Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для СПО
.pdf
81
В качестве наказания за данное деяние предусмотрен административный
штраф в размере:
а) на граждан — в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей;
б) на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей либо дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года;
в) на юридических лиц — от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей либо
административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
При этом законодатель сделал исключение в части применения санкций
указанной статьи в отношении должностных лиц, осуществляющих предварительное расследование.
Таким образом, в отличие от судебного приговора (решения), за невыполнение которого предусматривается уголовная ответственность (ст. 315 УК РФ),
за невыполнение актов прокурорского реагирования на нарушение закона предусмотрена только административная ответственность, хотя согласно законодательству прокурорские предписания, как и судебные решения, выносятся от
имени Российской Федерации и являются общеобязательными.
В то же время надзорные права прокурора соответствуют его же обязанностям. В частности, право прокурора требовать для проверки на предмет соответствия федеральному законодательству правовые акты, принимаемые органами
представительной и исполнительной власти субъектов Федерации, преобразуются в его обязанность систематически проводить проверки законности этих актов, принимать меры к своевременному выявлению и устранению нарушений,
допущенных при их принятии.
5.3. Организация в органах прокуратуры деятельности
по надзору за исполнением законов
Организация работы в сфере надзора за исполнением законов — это совокупность взаимосвязанных надзорных мероприятий (средств прокурорского реагирования) и мер воздействия (актов прокурорского реагирования), направленных на обеспечение режима законности в государстве.
В свою очередь мероприятия по надзору — это совокупность действий
прокурорских работников, состоящих в проведении проверок соблюдения должностными лицами поднадзорных объектов обязательных требований нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере их функционирования, выявлении и фиксации нарушений требуемого правового режима, оформлении результатов проверки и принятии правовых мер, направленных на
82
восстановление режима законности, а при необходимости и мер административно-правового воздействия к правонарушителям
143
.
Надзорные мероприятия, связанные с непосредственным поддержанием
режима законности, дополняются организационными мероприятиями. Последние лишь косвенно воздействуют на конкретную надзорную деятельность, но
тем не менее призваны обеспечивать в целом ее эффективность. К таким мероприятиям традиционно относят:
а) кадровую работу (подбор, расстановку кадров, регулирование их деятельности и повышение квалификации);
б) планирование надзорных мероприятий и контроль их результатов, включая координацию деятельности правоохранительных и контролирующих органов по борьбе с преступлениями и правонарушениями;
в) обеспечение надзорной деятельности необходимой методологической
основой, сбор и анализ информации о результатах работы органов прокуратуры
144
.
Реализация функции общего надзора закрепляется за конкретными прокурорскими работниками. В районных и равных им специализированных прокуратурах эта деятельность возлагается на помощников прокурора. В свою очередь
в прокуратурах субъектов Федерации проводится работа по оказанию методической помощи районным и городским прокурорам в части повышения эффективности общего надзора, а также контролируется их работа в анализируемом
направлении. Такая деятельность выстраивается в соответствии с отраслевым
(функциональным) и территориальным (зональным) принципами. Для этого в региональных и равных им прокуратурах создаются соответствующие структурные подразделения (управления, отделы), за каждым из которых закрепляется
один или несколько районов субъекта Федерации.
Для повышения результативности общего надзора от прокурорских работников требуется:
143
Маматов М.В. Прокурорский надзор за исполнением законов: актуальные проблемы и перспективы
развития // Таврический научный обозреватель. 2016. № 11-1 (16). С. 175‒182.
144
По данной проблематике см.: Назаров С.Н. Правовые средства надзорной деятельности // Известия
высших учебных заведений. Северо-Кавказский регион. Общественные науки. 2006. № 2. С. 70‒74; Методические рекомендации Генеральной прокуратуры РФ: «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при создании и эксплуатации комплексов фотовидеофиксации нарушений правил дорожного
движения» от 12.11.2019. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=4915170
(дата обращения: 29.02.2024); «Методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о закупках товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных
нужд» от 18.01.2019. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=4915559 (дата
обращения: 29.02.2024); «По организации и проведению надзорных мероприятий в сфере защиты прав граждан
при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий» от 16.07.2020. URL:
https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/documents/scientific-materials?item=21850986 (дата обращения: 03.03.2024).
83
а) отличное знание отраслевого законодательства, регулирующего конкретную (проверяемую) сферу общественных отношений, и практики его применения, в том числе судебной практики;
б) наличие официальной информации (повода) о нарушениях законов;
в) анализ результатов реагирования поднадзорного объекта на полученный
акт прокурорской проверки, содержащий требования о восстановлении нарушенного права.
