обеспечения охраны продукции, поставляемой по государственному контракту, объектов, предназначенных для добычи, переработки, транспортирования, хранения такой продукции, иного необходимого для выполнения государственных контрактов имущества.

Статья 1. Поставки продукции для федеральных государственных нужд

1. Абзац первый утратил силу.

Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды, в том числе перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее - федеральные целевые программы), и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ, инициатором которых является Президент Российской Федерации.

2. Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях: создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации; поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в

том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации; реализации федеральных целевых программ; обеспечения иных федеральных государственных нужд.

3. Потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ (поставки продукции для региональных нужд), определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами и положениями настоящего Федерального закона.

Поставки продукции для региональных нужд обеспечиваются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей.

Абзац третий утратил силу с 1 января 2005 г.

4.Отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной продукции

ипродовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом.

5

Комментарий к ст. 1

1. Действующая до 2006 г. норма абз. 1 п. 1 ст. 1 комментируемого Закона предусматривала определение понятия федеральных государственных нужд, под которыми понимались потребности Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны и для реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Внастоящее время определение государственных нужд содержится в Законе о размещении заказов, который предусматривает разделение понятий федеральные государственные нужды и государственные нужды субъекта РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов под федеральными государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

Всоответствии с ч. 1 ст. 4 Закона о размещении заказов государственными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Впервоначальной редакции ч. 1 ст. 3 Закона о размещении заказов, в которой дается определение государственных нужд, отсутствовала ссылка на потребности государственных заказчиков, в связи с чем многие государственные заказчики считали, что действие закона не распространяется на отношения по размещению заказов для удовлетворения их собственных нужд. С принятием Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 218-ФЗ Закон о размещении заказов в части определения государственных нужд (ст. 3) был дополнен указанием на потребности государственных заказчиков. Таким образом, законодатель разрешил многочисленные проблемы на практике, указав, что под государственными и муниципальными нуждами понимаются не только потребности соответствующего публичноправового образования (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований), но и потребности государственных и муниципальных заказчиков. Отсюда следует, что государственные и муниципальные заказчики обязаны размещать любые заказы в соответствии

сЗаконом о размещении заказов

Таким образом, законодатель ввел понятие государственных нужд (государственных в широком смысле слова), в состав которых включил нужды (потребности) Российской Федерации и ее субъектов (государственные в узком смысле слова), а также собственные нужды (потребности) государственных заказчиков.

2. Существенное значение для определения потребности в поставках продукции для федеральных государственных нужд, а также указание на порядок их обеспечения имеют закрепленные абз. 2 п. 1 комментируемой статьи положения о том, что поставки продукции для

6

федеральных государственных нужд обеспечиваются за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Федеральные государственные нужды (в т.ч. перечень федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация) и объемы их финансирования из федерального бюджета предусматриваются в специально принимаемом федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.

Порядок формирования федерального бюджета, общие принципы построения бюджетной системы установлены БК РФ.

Всоответствии со ст. 6 БК РФ, бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

При этом денежные средства, предназначенные для удовлетворения государственных нужд, должны были иметь статус расходных обязательств, под которыми понимаются обусловленные законом, нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета (ст. 6 БК РФ). Следовательно, государственные нужды должны определяться в соответствующем нормативном акте. Помимо понятия расходных обязательств в Бюджетный кодекс РФ включено понятие бюджетных обязательств, под которыми понимаются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год (ст. 6 БК РФ). Вследствие этого федеральный закон о бюджете является важным источником правового регулирования обеспечения государственных нужд.

3. Общие положения подготовки федеральных целевых программ установлены БК РФ.

Всоответствии со ст. 179 БК РФ, долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, утверждаются Правительством РФ, которое также определяет и сроки реализации этих целевых программ. В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594, которым утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация.

Согласно данному Порядку федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация,

представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научноисследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального

икультурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ

(подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства РФ, утвердившим программу.

Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению Правительством РФ не позднее одного

7

месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган.

При этом необходимо учитывать, что в соответствии с требованиями БК РФ федеральные целевые программы являются одним из основных инструментов для планирования расходов федерального бюджета на очередной финансовый год. Достаточно сказать, что в соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» предусматривает финансирование 52 федеральных целевых программ с общим объемом финансирования 750 926 481 тыс.руб. (для сравнения — в 2007 г. осуществлялось финансирования 39 программ, в 2008 г. — 45 программ).

В целях обеспечения решения особо важных общегосударственных задач федеральным целевым программам может присваиваться статус президентских программ, инициатором которых является Президент РФ. В частности, ФЗ от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ предусмотрено финансирование программы «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации», которой в целях повышения значимости и с учетом особой государственной важности проблемы уничтожения химического оружия присвоен статус президентской. Это отражено в Указе Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 542 «О присвоении Федеральной целевой программе «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» статуса президентской программы».

