Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Прокурорский надзор. Учебник для СПО
.pdf
51
3. ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
3.1. Международно-правовое регулирование
деятельности прокуратуры
При рассмотрении вопроса о международно-правовом регулировании дея-
тельности прокуратуры следует обратить внимание на то, что прокуратура в зарубежных государствах (за исключением стран СНГ, которые в большинстве
своем унаследовали советский опыт организации и деятельности прокуратуры)
не является органом надзора за исполнением законов, а выполняет функцию уголовного преследования. Именно такую роль отводит прокуратуре международный законодатель. В одних нормативных актах прямо указывается на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, в других это косвенно
вытекает из общих положений международных конвенций. Так, например,
в ст. 25 «Просьба об участии прокурора в гражданском процессе» «Конвенция
о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам»80 (Заключена в г. Кишиневе 07.10.2002) установлено, что «прокурор одной Договаривающейся Стороны вправе обратиться к прокурору другой
Договаривающейся Стороны с просьбой о возбуждении в суде этой Договаривающейся Стороны дела в пределах своей компетенции о защите прав и законных
интересов граждан и юридических лиц запрашивающей Договаривающейся Стороны, о принятии участия в рассмотрении таких дел или принесении в суд вышестоящей инстанции кассационного, апелляционного либо частного протеста
(представления), а также протеста (представления) в порядке надзора на судебные постановления по таким делам».
Прокурор как орган уголовного преследования рассматривается и Рим-
ским статутом Международного уголовного суда (Рим, 17.07.1998).
В других нормативных актах прокуратура (прокурор) непосредственно не
упоминается. В них регламентирована роль «правового посредника» в лице Министерства юстиции Договаривающейся Стороны (см., например, Европейскую
конвенцию о взаимной правовой помощи по уголовным делам — Страсбург,
20.04.1959; с изм. от 17.03.197881).
80
Собрание законодательства РФ. 2023. № 30. Ст. 5501.
81
Собрание законодательства РФ. 05.06.2000. № 23. Ст. 2349.
52
Применительно к правовой регламентации деятельности органов прокура-
туры все международные нормативные акты объединяет одно — в них содержатся положения, определяющие порядок сношений компетентных органов
и учреждений и предоставления информации (оказания правовой помощи) по
гражданским, семейным и уголовным делам.
3.2. Законодательство, регулирующее организацию
и деятельность прокуратуры
Основные правовые источники деятельности прокуратуры определены
в Законе о прокуратуре. В ст. 3 этого Закона установлено, что организация и порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации82.
При этом в Конституции РФ непосредственно прокуратуре посвящена
лишь одна 129 статья. В ней определены общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ,
прокуроров субъектов Федерации и военных прокуроров.
Указанные положения отчасти уточнены в ст. 15.1 Закона о прокуратуре,
где определено, что «комитеты Совета Федерации, которым в установленном порядке поручено проведение консультаций по представленным Президентом РФ
кандидатурам на должность прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров, не позднее чем в десятидневный срок со дня получения ими представления по кандидатуре на соответствующую должность и других материалов, характеризующих представленную кандидатуру, информируют
в письменной форме Президента РФ о результатах рассмотрения представленных кандидатур».
В случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры может регулироваться указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Это связано с предусмотренным законодателем порядком правовой регламентации отдельных правоотношений. Так, согласно ст. 8 Закона о прокуратуре координация прокуратурой деятельности по борьбе с преступностью
регулируется Положением о координации деятельности правоохранительных
82
Ястребов В.Б. К вопросу о правовых основах деятельности прокуратуры Российской Федерации / Про-
куратура: вчера, сегодня, завтра (Сухаревские чтения): сб. материалов II Междунар. науч.-практ. конф.
(г. Москва, 7 октября 2016 г.) / под общ. ред. О.С. Капинус; [под науч. ред. А.Ю. Винокурова; сост. Е.Ю. Алхутова, И.А. Васькина, Н.А. Кулакова]; Акад. Ген. прокуратуры РФ. М., 2017. С. 84–90.
53
органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента РФ
от 18.04.1996 № 567 (ред. от 31.12.2019)83.
Подзаконные акты играют существенную роль и в регулировании материального и социального обеспечения сотрудников прокуратуры. В этой связи следует назвать Указ Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 (ред. от 04.09.2023)
«О классных чинах прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке присвоения
классных чинов прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры
Российской Федерации»)84, Постановление Правительства РФ от 01.03.2018
№ 206 «Об установлении должностных окладов прокурорских работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»85, в соответствии с которым прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры
были установлены должностные оклады в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора.
