Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Риск-менеджмент развития городских территорий. Монография
.pdf
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения как основа…
– установление правовых схем реализации программных ме-
роприятий проекта;
– разработка и принятие региональных нормативных право-
вых актов, необходимых для достижения задуманного целевого состояния.
Поддержка приоритетных направлений развития экономики
региона осуществима с помощью использования следующих возможностей бюджета:
– инвестиционный налоговый кредит;
– предоставление участникам проекта государственных и му-
ниципальных гарантий;
– субсидирование отдельных отраслей путем использования
денежных средств, поступающих из областных бюджетов;
– межбюджетные переводы в рамках государственных целе-
вых программ.
Как вышеуказанные, так и иные формы бюджетной поддерж-
ки предполагают два уровня преференций: федеральный и региональный.
Кроме того, полноценное использование системы бюджетных
преференций осуществляется с помощью принятия развернутого
нормативного правового акта, который устанавливает приоритетные направления развития экономики в данном регионе, а также
условия и механизмы предоставления различных льгот.
Таким образом, можно прийти к выводу, что осуществление
инвестиционных потребностей с использованием механизмов
ГЧП в большинстве случаев наиболее успешно работает на федеральном и региональном уровнях. Однако по отношению к объектам общественной инфраструктуры муниципального уровня
не используется поддержка таких структур, как Внешэкономбанк, Инвестиционный фонд РФ, концессионные механизмы
ГЧП, это объясняется низкой стоимостью объектов и некоторыми ограничениями бюджетного характера.
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения
как основа…управления социально-экологическими рисками
городских территорий
Для характеристики обстоятельств оптимального использования инвестиций в экономике и на практике используется категория инвестиционной привлекательности. Как правило, под инве-
171
4. Государственно-частное партнерство как основа инвестиционной…
стиционной привлекательностью (ИП) подразумевается обобщен-
ная характеристика совокупности социальных, экономических,
организационных, правовых, политических, социокультурных
предпосылок, предопределяющих и целесообразность инвести-
рования в ту или иную хозяйственную систему. Под инвести-
ционной привлекательностью здравоохранения мы будем пони-
мать объективные возможности и ограничения данного сектора,
обусловливающие интенсивность инвестиционной деятельности.
В свою очередь инвестиционной деятельностью является отноше-
нием участников инвестиционного процесса, которое появляется
в связи с накапливанием, изменением, размещением, вложением
и использованием капитала, направленная на приобретение наи-
большего экономического и социального результата в сфере здра-
воохранения.
Устойчивое и эффективное развитие здравоохранения невозможно без перехода к инвестиционному типу развития, основанному на государственно частным партнерстве, когда в качестве
инвестора выступает не только государство, но и дополнительные негосударственные источники.
Одной из важнейших проблем современности является проблема потребности общества в услугах, за поставку которых ответственно государство. Количество услуг увеличивается куда значительнее увеличения возможности государственного бюджета.
Ответом этому своеобразному вызову времени стало повсеместное
распространение государственно-частных партнерств в отраслях,
традиционно находящихся в государственной собственности или
в государственном управлении: электроэнергетике, коммунальном хозяйстве, здравоохранении, образовании, транспорте. В мировой практике в настоящее время функционируют подходы, позволяющие государствам привлечь интеллектуальные и финансовые ресурсы инвесторов, оставив за собой право регулировать
и контролировать их деятельность.
Научная литература выделяет несколько вариантов понятия
государственно-частного партнерства (за рубежом оно называется еще и частно-общественным). Отметим, что наиболее используемым выступает определение государственно-частного партнерства как системы сотрудничества частного сектора, предприятий и организаций бизнеса с государственными учреждениями, а также региональных корпораций с государственными
172
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения как основа…
предприятиями, учреждениями, направленное на достижение общих экономических целей, на решение актуальных социальноэкономических задач.
Основными критериями такого государственно-частного пар-
тнерства, по мнению многих экспертов, выступают:
– объем инвестиций (уровень капитализации) должен состав-
лять 20–25 % от отраслевого оборота;
– доля прямого иностранного финансирования – не менее 15–
17 % от объема внутренних;
– степень износа основных фондов не должна превышать 30–
35 %.