К поводам прокурорских проверок в рамках общего надзора относятся:
письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления); сообщения
средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей предприятий и организаций; сообщения правоохранительных и контролирующих органов; уголовные и гражданские дела, материалы прокурорских проверок,
а также средства реагирования на нарушения законов различных органов и общественных объединений
145
.
Полученная информация подлежит анализу в целях определения первоочередных мероприятий, направленных на незамедлительное пресечение правонарушения и восстановление режима законности.
Работа по общему надзору организуется только на плановой основе. Для
этого в разрабатываемые перспективные и текущие планы работы прокуратуры
включаются следующие конкретные мероприятия: проверки исполнения законов (индивидуальные, совместные или одновременные с другими органами);
проверки законности издаваемых правовых актов; подготовка актов прокурорского реагирования; подготовка и предъявление исков и заявлений в суды и арбитражные суды; разработка методических рекомендаций по проведению надзора за
соблюдением законов; проведение профилактических мероприятий
146
.
Исполнение плановых мероприятий проверяется вышестоящими прокурорами, что является одним из методов управления органами прокуратуры.
Результаты общей надзорной деятельности учитываются и анализируются.
На этом основании оценивается ее эффективность
147
.
145
Приказ Генеральной прокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением зако-
нов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» от 07.12.2007 № 195 (ред. от 31.08.2023) // Законность.
2008. № 3.
146
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 02.10.2007 № 155 (ред. от 20.02.2020) «Об организации про-
курорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/
prime/doc/1256718 (дата обращения: 29.02.2024).
147
Методические рекомендации по обобщению и анализу правоприменительной практики контрольно-
надзорной деятельности (приложение 4 к протоколу заседания подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 09.09.2016 № 7). URL: https://legalacts.ru/
doc/metodicheskie-rekomendatsii-po-obobshcheniiu-i-analizu-pravoprimenitelnoi-praktiki-kontrolno-nadzornoi/ (дата обращения: 29.02.2024).
84
5.4. Акты прокурорского реагирования
в сфере надзора за исполнением законов
Выявив конкретные нарушения режима законности регулирования общественных отношений на локальном уровне, установив обстоятельства, способствующие их совершению, и правонарушителей, прокурор принимает меры к их
устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной
законом ответственности виновных лиц.
Для этого законодательством прокурорам предоставлены специальные
полномочия —правовые средства прокурорского реагирования на нарушения законов.
Они могут быть общими, т.е. свойственными всем отраслям прокурорского
надзора, и специальными — характерными для отдельных отраслей надзора
148
.
К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону подзаконных правовых актов (как правоприменительных,
так и нормативных), внесение постановлений о возбуждении административного
производства, а также представлений об устранении нарушений законов и предостережений о недопустимости нарушения закона.
К специальным средствам прокурорского реагирования относят:
а) заключение о наличии оснований пересмотра уголовного дела по вновь
открывшимся обстоятельствам;
б) заявление ходатайств при участии в судебном процессе;
в) информацию, направляемую Генеральным прокурором Президенту РФ,
о несоответствии постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам;
г) требование о выдаче
149
, на которое имеет исключительные полномочия
Генеральная прокуратура.
Таким образом, «средство прокурорского реагирования» и «акт прокурорского реагирования» не тождественные понятия. Первое шире второго. «Средство» буквально означает прием, способ действия в конкретной ситуации. Применительно к деятельности прокурора — это и способ реализации той или иной
148
Авагимова Ю.А. Понятие акта прокурорского реагирования через его сущность // Правопорядок: ис-
тория, теория, практика. 2017. № 2. С. 64.
149
Раздел IV. Правовая помощь и правовые отношения по уголовным делам Конвенции о правовой по-
мощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993)
(ред. от 28.03.1997) (вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994) // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995. № 17. Ст. 1472.
85
функции прокуратуры, направленный на выявление нарушений закона, и предусмотренный Законом о прокуратуре и иными нормативными актами способ их
устранения.
Следовательно, средство прокурорского реагирования определяет форму
реакции прокурора на нарушение закона, т.е. предопределяет выбор акта правового реагирования для достижения цели — восстановления режима законности.
Что касается актов прокурорского реагирования, то они применяются
только в рамках осуществления одной функции — прокурорского надзора (при
реализации иных функций правильнее использовать термин средство) и рассматриваются в двух качествах: а) акт как документ и б) акт как процедура (порядок)
подготовки, внесения и рассмотрения.