В целях дальнейшего совершенствования деятельности органов прокуратуры и укрепления их высококвалифицированными специалистами Правительство РФ своим постановлением от 08.07.1996 № 787 «О создании институтов
прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной
юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии»86 создало в составе указанных
учебных заведений институты прокуратуры, осуществляющие целевую подготовку юристов для органов прокуратуры по специальным программам, согласованным с Генеральной прокуратурой.
Однако ведущая роль в регулировании организации и деятельности прокуратуры принадлежит Закону о прокуратуре. Как уже отмечалось выше, он действует с изменениями, внесенными Федеральным законом от 30.12.2020 № 540ФЗ87, которые вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального
опубликования, а также с учетом ряда других федеральных законов и постановлений Конституционного Суда РФ.
В Законе о прокуратуре названы и определены принципы организации
и деятельности прокуратуры, а также дано понятие прокуратуры и перечислены
83
Собрание законодательства РФ. 22.04.1996. № 17. Ст. 1958.
84
Собрание законодательства РФ. 26.11.2012. № 48. Ст. 6662.
85
Собрание законодательства РФ. 12.03.2018. № 11. Ст. 1621.
86
Собрание законодательства РФ. 15.07.1996. № 29. Ст. 3505.
87
Опубликован на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru 30.12.2020.
54
ее функции, конкретизирован правовой статус системы органов прокуратуры
в целом и различных ее звеньев88.
В Закон включены правовые положения, характеризующие отдельные отрасли прокурорского надзора (за исключением надзора за законностью деятельности судебных приставов). Применительно к каждой отрасли указаны основные
особенности предмета надзора и полномочий прокуроров по выявлению нарушений режима законности и принятию мер к их устранению средствами прокурорского реагирования.
Регулирует отраслевой Закон и порядок прохождения службы в органах
и учреждениях прокуратуры, в том числе гарантии правовой защиты, меры поощрения и взыскания, а также нормы о социальном обеспечении прокурорских
работников.
В разделе VI Закона определены особенности организации и обеспечения
деятельности органов военной прокуратуры.
В заключительном, VII разделе Закона упорядочены иные вопросы организации и деятельности прокуратуры, в частности, вопросы статистической отчетности, финансирования, материально-технического обеспечения органов
и учреждений прокуратуры, разъясняются понятия: прокурор, прокурорские работники, специализированные прокуроры и высшие классные чины прокурорских работников.
Однако вышеназванный отраслевой Закон не является единственным федеральным нормативным источником, регламентирующим деятельность прокуратуры. В частности, процессуальное положение прокурора, его полномочия,
правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, материалов об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (ред. от 27.11.2023)89, Гражданским процессуальным кодексом РФ от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от
24.06.2023)90, Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ
(ред. от 18.03.2023)91, Кодексом РФ об административных правонарушениях от
30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 19.10.2023)92, Кодексом административного судопроизводства РФ от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 24.07.2023)93.
88
Винокуров А.Ю. К вопросу о совершенствовании правовых основ организации и деятельности проку-
ратуры Российской Федерации / Избранные статьи. В 3 томах. Т. 2. М., 2017. С. 106‒109.
89
Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (часть I). Ст. 4921. (Далее — УПК РФ).
90
Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. № 46. Ст. 4532. (Далее — ГПК РФ).
91
Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30. Ст. 3012. (Далее — АПК РФ).
92
Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (часть I). Ст. 1. (Далее — КоАП РФ).
93
Собрание законодательства РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1391. (Далее — КАС РФ).
55
Особенности прокурорского надзора в сфере таможенных отношений регламентируются Таможенным кодексом Евразийского экономического союза
(ред. от 29.05.2019, с изм. от 18.03.2023) (приложение № 1 к Договору о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза)94.
Нормы о прокурорском надзоре содержатся и в других отраслевых федеральных законах: от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке»95; от 21 июля 1993 г.
№ 5473-I (ред. от 04.08.2023) «Об учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации»96; от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании
под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»97; от
02.07.1992 № 3185-I «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при
ее оказании»98; от 01.10.2019 № 328-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «О службе в органах
принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации»99; Трудовом кодексе
РФ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 04.08.2023)
100
и др.
Положения этих и других подобных законов носят общий характер и определяют право прокурора осуществлять надзор за реализацией конкретного
нормативного акта. Так, например, согласно ст. 16 Федерального закона от
25.07.1998 № 128-ФЗ (ред. от 28.04.2023) «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»
101
надзор за исполнением этого Фе-
дерального закона органами, проводящими государственную дактилоскопическую регистрацию и использующими дактилоскопическую информацию, осуществляется Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами.
Некоторые законы содержат не только нормы о возможности прокуратуры
осуществлять надзор за соблюдением законности деятельности поднадзорных
структур, но и определяют ее границы (пределы). В частности, ст. 32 Федерального закона от 27.05.1996 № 57-ФЗ (ред. от 04.08.2023) «О государственной
охране»
102
определяет, что сведения об организации, о тактике, методах и сред-
ствах осуществления деятельности федеральных органов государственной
94
Данный документ вступил в силу с 01.01.2018 (официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 09.01.2018).