Необходимо отметить, что совокупный удельный вес инвести-
ций в главных сферах жизни общества, таких как здравоохранение, образование, культура и наука, составлял в период с 2002
по 2006 гг. приблизительно 6 % от общего объема инвестиций
в экономику России. Это не обеспечивает обновления основных
фондов, и результатом выступает отсутствие роста объема услуг
относительно среднедушевого дохода.
Таким образом, можно сказать, что бюджетные отрасли, и в
частности отрасль здравоохранения, остаются малопривлекательными для инвестирования. Для того чтобы разобраться в причинах слабой привлекательности отрасли здравоохранения, необходимо выявить факторы, обусловливающие поведение инвесторов.
Состояние инвестиционной деятельности в здравоохранении
на сегодняшний день можно определить согласованием совокупности некоторых факторов и соглашений:
1) меры эффективности и постоянства инвестиционных моти-
ваций в здравоохранении обусловлены степенью благоприятности или неблагоприятности общего инвестиционного климата регионов, который в свою очередь зависит от ряда экономических
(ВРП), социальных, экологических и других показателей.
2) меры кредитной, налоговой, политической, законодатель-
ной, лицензионной, кадровой и таможенной политики.
3) уровень платежеспособного спроса на медицинские услуги
в регионах.
4) уровень заболеваемости населения. По статистике за по-
следние 15 лет было отмечено увеличение уровня заболеваемости
населения России. Например, в старении: если в 1992 г. в медицинских учреждениях были зарегистрированы 158,3 млн боль-
173
4. Государственно-частное партнерство как основа инвестиционной…
ных, то в 2007 году – 204,2 млн. Резюмируя вышесказанное,
можно заметить возрастающую тенденцию уровня общей заболеваемости, который увеличился на 29,1 %, а с учетом сокращения численности населения – на 33,8 %. 2007 год также показал увеличение общей заболеваемости населения по сравнению
с 2006 г. на 2,1 %, а число заболевших возросло на 1,6 %.
5) состояние окружающей среды. Наибольший уровень загрязнения воздушной среды представлен в списке из 35 городов, общая численность населения в которых составляет больше
20 млн человек. Из общего числа 20 городов расположены в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке в неблагоприятных климатических условиях. К таким городам относятся: Москва (южная
часть столицы), Санкт-Петербург, Волгоград, Уссурийск, Барнаул, Братск, Бийск, Волгодонск, Екатеринбург, Иркутск, Кемерово и т. д. Следующей важнейшей экологической проблемой
в крупных городах выступает проблема питьевой воды. По статистике в России до 30 % проб воды поверхностных водоисточников не соответствуют гигиеническим нормативам по санитарнохимическим и до 25 % по бактериологическим показателям. Постоянно увеличивается уровень загрязнения поверхностных вод,
который в настоящее время превышает критическую норму.
Устоявшиеся технологии очистки воды, к сожалению, перестают
справляться со своими функциями.
6) потенциальная обеспеченность регионов объектами медицинского назначения (поликлинические и амбулаторные учреждения, медицинское оборудование). Проведенный плановый
анализ состояния медицинского оборудования выявил, ухудшающееся положение, сложившееся за последние годы. Медицинское оборудование, находящееся в эксплуатации в лечебнопрофилактических учреждениях обладает высокой степенью износа. По данным, до 80 % медицинского оборудования, находящегося в эксплуатации являются физически изношенным и морально устаревшим. Некоторые приборы и аппараты эксплуатируются в течение 15–20 лет, неоднократно выработали срок эксплуатации, сильно устарели. Данная информация позволяет сделать вывод о том, что медицинская техника не может обеспечить
гарантией качественное обследование и эффективность лечения
больных.
174
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения как основа…
Статистические данные по износу медицинского оборудова-
ния в 2006 г. выявили, что в 49 субъектах Российской Федерации износ медицинской техники в среднем составлял 61,8 %.
В Алтайском крае износ оборудования составляет (80 %), Республике Марий Эл (80 %), Воронежской области (80 %), Ярославской области (85 %), Брянской области (90 %). Что касается амбулаторно-поликлинических учреждений, то по официальным данным за 2006 г. произошло снижение их числа
на 2,7 %. Сокращение сети поликлинических учреждений произошло в основном на уровне субъектов РФ (на 10,9 %), сельских
лечебно-поликлинических учреждений – на 4,8 %, на муниципальном уровне – только на 1,1 %. Эта тенденция может быть
связана с двумя факторами: перераспределением основных фондов между субъектами и муниципалитетами, а также с объединения поликлинических и больничных учреждений, что свидетельствует о некотором укрупнении амбулаторно-поликлинических
учреждений.