В свою очередь акты прокурорского реагирование подразделяются на:
1) акты, направленные непосредственно на устранение нарушения норма-
тивных предписаний;
2) акты опосредованного действия.
К первой группе относится постановление. Именно используя данный акт,
прокурор не только реагирует на нарушение закона, но и самостоятельно принимает реальные меры по обеспечению режима законности. Так, например, прокурор своим постановлением может отменить незаконное решение дознавателя
о прекращении уголовного дела, освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию.
Группа актов опосредованного действия более многочисленна. К ним следует отнести протесты, представления и предостережения.
Особенностью этих правовых средств воздействия на нарушение законов
является то, что прокурор самостоятельно не вправе восстановить законность.
Он вынужден обращаться в компетентный орган или к должностному лицу,
уполномоченному разрешить возникшую правовую коллизию. Например, прокурор, установив факт незаконного увольнения работника, сам не вправе отменить незаконный, по его мнению, приказ об увольнении и восстановить работника на работе. Для этого прокурор обязан обратиться к должностному лицу, обладающему соответствующими организационно-распорядительными полномочиями.
Однако, несмотря на то, к какой условной группе относится тот или иной
акт прокурорского реагирования, к ним предъявляются одинаковые требования
своевременности, оперативности, законности, обоснованности и мотивированности.
86
Своевременность — требование, определяющее момент прокурорского
реагирования на нарушение закона.
Оно устанавливается законодательно, в одних случаях — исключительно
конкретно, в других — относительно определенно.
Например, в ст. 124 УПК РФ определено, что в уголовном процессе прокурор рассматривает жалобу в течение 3 суток со дня ее получения (исключительно
конкретно). В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо
истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры, допускается
рассмотрение жалобы в срок до 10 суток, о чем извещается заявитель (относительно определенно).
Требование своевременности обеспечивает восстановление нарушенного
права в максимально сжатые сроки. Так, прокурор обязан отреагировать на жалобу, связанную с незаконным задержанием лица по подозрению в совершении
преступления, в течение 48 часов с момента начала реализации меры принуждения, поскольку социальная значимость реакции постфактум (после освобождение незаконно удерживаемого лица) существенно снижается.
Оперативность — быстрота прокурорского реагирования как на само об-
ращение гражданина (организации) в органы прокуратуры, так и на выявленные
правонарушения.
Несмотря на то что законодатель не определил критериев оперативности,
представляется, что это синоним криминалистического термина «по горячим
следам» применительно к расследованию преступления. Прокурор обязан учитывать характер и общественную опасность правонарушения. Он должен стремиться к максимальному сближению момента выявления правонарушения и момента восстановления законности.
Законность означает требование точного соответствия акта прокурорского
реагирования нормам закона, регулирующего его форму, содержание и условия
составления, а также нормам материального права, регулирующим разрешаемые
в нем правовые вопросы.
Обоснованность — это нормативное требование, состоящее в полном со-
ответствии изложенных в акте прокурорского реагирования утверждений, выводов и решений фактическим данным, установленным в ходе прокурорской проверки.
В п. 16 приказа Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 (ред. от
31.08.2023) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина» отмечено: в документах
прокурорского реагирования излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали.
87
Мотивированность означает наличие в акте прокурорского реагирования
не только описания самого правонарушения, но и ссылки на доказательства, их
анализ, соответствующие разъяснения.
В практике прокурорского надзора называют еще одно качество актов прокурорского реагирования — убедительность. По этому поводу С.В. Филипенков
пишет: «Убедительность — обобщенная идея, выражающаяся в требованиях до-
казательности, аргументированности выводов, решений, предложений»
150
.
Названное требование отражает аргументированность требований прокурора
и юридическую грамотность акта прокурорского реагирования.
Опротестование правовых актов, противоречащих закону. В случаях
выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти
акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу.
Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть
отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то
причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест останется неудовлетворенным и не имеется возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет установлено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта
недействительным.
Под опротестованием незаконных правовых актов понимают средство
реагирования на нарушение закона, в котором прокурор указывает, в чем именно
выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить
незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права
и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных
органов.
Практикой выработаны обязательные требования к форме и содержанию
протеста. Он, в частности, должен содержать: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дату издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылку на закон, который нарушен; мотивированное требование прокурора об отмене или
150
Филипенко С.В. Признаки актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона при
осуществлении надзора за исполнением законов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. № 4. С. 23–25.