95
Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 143.
96
Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Фе-
дерации. 19.08.1993. № 33. Ст. 1316.
97
Собрание законодательства РФ. 17.07.1995. № 29. Ст. 2759.
98
Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 20.08.1992. № 33. Ст. 1913.
99
Собрание законодательства РФ. 07.10.2019. № 40. Ст. 5488.
100
Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (часть I). Ст. 3.
101
Собрание законодательства РФ. 03.03.1998. № 31. Ст. 3806.
102
Собрание законодательства РФ. 27.05.1996. № 22. Ст. 2594.
56
охраны в предмет прокурорского надзора не входят. Сведения о лицах, оказывающих или оказывавших федеральным органам государственной охраны содействие на конфиденциальной основе, представляются соответствующему прокурору на основаниях и в порядке, которые установлены законом об оперативнорозыскной деятельности.
3.3. Значение ведомственных правовых актов
в деятельности прокуратуры
Согласно ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор издает
обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников.
С их помощью регулируются все аспекты деятельности прокуратуры,
в том числе порядок реализации мер материального и социального обеспечения
прокурорских работников. При этом следует учитывать два требования. Во-первых, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, соответствующие нормативные акты Генеральной прокуратуры
РФ должны быть опубликованы. Этот порядок определен в приказе Генеральной
прокуратуры РФ от 03.04.2018 № 189 «О порядке официального опубликования
нормативных актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
103
.
Во-вторых, нормативные акты Генеральной прокуратуры должны быть
подзаконны, т.е. точно соответствовать положениям федерального законодательства и быть основаны на положениях Конституции РФ, Закона о прокуратуре
и других федеральных законов, международных договоров РФ.
Нормативные акты Генеральной прокуратуры многочисленны по форме
и разнообразны по содержанию. Наиболее существенные сферы деятельности
прокуратуры регулируются приказами Генерального прокурора РФ. Ими, в частности, регулируются вопросы общего и специального надзора. Так, например,
надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности регулируется не
только Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», но
103
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71826908/ (дата обращения:
29.02.2024).
57
и приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15.02.2011 № 33 (ред. от 20.11.2018)
«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности»
104
.
Указаниями регулируются более узкие направления деятельности органов
прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации
надзора за исполнением законов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др. Они могут издаваться на основе обобщения материалов прокурорской и следственной практики, результатов конкретных проверок.
Некоторые указания Генерального прокурора выходят за пределы прокурорской системы. Так, его указания по вопросам предварительного следствия
и дознания, не требующие законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного расследования.
В качестве примера можно привести приказы Генеральной прокуратуры от
19.01.2022 № 11 (ред. от 22.02.2023) «Об организации прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью органов дознания»
105
и от 17.09.2021 № 544 (ред.
от 22.02.2023) «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия»
106
.
Другие имеют более узкую сферу применения и касаются только прокуратур. Например, Указание Генеральной прокуратуры РФ от 20.06.2002 г. № 32/35
«О порядке рассмотрения ходатайств иностранных государств об экстрадиции
в связи с введением в действие УПК Российской Федерации»
107
. В данном правовом акте Генеральный прокурор в целях обеспечения прав и законных интересов иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших преступления на
территории других государств, осуществления действенного прокурорского
надзора за законностью задержания и заключения под стражу этих лиц предлагает процедуру обоснованного и своевременного рассмотрения ходатайств иностранных государств о выдаче этих лиц. Указание составлено на основе и в порядке реализации международных договоров Российской Федерации, Конституции РФ и УПК РФ.
С помощью распоряжений реализуются меры разового или краткосроч-
ного характера (например, определяется порядок реализации мер материального
и социального обеспечения прокурорских работников).
Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов слу-
жебной деятельности. Так, например, приказом Генерального прокурора от
104
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1257526/ (дата обращения: 29.02.2024).
105
Законность. 2022. № 4.
106
Законность. 2021. № 12.
107
СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/1352682/ (дата обращения: 29.02.2024).
58
30.01.2013 № 45 (ред. от 28.09.2021) «Об утверждении и введении в действие
Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах
прокуратуры Российской Федерации»
108
установлен единый порядок рассмот-
рения и разрешения в органах прокуратуры обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных
лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях
законов, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах
прокуратуры.