7) объем государственного финансирования здравоохранения.
Необходимо отметить важность государственных мероприятий
для стимулирования денежных средств в сферу здравоохранения как фактора обеспечения общероссийского социального прогресса. Государственное участие в инвестиционной деятельности
в сфере здравоохранения обусловливается необходимостью повышения мотивации, и соответственно – инвестиционной активности частных инвесторов, а также необходимостью выравнивания финансового, инвестиционного и инновационного потенциала всех конституционно определенных систем здравоохранения
(государственной, муниципальной и частной).
8) собственные индивидуальные инвестиционные установки
предпринимательских структур. На сегодняшний день инвесторы, как правило, не заинтересованы во вложении средств в нематериальные сферы, такие как здравоохранение, образование
и т. д. Так как существует большая неопределенность относительно получаемой в итоге отдачи от инвестиций.
Проанализировав указанные выше факторы, можно понять,
почему на данный момент отрасль здравоохранения, да и бюджетная сфера в целом, продолжают оставаться малопривлекательными для негосударственного инвестирования. А если инвестирование в тот или иной регион и происходит, то для инве-
175
4. Государственно-частное партнерство как основа инвестиционной…
стора определяющую роль играет именно инвестиционная привлекательность региона в целом, а не привлекательность сферы
здравоохранения.
Мировой опыт свидетельствует, что государственно-частное
партнерство в здравоохранении, как и в других секторах социальной сферы, используется прежде всего в тех случаях, когда возможности рыночных механизмов для привлечения бизнеса ограничены, а государство испытывает трудности в решении
проблем только собственными силами. Объединение усилий обеих сторон создает возможности для реализации проектов, способных значительно улучшить ситуацию, при этом интересы всех
участвующих сторон учитываются.
В России также ширится практика применения механизма
государственно-частного партнерства при реализации общественно значимых проектов, в том числе и в сфере здравоохранения.
Но обращает на себя внимание тот факт, что двум сторонам удается найти общий язык, когда речь идет о крупных, дорогостоящих инфраструктурных проектах. Не столь ресурсоемкие проекты в сферах, не менее социально значимых, складываются труднее и реже. Необходимо проанализировать причины, мешающие
сближению государства и частного капитала в области здравоохранения, а также приемлемые в сегодняшних условиях формы
их взаимодействия.
Можно предположить, что государство стремится к сотрудничеству с частным бизнесом в сфере здравоохранения по нескольким причинам. Во-первых, инфраструктурная и в некотором роде
технологическая отрасли государственной медицины, по сравнению с частной системой, не возможны без привлечения внешних инвестиций, что не позволит улучшить систему в целом. Вовторых, желание перенять опыт управленцев частных структур
для улучшения системы управления государственных лечебных
учреждений. В-третьих, жажда включить в работу систему рыночной конкуренции для увеличения уровни возврата от применения бюджетных средств, направленных в систему здравоохранения, и качества медицинской помощи.
Бизнес имеет возможность получить дивиденды, от совместной с государством активности. Помимо дополнительных доходов от поставки своих услуг по госзаказам это расширение поля
деятельности, позитивная социальная реклама. В итоге, возни-
176
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения как основа…
кает соблазнительная возможность вклада средств в долгосрочные инвестиционные проекты со сниженными рисками реализации.
Но все-таки существующие условия очень далеки от совер-
шенства по ряду причин. Коммерческая медицина в настоящее
время не владеет необходимыми денежными средствами, которые могут быть инвестированы в проекты совместные с государством. А частные инвесторы на сегодняшний день не видят непосредственной выгоды для себя от вложения в государственные
проекты.
На деле декларируемая властями заинтересованность в госу-
дарственно-частных партнерствах вступает в противоречие с институциональной неготовностью собственника передать часть
своих функций по предоставлению медицинских услуг в частные
руки, а также с отсутствием желания что-либо менять в законодательстве и прорабатывать конкретные механизмы.