88
приведении в соответствие с законом незаконного акта; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокурору; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест,
и его подпись.
В тех случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, он должен содержать требование сообщить прокурору о дне заседания
этого органа.
Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах,
требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе
установить сокращенный срок рассмотрения протеста.
Если протест не рассмотрен в указанные сроки либо необоснованно отклонен, прокурор обращается в соответствующий суд общей юрисдикции или в арбитражный суд с заявлением о признании правового акта недействительным.
К заявлению прилагаются: копии незаконного акта и протеста; решение соответствующего органа об отклонении протеста; копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.
Внесение представлений об устранении нарушений закона.
Под представлением прокурора понимают акт прокурорского реагирования, содержащий требование об устранении нарушений закона, а также способствовавших этому причин и условий, вносимый в орган или должностному лицу,
полномочным устранить выявленные нарушения, и подлежащий безотлагательному рассмотрению.
Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. Оно вносится на основе проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений
законов и способствующих им обстоятельств.
В описательной части представления перечисляются выявленные нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются
лица, прямо и косвенно виновные в их совершении. Представление является универсальным актом прокурорского реагирования, позволяющим ставить самые
различные вопросы правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на
привлечение к ответственности виновных лиц.
89
Особое внимание при подготовке представлений обращается на их обоснованность, достоверность, грамотность, краткость и полноту. Все данные, приводимые в них, должны быть тщательно проверенными, а предложения конкретными. Они должны предусматривать наиболее оптимальные мероприятия по
устранению и предупреждению нарушений закона.
По представлению лицом, которому оно адресовано, в течение месяца со
дня его внесения должны быть приняты соответствующие меры. Для рассмотрения апелляционного, кассационного и надзорного представления УПК РФ предусматривает специальные сроки. О принятых мерах сообщается в письменной
форме прокурору. При рассмотрении представления коллегиальным органом
о дне его заседания сообщается прокурору, который вправе присутствовать на
нем и обосновывать представление.
Вынесение прокурором постановлений. В тех случаях, когда возникает
необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности и этот вопрос не был поставлен в представлении или
в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении
производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься в отношении как должностных лиц, так и граждан.
Под постановлением прокурора понимают решение прокурора о применении к правонарушителю предусмотренной законом процедуры установления
его причастности к совершению конкретного противоправного деяния, а также
поручение компетентному органу о его безусловном исполнении.
Постановление содержит: наименование «постановление», дату и место
его вынесения; должность и фамилию прокурора; описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен; указание конкретного лица или
лиц, которыми нарушен закон; предложение прокурора о наложении административного взыскания со ссылкой на ст. 25 Закона о прокуратуре; наименование
органа, куда направляется постановление для исполнения; разъяснение о праве
обжалования постановления вышестоящему прокурору; указание на сроки рассмотрения постановления и сообщения о его рассмотрении прокурору; должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные КоАП РФ для конкретных составов
административных правонарушений.
В случаях обнаружения признаков состава преступления прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела.
90
При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению путем вынесения мотивированного постановления об освобождении из-под стражи лица, арестованного
в административном порядке.
Принятие прокурором мер к возмещению материального ущерба, причиненного правонарушениями. В этих целях прокуроры нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен
ущерб государственным и муниципальным предприятиям. Прокуроры требуют
от государственных органов предъявления исков в суды и арбитражные суды,
включая регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного
нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов
не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор должен реагировать на это.
Прокуроры вправе предъявлять иски в порядке гражданского судопроизводства в защиту как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений
151
. Направляемые проку-
рорами в судебные органы исковые заявления должны отвечать требованиям
ГПК РФ и АПК РФ.
Объявление предостережений о недопустимости нарушения закона.
Согласно ст. 25.1 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в целях их предупреждения объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Под предостережением понимают письменное обращение прокурора или
его заместителя к должностному лицу, содержащее требование о недопустимости (прекращении) совершения подготавливаемого противоправного деяния
и разъяснение его правовых последствий.
Оно выносится лишь при наличии достоверных сведений о готовящихся
противоправных действиях либо при выявлении условий (бездействия), которые
могут привести к ним.
151
Однако в соответствии со ст. 52 АПК РФ (2002 г.) прокурор может обращаться в арбитражные суды
только в защиту государственных и общественных интересов. Защищать конкретных юридических и физических
лиц он не может. Исключение составляют случаи, когда их интересы непосредственно связаны с государственными или общественными интересами (например, градообразующие предприятия, находящиеся в частной собственности).
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]