Генеральной прокуратурой издаются и другие виды правовых актов, к их
числу следует отнести письма, соглашения и положения. Первые носят информационный характер, т.е. призваны разъяснить нижестоящим прокурорам и прокурорским работникам содержание и порядок исполнения того или иного нормативного акта. В качестве примера можно привести информационное письмо
Генеральной прокуратуры от 27.01.2003 № 8-15-2003 «О некоторых вопросах
участия прокурора в гражданском процессе, связанных с принятием и введением
в действие Гражданского процессуального кодекса РФ»
109
.
Соглашения носят межведомственный характер и создают необходимые
правовые предпосылки для комплексной (взаимной) деятельности в сферах совместной компетенции. Так, например, соглашением Генеральной прокуратуры
и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. определены
формы взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по
правам человека в сфере обеспечения гарантий государственной защиты прав
и свобод граждан.
В случаях, специально предусмотренных Законом о прокуратуре, и в порядке развития законодательных положений Генеральная прокуратура принимает положения, которые объявляются приказами.
Так, например, в ч. 3 ст. 41 Закона о прокуратуре «Аттестация прокурорских работников. Классные чины прокурорских работников» определено, что по-
рядок и сроки проведения аттестации устанавливаются Генеральным прокурором. В порядке развития этой нормы было принято положение «Об утверждении
Положения о порядке проведения аттестации прокурорских работников органов
и учреждений прокуратуры Российской Федерации», утвержденное приказом
Генерального прокурора от 20.06.2012 № 242 (ред. от 22.04.2015)
110
.
108
СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70212304/ (дата обращения:
29.02.2024).
109
СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/12130148/ (дата обращения: 29.02.2024).
110
СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_41188/ (дата обра-
щения: 29.02.2024).
59
Вопросы для самоконтроля
1. Конституционные положения об организации и функциях прокура-
туры.
2. Общая характеристика Закона о прокуратуре.
3. Место федерального и регионального законодательства в деятельности
прокуратуры.
4. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по граждан-
ским, семейным и уголовным делам (заключена в г. Минске 22.01.1993 (ред. от
28.03.1997), вступила в силу 19.05.1994, для Российской Федерации 10.12.1994)
как правовая основа международной деятельности прокуратуры Российской Федерации.
5. Роль Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголов-
ным делам (заключена в г. Страсбурге 20.04.1959) (с изм. от 08.11.2001) в регулировании международного сотрудничества прокуратуры как органа уголовной
юстиции.
6. Указы Президента РФ и Федерального Правительства и их значение
для регулирования организации и деятельности российской прокуратуры.
7. Роль приказов Генеральной прокуратуры РФ в механизме правового
регулировании деятельности прокуратуры.
8. Значение постановлений Пленума Верховного Суда РФ для деятельно-
сти прокуратуры.
9. Роль приказов правоохранительных органов (МВД РФ, ФСБ РФ, Ми-
нюста России, СКР, ФТС, ФССП) в деятельности прокуратуры.
10. Место подзаконных актов федеральной государственной власти и ор-
ганов местного самоуправления в деятельности прокуратуры.
60
4. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
4.1. Основные понятия прокурорского надзора
как специального вида правоохранительной деятельности
Теоретическое обеспечение прокурорского надзора невозможно без фор-
мирования системы понятий, которые составляют основу данного вида государственной деятельности и отражают ее сущностные черты.
Условно их можно разделить на три группы: 1) субъекты и объекты прокурорского надзора; 2) понятие и содержание прокурорского надзора и 3) средства
и акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности. Рассмотрим каждое из перечисленных понятий более подробно.
Субъектами прокурорского надзора являются прокуроры и прокурорские
работники.
Термин «прокурор» в нормативных актах используется в разных значениях. Во-первых, под ним понимают руководителя соответствующей прокуратуры, в частности, Генеральный прокурор, прокурор субъекта Федерации, прокурор района, Главный военный прокурор, окружной военный прокурор, гарнизонный военный прокурор, межрайонный природоохранный прокурор. Вовторых, это понятие может включать и других должностных лиц органов прокуратуры, в профессиональные обязанности которых входит выполнение прокурорских функций, например, прокурор управления, отдела прокуратуры субъекта Федерации.
В процессуальном законодательстве под прокурором понимается более
широкий перечень должностных лиц прокуратуры, включая заместителей и помощников прокурора. При этом выдвигается одно условие — они должны участвовать в уголовном судопроизводстве. Такое процессуальное понимание прокурора имеет ограниченную сферу применения — гражданское, арбитражное, уголовное судопроизводство.
В ч. 1 ст. 54 Закона о прокуратуре под прокурором понимают Генерального
прокурора, его советников, старших помощников, помощников и помощников
по особым поручениям, заместителей Генерального прокурора, их помощников
по особым поручениям, заместителей, старших помощников и помощников
Главного военного прокурора, всех нижестоящих прокуроров, их заместителей,
помощников прокуроров по особым поручениям, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, действующих в пределах своей компетенции.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]