На всегдашний день во многих странах выработалось боль-
шое количество многообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Классификациями государственночастного
партнерства выделяет некоторые формы (рис. 4.6):
Ðèñ. 4.6. Формы государственно-частного партнерства
177
4. Государственно-частное партнерство как основа инвестиционной…
Соглашения, заключаемые между государством (органом
местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Самыми общераспространенными в практике государственно-частного партнерства выделяются контракты
на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных
отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Заинтересованность коммерческого партнера заключается в том, что по договору предоставляется право на закрепленную долю в доходе,
прибыли или собираемых платежах. Так, при реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» в сфере здравоохранения в 2007 году Росздравом были проведены открытые одноэтапные конкурсы на право заключения государственных контрактов на поставку диагностического оборудования, санитарного автотранспорта, вакцин и обеспечения повышения квалификации врачей первичного звена для амбулаторно-поликлинических
учреждений Российской Федерации. Итогами конкурсов стало
заключение 78 государственных контрактов с 55 поставщиками
(ОАО «Русские машины», ЗАО «МЭНЧ-М», ЗАО «Медиа Сервис
АБВ» и т. д.) на общую сумму более 23,0 млрд руб.
Аренду можно представить в традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенностью арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом является определение договором условий передачи частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользования и за определенную плату. Лизинговый получатель в случае договора лизинга всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.
Концессия выражается характерной формой отношений между государством и коммерческими организациями, которые получают все большую распространенность. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование)
в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного
соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функ-
178
4.3. Инвестиционная привлекательность здравоохранения как основа…
ции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. Пользование государственной или муниципальной собственностью обязывает концессионера предоставить плату на тех условиях, которые оговорены в концессионном
соглашении.
Концессии являются важнейшей формой партнерства государ-
ства и частного бизнеса. Они приобрели наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро
необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление.
Существует как минимум три вида концессий:
1) концессия на уже существующие объекты инфраструктуры;
2) концессия на строительство или модернизацию инфра-
структурных объектов;
3) передача объектов государственной собственности в управ-
ление частной управляющей компании.
В настоящее время концессионные механизмы, запущенные
в России, создают негативные бюджетные потрясения:
Во-первых, он будет означать приток инвестиций, и увеличе-
ние налоговых сборов от концессионных проектов.
Во-вторых, он будет означать изменение государственных рас-
ходов.
Кроме того, уменьшится количество инвестиционных расхо-
дов (за счет привлечения частных инвестиций), а переход от государственной модели управления к государственно-частным
партнерствам во всем мире приводит к существенному снижению издержек.
В-третьих, легализация концессионных механизмов в России,
потребует создания и введения предусмотренной Налоговым кодексом главы о специальном налоговом режиме для концессий.
Поэтому данный механизм концессии в частных руках без финансового участия государства эффективно работать не будет.
Видами государственной поддержки обычно выступают:
– предоставление государственных гарантий или государ-
ственного страхования
– предоставление определенных субсидий
– кредитование, участие в активах или обеспечение дополни-
тельных (сопряженных) инвестиций;
179
4. Государственно-частное партнерство как основа инвестиционной…
– изменения в налоговой системе.
Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости
от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. Главной отличительной чертой любого совместных предприятий выступает то,
что государство непрерывно принимает участие в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной
деятельности. Независимость и свобода в процессе принятия решений частным партнером тут гораздо ограниченнее, чем в концессиях.
В целях поддержки государственно-частного партнерства был
создан Инвестиционный фонд РФ. В 2006 г. он получил из федерального бюджета около $2,5 млрд В 2007 г. объем фонда был
увеличен до $7 млрд.
Минимальная стоимость проектов, финансируемых из Инвестиционного фонда РФ, должна быть не менее 5 млрд рублей.
При этом минимально возможная доля участия частного инвестора в совместных с государством проектах должна быть не меньше 25 %. Государство будет гарантировать до 60 % суммы кредита, привлекаемого компанией для реализации инвестиционного проекта, прошедшего соответствующий отбор.
Определять, в какие проекты следует вкладывать средства
из него, поручено Министерству экономического развития и торговли и Министерству финансов. Для реализации крупных проектов, в том числе по схеме государственно-частных партнерств,
создано Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами.
Эксперты обрисовывают главные барьеры для частных инвестиций в здравоохранение по схеме государственно-частного партнерства: высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости проектов, неразвитость внутренних финансовых и фондовых рынков, не способных обеспечить предоставление длинных заемных ресурсов, отсутствие правовых основ, обеспечивающих защиту долгосрочных капитальных вложений, и, в частности, концессионного законодательства, неясность в распределении рисков. Если распределять риски на государственный сектор, то возникает вероятность того, что проект, скорее всего,
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]