4.Поставки продукции для федеральных государственных нужд обеспечиваются не только за счет средств федерального бюджета, но и за счет внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Определение понятия внебюджетных источников дается в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. В соответствии с ним к средствам внебюджетных источников, привлекаемым для реализации целевых программ, относятся средства частных и иностранных инвесторов. При этом общий порядок привлечения внебюджетных средств для финансирования поставок продукции для федеральных государственных нужд не разработан, что следует считать недостатком действующего законодательства.

5.Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрены цели поставки продукции для федеральных государственных нужд. Поставки продукции для федеральных государственных нужд осуществляются в целях:

 создания и поддержания государственных материальных резервов Российской Федерации;

 поддержания необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации;

 обеспечения экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических, в том числе валютно-кредитных, обязательств Российской Федерации;

 реализации федеральных целевых программ.

Следует отметить, что указанный перечень целей не является закрытым. Об этом свидетельствует прямое упоминание о том, что поставка продукции может осуществляться в целях обеспечения иных федеральных государственных нужд.

6.Положениями п. 3 комментируемой статьи Закон закрепил определение понятия «поставки продукции для региональных нужд» и общие аспекты осуществления таких поставок. Под поставками продукции для региональных нужд понимаются поставки, осуществляемые

вцелях удовлетворения потребностей субъектов РФ в продукции, необходимой для решения задач их жизнеобеспечения и реализации региональных целевых программ.

8

Потребность в поставках продукции для региональных нужд определяются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с общими принципами и положениями комментируемого Закона. Обеспечение таких поставок производится за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников, привлекаемых ими для этих целей.

Следует отметить, что Законом о размещении заказов установлен единый порядок размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для федеральных государственных нужд, нужд субъектов РФ и муниципальных нужд.

Возникает вопрос о распределении компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ по регулированию отношений в сфере государственных закупок. В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд определено, что потребности в товарах, необходимых для удовлетворения нужд субъекта РФ, определяются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно. Финансирование поставок товаров для региональных государственных нужд осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ и внебюджетных источников, привлекаемых для этих целей.

Таким образом, субъекты РФ самостоятельно определяют потребность в товарах, необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, формируют заказы на поставки товаров для региональных нужд, осуществляют финансирование поставок товаров (работ, услуг). О том, что данные вопросы относятся к компетенции субъектов РФ, указала и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в определении от 15 октября 2004 г. № 20-Г04-14. Так, Верховным Судом РФ рассмотрен вопрос по обращению прокурора Республики Дагестан с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Республики Дагестан от 9 декабря 2003 г. № 44 «О закупках и поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд Республики Дагестан»1 в связи с тем, что указанный закон принят без учета разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по правовому регулированию правоотношений в сфере закупок и поставок продукции для государственных нужд. В рамках рассмотрения данного дела Верховным Судом РФ со ссылкой на ч. 2 ст. 525 ГК РФ, п. 3 ст. 1 комментируемого Закона установлено, что Закон Республики Дагестан «О закупках и поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных нужд Республики Дагестан» принят представительным органом субъекта Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

Всоответствии с общими положениями и принципами рассматриваемого Закона субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие закупки товаров для региональных нужд.

Всоответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» законом субъекта РФ утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, а также бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении. Кроме того, субъектом РФ утверждаются программы социально-экономического развития. Соответственно,

врамках указанных документов, субъекты РФ самостоятельно определяют собственные нужды и обеспечивают финансирование расходов на их обеспечение.

7. В п. 4 комментируемой статьи содержатся отсылочные нормы, предусматривающие,

что отношения, возникающие в связи с закупками и поставками сельскохозяйственной

9

продукции и продовольствия для федеральных государственных нужд, регулируются специальным законом. Таким законом, в частности, является ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд». В соответствии с ним под закупкой понимается форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка — форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем) готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.

Закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд осуществляются в целях:

удовлетворения сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием федеральных потребностей и потребностей субъектов Российской Федерации;

выполнения федеральных программ развития агропромышленного производства, других экономических и социальных программ, направленных на снабжение населения продовольствием;

обеспечения экспорта сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

формирования государственных резервов сельскохозяйственной продукции, сырья

ипродовольствия;

обеспечения необходимого уровня продовольственного снабжения сил обороны и государственной безопасности.

Закупка и поставка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд осуществляется путем формирования федерального и региональных фондов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. С указанной целью Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ определяют объемы закупок

ипоставок по видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на предстоящие пять лет с ежегодным уточнением не позднее чем за шесть месяцев до начала года и доводят их до государственных заказчиков.

Государственные заказчики не позднее чем за три месяца до начала года сообщают товаропроизводителям (поставщикам) объемы закупок и поставок по видам сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ ежегодно предусматривают в соответствующих бюджетах средства для формирования федерального и региональных фондов.

Статья 2. Основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ

1.Разработка федеральных целевых программ организуется федеральными органами исполнительной власти.

Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ определяется Правительством Российской Федерации.

2.При разработке федеральных целевых программ необходимо предусматривать:

природоохранных и других важнейших задач;

10